Антимонопольное регулирование цифровизации промышленности

Введение

В настоящее время нормативно-правовая база для происходящей цифровой трансформации предприятий промышленности и государственного регулирования цифровизации бизнес-процессов требует своевременного принятия мер в области регламентации решений поставленных задач государства на законодательном уровне. Реализация заложенного высокого потенциала цифровых технологий может быть достигнута только при наличии государственного регулирования, стимулирующего социально-экономическое развитие [7] (Asaul, Koshcheev, Tsvetkov, 2020). Одним из эффективных экономических инструментов является проведение проактивной государственной политики в сфере высокотехнологического инновационного развития [10] (Dontsova, 2021). Вопросы инноваций, связанных с переходом к цифровой экономике, и инноваций, которые могут стать фактором повышения конкурентоспособности компаний, являются также популярными направлениями работ современных исследователей [13] (Kireeva, Kireev, 2021). Однако несмотря на то, что цифровая трансформация – важная национальная цель развития России до 2030 г. [1], а цифровая экономика – актуальный национальный проект РФ с разработанной программой развития России до 2024 г. [4, 5], законодательная база регулирования цифровой трансформации промышленности до сих пор находится в стадии формирования. Исследователи отмечают систематически возникающие барьеры, вызовы, угрозы, риски, «институциональные ловушки» на пути к цифровой трансформации экономики, а также ресурсные ограничения реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [19, 22] (Sannikova, 2019; Halin, Chernova, 2018). При этом НТП и стремительный рост новых цифровых технологий, характерный для современных условий развития концепции «Индустрия 4.0», требуют от промышленных предприятий преимущественно поступательного характера развития и не приемлют технологического отставания, выступающего предпосылкой утраты конкурентных позиций компаний и снижения конкурентоспособности страны на мировом уровне. Особого внимания здесь заслуживает проблема антимонопольного регулирования цифровизации промышленности, поскольку антимонопольная политика государства, во-первых, выступает фактором повышения конкурентоспособности, а во-вторых, служит вектором в реализации стратегии развития конкуренции в стране [6, 12, 14, 15] (Zyubanov, 2009; Kovalevskaya, Baginova, 2017; Kudryavtsev, 2016). Именно обеспечение государственных гарантий участникам экономических отношений является важнейшим фактором, влияющим на экономическую активность и конкурентоспособность в любой сфере экономики [14] (Kovalevskaya, Baginova, 2017). В этой связи ФАС РФ разработана Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в России на период до 2030 г., направленная в том числе на «…совершенствование антимонопольного регулирования в условиях развития цифровой экономики и ее глобализации..» [6]. В России утвержден Стандарт развития конкуренции в субъектах РФ [2], а также Национальный план («дорожная карта») развития конкуренции на 2021−2025 гг., где в качестве одного из показателей эффективности развития конкуренции обозначены ожидаемые результаты в сфере внедрения информационных технологий [3]. Поэтому исследование современных особенностей и успешных практик антимонопольного регулирования цифровизации промышленности представляется актуальной проблемой в условиях стремительного развития цифровой экономики.

Цель данной работы состоит в исследовании передовых практик антимонопольного регулирования цифровизации промышленности с выделением лучшего опыта нормативно-правовых инициатив, который можно рекомендовать к адаптации и применению в условиях РФ.

К элементам, обладающим признаками новизны, в данном исследовании можно отнести выявление и систематизацию направлений государственного антимонопольного регулирования процессов цифровизации промышленности, реализуемых в современной зарубежной и российской практике, наиболее релевантных созданию и поддержанию необходимых условий для эффективного развития промышленного сектора РФ.

Результаты

Накопленная к настоящему времени мировая нормативная практика поддержания добросовестной конкуренции развивалась как комплекс правил, методов и инструментов воздействия на игроков обычных товарных рынков. Условия цифровой экономики ставят перед антимонопольными органами новые задачи по устранению регуляторных пробелов, решение которых видится в следующем [8, 9, 11, 24] (Dekhtyar, 2021; Dzhioeva, 2020; Egorova, Kozhevina, Kinev, 2021; Shram, 2021):

− определение перечня критериев доминирующего положения субъектов на цифровых рынках;

− разработка методов оценки экономической концентрации;

– установление способов выявления картельных сговоров, организованных на базе применения цифровых алгоритмов;

− пресечение использования сетевых эффектов в целях нарушения условий обращения продуктов на товарных рынках;

− гармонизации конкурентного права и прав на использование интеллектуальной собственности в цифровой среде.

В Европейском союзе органами, ответственными за антимонопольное регулирование, являются Европейская комиссия, в составе которой работает Генеральный директорат по вопросам конкуренции, Совет ЕС, создающий источники наднационального права и Суд ЕС. Практика Евросоюза в области регулирования конкурентного поведения на цифровых рынках основана на двух принципах. Первый и главный из них состоит в том, что препятствовать монополии имеет смысл только тогда, когда в ее действиях явно присутствуют цели по недопуску конкурента на рынок и/или установлены факты усложнения входных барьеров. Второй принцип – справедливое отношение к зависимым сторонам, предполагает запрет крупным цифровым компаниям, онлайн-платформы которых имеют доминирующие позиции, эксплуатировать, ограничивать или намеренно ослаблять контрагентов (например, заключая с договоры с предприятиями и гражданами, принуждающие пользоваться сервисами данной платформы).

Эти принципы заложены в проект закона «О состязательных и справедливых рынках в цифровом секторе (Закон о цифровых рынках / Digital Markets Act, DMA)» [31], представленный Еврокомиссией в декабре 2020 года. Главной особенностью предлагаемых в DMA мер является не ограничение монополий как таковых, а проконкурентная поддержка прихода в отрасль новых игроков. В проекте предлагается для крупных онлайн-платформ ввести статус «привратников» (gatekeepers). Его могут получить стабильные компании с высокой рыночной позицией и существенным влиянием на внутренний рынок ЕС, связывающие на платформе многочисленных пользователей с продуктами большого количества производителей. Установлены количественные требования для привратников по показателям годовой выручки, среднерыночной капитализации, количеству пользователей (отдельно компаний и физических лиц), а также по числу стран – членов ЕС, которые охвачены деятельностью данной компании. Глава 3 проекта DMA содержит два перечня проконкурентных обязанностей привратников, первый из которых представляет собой набор правил, которые необходимо неукоснительно соблюдать всем компаниям в статусе гейткипера. Второй – это список требований к поведению на рынке, подлежащих дополнительному уточнению в случаях возникновения новых, не учтенных в законе конкурентных обстоятельств.

Отметим, что европейские законодатели и ведущие ученые-экономисты, обсуждая DMA на портале Европейского центра экономической политики (CEPR), указывают на наличие в проекте отдельных нормативных пробелов. Один из них – отсутствие мер, явно регулирующих вопросы слияния цифровых компаний. Отмечается, что установленное требование к привратникам информировать Еврокомиссию о любых планируемых сделках по приобретению компаний не может быть достаточным инструментом, эффективно ограничивающим концентрацию на рынках. Другим серьезным недостатком инициативы DMA названа обязательность выполнения всеми компаниями-привратниками единых правил поведения на цифровых рынках вне зависимости от особенностей сфер деятельности и используемых бизнес-моделей. Авторы справедливо напоминают о том, что конкуренция – это борьба за позиции на рынке, при регулировании которой сложно надеяться на постоянство условий, в которых возможно соблюдение всеми игроками универсальных правил [26] (Caffarra, Morton, 2021).

В контексте обсуждения более гибких и адаптивных подходов к антимонопольному регулированию рассмотрим законодательные инициативы Британского управления по конкуренции и рынкам (Competition and Markets Authority, CMA) по внедрению нового проконкурентного режима для цифровых рынков. Ответственность за внедрение и обеспечение соблюдения нового режима инициаторы предлагают возложить на специально создаваемый орган – Подразделение цифровых рынков (Digital Markets Unit, DMU). Новый режим регулирования будет охватывать определенные виды цифровой деятельности и небольшое число крупных компаний с укоренившейся рыночной властью, которым по решению DMU будет присваиваться особый стратегический статус (Strategic Market Status, SMS). СМА планирует разработать критерии отнесения цифровых гигантов Великобритании к категории SMS-компаний, одним из которых станет минимальное пороговое значение годового дохода. В компетенции DMU предлагается вменить разработку требований к поведению каждой компании с SMS-статусом для учета конкретных обстоятельств ее цифровой деятельности, особенностей развития, применяемых технологий, используемых бизнес-моделей. Кроме того, СМА будет контролировать сделки по слиянию SMS-компаний и одобрять их осуществление только в случае, если укрупнение масштабов деятельности не ведет к существенному ухудшению условий конкуренции на рынках, охваченных деятельностью этих цифровых гигантов [30].

Прогрессивной является законодательная практика Германии, пополнившей в 2017 году закон «О защите конкуренции» девятым антимонопольным пакетом, включающим нормы регулирования в цифровой среде. Для создания возможностей определения границ цифровых рынков интернет-платформ было введено понятие безвозмездного предоставления товаров и услуг. Установлены критерии оценки доминирующего положения субъектов на цифровых рынках. Введен открытый (изменяемый) перечень факторов, необходимых для такой оценки, в целях создания условий для адаптивности антимонопольного регулирования будущим изменениям. В 2019 году в нормативной базе Германии появились нормы более жесткого регулирования цифровой конкуренции. Определены характеристики и функции цифровых платформ, которые могут выполнять роль посредников на многосторонних рынках. Установлено, что деятельность таких посредников должна быть сосредоточена на сборе, систематизации и анализе данных для последующего согласования спроса и предложения на товарных рынках. Мониторинг работы таких компаний является важнейшим направлением деятельности Федерального ведомства по картелям Германии [23] (Tsarikovskiy, Ivanov, Vojnikanis, 2020).

Американская модель антимонопольного законодательства существенно отличается от европейской. В США любые монополии считаются противоправными, что определяется в известных антитрестовских законах. Акт Шермана (1890 г.) [27] запрещает любые сделки и формы сотрудничества, ухудшающие рыночное положение для других компаний. Акт Клейтона (1914 г.) с поправками, принятыми в Законе Селлера (1950 г.) [27], контролирует слияния и установление цен, снижающих конкуренцию. Акт о Федеральной торговой комиссии (1914 г.) [28] определяет и запрещает несправедливые методы конкуренции и нечестную торговлю. На федеральном уровне регулирования в США действуют два органа: антитрестовский отдел Министерства юстиции и Федеральная торговая комиссия, которые возбуждают расследования против компаний с недобросовестным конкурентным поведением. В силу особенностей прецедентной правовой политики в США большая работа в этой сфере выполняется федеральными судами. Именно они призваны определять, что именно в том или ином судебном деле является попыткой монополизации, нечестным методом конкурентной борьбы или случаем существенного уменьшения конкуренции на свободном рынке. Пресечение монопольного поведения на цифровых рынках в США происходит путем судебной отмены недобросовестных сделок, а также выявления, ограничения и запрещения недобросовестных действий IT-компаний, примерами которых являются громкие разбирательства с Facebook и Google.

Антимонопольное законодательство Китая представляет собой пятиуровневую систему, вершиной которой является Антимонопольный закон, принятый в 2007 году [25]. На последующих уровнях находятся Единый административный регламент «О пороге декларирования концентрации бизнес-операторов» (2018 г.); 6 ведомственных правил; 9 нормативных документов – положений, регулирующих конкурентное поведение; 7 антимонопольных руководств [29]. Основным антимонопольным ведомством Китая в настоящее время является Государственное антимонопольное управление. Также вопросами поддержания конкуренции занимаются органы исполнительной власти – Национальная комиссии реформ и развития, Министерство коммерции, Министерство финансов и Государственное торгово-промышленное управление, что позволяет осуществлять антимонопольную политику в контексте отраслевых задач.

Специальные меры регулирования конкурентного поведения на цифровых рынках впервые появились в Китае в январе 2020 года в проекте поправок к Антимонопольному закону. Регулятор разработал рекомендации по определению доминирующего рыночного положения интернет-компаний, а также предложил ввести инструменты борьбы с монопольными практиками: принуждением выбирать для торговли конкретную онлайн-платформу, дискриминацией клиентов через разные ставки комиссионных. С 2021 года в Китае действует «Антимонопольное руководство по платформенной экономике», в котором установлены стандарты фиксации монопольного поведения онлайн-платформ. Введены факторы определения доминирующего положения интернет-компаний на рынке, такие как сетевые эффекты, выгоды от масштаба деятельности, эффекты блокировки, эффекты от обработки больших массивов пользовательских данных. Для сетевых платформ запрещен обмен клиентской информацией, допускающий монопольное установление цен. За нарушение закона и требований других антимонопольных документов в Китае предусмотрены серьезные меры наказаний: от крупных штрафов до полного запрета деятельности [32] (Zhaofeng Zhou, 2021).

Модель российского антимонопольного регулирования рыночного поведения цифровых платформ развивается по европейскому сценарию. В целях ограничения недобросовестных действий крупных цифровых компаний Федеральной антимонопольной службой ведется работа над пятым антимонопольным пакетом, содержащим ряд поправок в закон «О защите конкуренции» и Кодекс об административных правонарушениях. Авторы документа предлагают ввести понятие сетевого эффекта, определяя его как «усиление влияния хозяйствующего субъекта, использующего программу (совокупность программ) для электронных вычислительных машин, которая обеспечивает взаимодействие иных лиц, выступающих продавцами и покупателями определенных товаров, посредством информационно-телекоммуникационной сети в целях обеспечения возможности совершения между ними сделок, на общие условия обращения товаров на товарном рынке за счет увеличения числа таких продавцов и покупателей» [18]. В законопроекте определена совокупность обстоятельств (условий), при наступлении которых деятельность цифровой платформы будет расцениваться как злоупотребление доминирующим рыночным положением. Это наличие сетевого эффекта от применяемых цифровых алгоритмов, позволяющего устранять игроков с товарных рынков или устанавливающего барьеры входа, величина рыночной доли IT-компании и объем ее выручки от услуг по обеспечению заключения сделок между продавцами и покупателями на платформе. При установлении фактов дискриминации клиентов и монопольного ценообразования ФАС будет вправе вводить запреты на деятельность нарушителей. При расследовании конкретных случаев недобросовестного рыночного поведения регулятор планирует оценивать прямые и косвенные сетевые эффекты, эффект масштаба, параллельное использование нескольких сервисов, доступный объем и цели использования клиентских данных. Также в законопроекте предложен новый критерий контроля экономической концентрации – объем сделки по приобретению активов другой крупной IT-компании не должен превышать 7 млрд руб. [18].

Использование крупными интернет-компаниями больших пользовательских данных (в т.ч. промышленных), аккумулирование на платформах разнообразных сервисов позволяет им наращивать влияние в конкурентной среде и занимать доминирующее положение на рынках. За счет применения специальных программных алгоритмов цифровые платформы имеют неограниченные возможности влиять на товарные рынки, фактически создавая правила совершения сделок для продавцов и покупателей в сети. Эти так называемые сетевые эффекты могут использоваться в целях нарушения условий конкурентного обращения продуктов на товарных рынках путем прямого устранения игроков или затруднения им доступа к торговым площадкам. Действие многосторонних сетевых платформ одновременно в разных сферах потребления товаров и услуг стирает привычные рыночные границы, приводит к невозможности прямой оценки концентрации игроков на них, создает существенные барьеры для проникновения на рынок другим компаниям. Также IT-гиганты получают непререкаемые конкурентные преимущества за счет обладания исключительными правами на разнообразные объекты интеллектуальной собственности в сфере ИКТ, что непосредственно способствует захвату ими рыночного влияния, а кампании по их слиянию делают разрыв в конкурентных позициях еще более значительным. Поэтому в свете реформирования существующей регуляторной базы особыми проблемами недобросовестной конкуренции являются новые возможности формирования картельных сговоров, основанные на применении легальных цифровых механизмов: аукционных роботов и ценовых алгоритмов. В связи с чем еще одной проблемой правового регулирования, непосредственно связанной со сферой больших данных, является их использование IT-гигантами как главного фактора получения привилегированного рыночного статуса.

Заключение

Таким образом, антимонопольное регулирование цифровизации в силу динамичности соответствующих процессов требует систематических исследований на постоянной основе. Современные исследователи изучают правовые аспекты регулирования цифровой экономики, проводят междисциплинарные и отраслевые исследования в сфере российского и зарубежного права в контексте условий цифровизации [17, 20] (Sinitsyn, 2020). Ведущие практики и ученые в сфере антимонопольного регулирования отмечают специфические особенности данного процесса в цифровую эпоху, констатируют характерные проблемы и предлагают пути решений в области защиты конкуренции в условиях глобализации и четвертой промышленной революции [23] (Tsarikovskiy, Ivanov, Vojnikanis, 2020). В рамках действующего законодательства прописаны соответствующие меры, направленные на развитие конкуренции, создание правовых и организационных механизмов пресечения нарушений антимонопольного законодательства, формирования благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты национальной конкуренции. Это позволяет обеспечить для предприятий промышленного сектора экономики необходимый правовой задел для формирования устойчивых конкурентных преимуществ в нестабильной цифровой среде современного бизнеса. В то же время нормативно-правовая база цифровизации промышленности в России пока еще не отличается стабильностью и систематическим обновлением, что затрудняет реализацию отдельных процессов цифровой трансформации на промышленных предприятиях.

Формирование стратегии цифровой трансформации промышленных предприятий, по мнению исследователей, требует конкретных действий, направляющих компании к повышению производительности в процессе цифровой трансформации [21] (Ustinova, 2022). При этом в силу особенностей и широких возможностей цифровых технологий их разработку «…могут осуществлять любые компании…, формируя собственный стремительный рост и колоссальную экономическую выгоду от применения технологического и предпринимательского таланта..», тем самым самостоятельно интегрируя рынки, а также осуществляя успешное противодействие недобросовестной конкуренции и антимонопольное регулирование [16] (Nevmyvako, 2021).

Поэтому внимание государственных органов сегодня первостепенно должно быть уделено правовому обеспечению процессов формирования цифровой рыночной инфраструктуры национальной экономики, нормативному регулированию цифровой среды, юридической регламентации правил взаимодействия субъектов рынка в цифровой среде, способствующим поддержанию конкурентоспособности промышленности РФ на мировом рынке.