Внедрение Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации как ключевой аспект социально-экономического развития территории

Введение 5 сентября 2015 года распоряжением № 1738-р Правительство Российской Федерации утвердило Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации. Основанием для разработки Стандарта является положение п. 2 раздела III Плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2579-р. Стандарт был разработан в целях совершенствования региональной конкурентной политики. Мировая практика неоднократно доказывала, что конкурентная политика является ключевым инструментом реализации основных направлений социально-экономического развития территорий, включая:

- формирование институциональной среды для инновационного развития;

- снижение инфляции;

- создание условий для повышения качества и уровня жизни населения;

- развитие конкурентоспособности региональной экономики в целом.

В настоящее время высокое внимание к развитию конкурентной среды в субъектах Российской Федерации подчеркивается и тем, что данный показатель был включен в Перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 года № 570-р.

Согласно указанному Перечню, мониторингу и оценке подлежат:

- количество реализованных составляющих Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации (единиц);

- доля достигнутых целевых значений контрольных показателей эффективности, установленных в плане мероприятий («дорожной карте») по содействию развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации, утвержденном высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (процентов).

Целевые значения данных показателей пока не определены и будут установлены только по итогам текущего года.

Решение о внедрении Стандарта принимается высшим должностным лицом региона.

Стандарт развития конкуренции включает семь составляющих (требований):

1) определение уполномоченного органа;

2) создание коллегиального органа;

3) проведение мониторинга состояния и развития конкурентной среды на рынках товаров, работ и услуг;

4) утверждение перечней приоритетных и социально значимых рынков;

5) утверждение «дорожной карты», направленной на развитие конкурентной среды;

6) создание и реализация механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий;

7) повышение уровня информированности субъектов предпринимательской деятельности и потребителей товаров, работ и услуг о состоянии конкурентной среды и деятельности по содействию развитию конкуренции.

Основные полномочия по внедрению Стандарта в субъекте Российской Федерации распределены между главой региона, уполномоченным органом по развитию конкуренции (как правило, это ведомство, отвечающее за экономическое и инвестиционное развитие территории) и создаваемым коллегиальным органом.

Высшее должностное лицо региона, помимо принятия решения о внедрении Стандарта, утверждает перечни приоритетных и социально значимых рынков и «дорожную карту» по развитию конкурентной среды.

К основным компетенциям уполномоченного органа относится мониторинг состояния и развития конкурентной среды, подготовка ежегодного доклада о состоянии и развитии конкурентной среды, формирование проекта перечней приоритетных и социально значимых рынков и разработка «дорожной карты» по развитию конкуренции.

Коллегиальный орган участвует в рассмотрении и обсуждении документов, подготавливаемых уполномоченным органом по развитию конкуренции, а также утверждает ежегодный доклад о состоянии и развитии конкурентной среды.

В рамках внедрения Стандарта наиболее важными и сложными для реализации являются следующие требования:

1) проведение мониторинга состояния и развития конкурентной среды на рынках товаров, работ и услуг субъекта Российской Федерации;

2) определение перечней приоритетных и социально значимых рынков, развитие конкуренции на которых является приоритетом для субъекта Российской Федерации;

3) разработка «дорожной карты», направленной на развитие конкурентной среды в субъекте Российской Федерации.

Далее будут предметно рассмотрены основные подходы к реализации указанных требований Стандарта развития конкуренции.

Мониторинг состояния и развития конкурентной среды

Мониторинг состояния и развития конкурентной среды проводится с целью выявления неконкурентных рынков региона, а также основных проблем, сдерживающих развитие конкуренции в субъекте Российской Федерации.

При проведении мониторинга важно проанализировать:

1) наличие (отсутствие) административных барьеров и оценку состояния конкурентной среды региональным бизнес сообществом;

2) уровень удовлетворенности потребителей качеством товаров, работ и услуг в субъекте Российской Федерации, а также состояние ценовой конкуренции;

3) степень информированности представителей бизнес сообщества и потребителей о состоянии конкуренции в субъекте Российской Федерации и о мерах, предпринимаемых органами власти для развития конкурентной среды в регионе;

4) деятельность естественных монополий на территории субъекта Российской Федерации;

5) деятельность предприятий с долей субъекта Российской Федерации или муниципального образования пятьдесят и более процентов.

По результатам проведения мониторинга подготавливается доклад «Состояние и развитие конкурентной среды субъекта Российской Федерации». Ниже приведены основные рекомендации к структуре и содержанию Доклада:

1. Введение.

Введение должно содержать информацию о документах, на основании которых и в соответствии с которыми подготовлен Доклад; цели и задачи, связанные с развитием конкуренции в регионе; перечень органов власти (организаций), участвующих в работе над Докладом; перечень органов власти (организаций), предоставивших статистическую и иную информацию для Доклада.

2. Состояние конкурентной среды в субъекте Российской Федерации.

2.1. Структурные показатели состояния конкуренции в регионе.

В данном разделе приводится информация по хозяйствующим субъектам в регионе: всего хозяйствующих субъектов, по сферам деятельности, по формам собственности, по категории бизнеса (малый, средний, крупный) и так далее, в том числе следующие показатели:

- количество хозяйствующих субъектов на товарных рынках региона в динамике за последние 5 лет, всего и на 1000 чел. населения;

- количество новых предприятий, зарегистрированных на территории региона за последние 5 лет, в том числе в расчете на 1000 чел. населения;

- количество государственных и муниципальных предприятий (всего и по отраслям) в динамике за последние 5 лет;

- объем субсидирования государственных и муниципальных предприятий в динамике за последние 5 лет;

- количество организаций, действующих на рынках региона, с суммарной долей добавленной стоимости в ВРП 10%, 20%, 30%, 40%, 50%.

2.2. Результаты опросов хозяйствующих субъектов и потребителей по оценке состояния конкурентной среды в регионе (тематика опросов подробно описана в п.42 Стандарта).

2.3. Оценка уровня развития конкуренции со стороны общественных организаций предпринимателей (ОПОРА России, Деловая Россия и т.д.).

2.4. Анализ данных российских и международных рейтингов (рейтинг Всемирного экономического форума, рейтинг Всемирного банка «Doing Business in Russia» и др.), характеризующих состояние конкуренции в регионе.

2.5. Результаты мониторинга состояния и развития конкурентной среды на приоритетных и социально значимых рынках субъекта Российской Федерации, по каждому рынку, вошедшему в перечень приоритетных и социально значимых рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации (при наличии утвержденного перечня), предусмотренный Стандартом, в том числе:

- наличие хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке;

- доля государственных и муниципальных предприятий на рынке;

- сегменты рынка, на которых в силу нормативных требований или объективных причин могут осуществлять деятельность только государственные и (или) муниципальные организации;

- административные, экономические и иные барьеры, затрудняющие предпринимательскую деятельность на рынке;

- оценка масштабов «теневой» доли рынка (по данным экспертов);

- характеристика состояния конкуренции на рынке в регионе (рынок с развитой конкуренцией, недостаточно развитой конкуренцией, неразвитой конкуренцией);

- выявленные проблемы развития конкуренции на рынке и предложения по их решению.

3. Деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по развитию конкуренции в регионе.

3.1. Итоги реализации мероприятий по развитию конкуренции в рамках внедрения Стандарта (в случае, если положения Стандарта уже внедрены):

- итоги деятельности уполномоченного органа субъекта Российской Федерации;

- итоги деятельности коллегиального органа, рассматривающего вопросы в сфере содействия развитию конкуренции в регионе, в том числе перечень вопросов по развитию конкуренции, рассмотренных на заседаниях коллегиального органа в отчетный период;

- перечень приоритетных и социально значимых рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации с обоснованием их включения в Перечень;

- реализация плана мероприятий («дорожной карты») по содействию развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации (в случае наличия утвержденного плана мероприятий);

- организация проведения мониторинга состояния и развития конкурентной среды на рынках товаров и услуг региона;

- создание и реализация механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий;

- повышение уровня информированности субъектов предпринимательской деятельности и потребителей товаров и услуг о состоянии конкурентной среды и деятельности по содействию развитию конкуренции в регионе.

3.2. Итоги реализации иных мероприятий (кроме мероприятий Стандарта): региональных «дорожных карт», государственных программ по развитию конкуренции либо включающих меры по развитию конкуренции (в случае наличия таких «дорожных карт» и программ).

3.3. Оценка эффективности реализованных системных мер по развитию конкуренции, в том числе в части:

- устранения избыточного государственного регулирования и снижения административных барьеров;

- оптимизации процессов предоставления государственных услуг, относящихся к полномочиям субъекта Российской Федерации, для субъектов предпринимательской деятельности;

- совершенствования процессов управления объектами государственной собственности субъекта Российской Федерации и ограничения влияния государственных предприятий на конкуренцию;

- стимулирования новых предпринимательских инициатив за счет проведения образовательных мероприятий, обеспечивающих возможности для поиска, отбора и обучения потенциальных предпринимателей;

- оптимизации процедуры государственных закупок с точки зрения развития конкуренции.

3.4. Примеры эффективных действий региональных органов власти по развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации.

4. Деятельность органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации по развитию конкуренции за отчетный период.

Описание значимых действий органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации по развитию конкуренции за отчетный период.

5. Выводы и планируемые действия.

5.1. Итоговые выводы о состоянии конкуренции в регионе, в том числе:

- степень выполнения намеченных мероприятий;

- оценка достижения целевых показателей развития конкуренции на приоритетных и социально значимых рынках;

- оценка активности бизнес сообщества в вопросах защиты и развития конкуренции в регионе;

- оценка бюджетного и социального эффекта от реализации мероприятий по развитию конкуренции в регионе (при возможности).

5.2. Основные достижения по развитию конкуренции в регионе в отчетный период.

5.3. Направления развития конкуренции в регионе на среднесрочную перспективу.

Подготовленные Доклады утверждаются Коллегиальным органом и ежегодно до первого марта направляются в ФАС России и Минэкономразвития России.

По результатам обобщения сведений Докладов ежегодно составляется «Рейтинг субъектов Российской Федерации по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды».

Определение и обоснование перечня приоритетных и социально значимых рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации

Определение и обоснование перечня приоритетных и социально значимых рынков для содействия развитию конкуренции осуществляется на основании информации территориального органа ФАС России по результатам анализа товарных рынков региона и результатам антимонопольного контроля, результатов мониторинга состояния и развития конкурентной среды.

При определении и обосновании перечней приоритетных и социально значимых рынков на первом этапе необходимо провести анализ показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (включая показатели по муниципальным образованиям).

Вторым шагом является изучение приоритетов социально-экономического и инвестиционного развития субъекта Российской Федерации, отраженных в документах стратегического планирования (стратегии социально-экономического развития, инвестиционной стратегии, государственных программах).

Основным критерием для включения той или иной отрасли экономики в Перечень приоритетных и социально значимых рынков является наличие в отрасли существенных проблем, ограничивающих развитие конкуренции.

Еще одним важным критерием отбора для включения в Перечень приоритетных рынков является отнесение рынка к несырьевому сектору экономики с высокой добавленной стоимостью товаров, работ и услуг, имеющих экспортный потенциал и (или) возможность импортозамещения.

С точки зрения определения Перечня социально значимых рынков, в соответствии со Стандартом в данный перечень должны быть включены:

- рынок услуг дошкольного образования;

- рынок услуг детского отдыха и оздоровления;

- рынок услуг дополнительного образования детей;

- рынок медицинских услуг;

- рынок услуг психолого-педагогического сопровождения детей с ограниченными возможностями здоровья;

- рынок услуг в сфере культуры;

- рынок услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- розничная торговля;

- рынок услуг перевозок пассажиров наземным транспортом;

- рынок услуг связи;

- рынок услуг социального обслуживания населения;

- другие рынки с учетом особенностей субъекта Российской Федерации.

При обосновании перечней приоритетных и социально значимых рынков в отношении каждого предлагаемого рынка рекомендуется определить не менее трех целевых показателей, характеризующих повышение эффективности работы рынка с точки зрения качества предоставляемых услуг, выполняемых работ, производимых товаров и желаемого состояния рынка с точки зрения развития конкуренции.

Перечень приоритетных и социально значимых рынков утверждается высшим должностным лицом региона.

«Дорожная карта» по развитию конкурентной среды в субъекте Российской Федерации.

«Дорожная карта» по развитию конкурентной среды представляет собой план мероприятий, направленных на развитие конкуренции в каждом из приоритетных и социально значимых рынков субъекта Российской Федерации.

При разработке «дорожной карты» важным направлением является анализ существующих законодательных и нормативных правовых документов региона на отсутствие положений, существенно ограничивающих развитие конкуренции на том или ином рынке. Данный анализ проводится с учетом принципов оценки воздействия на конкуренцию, установленных Инструментарием для оценки воздействия на конкуренцию (версия 2.0), разработанным Организацией экономического сотрудничества и развития.

Основой оценки воздействия на конкуренцию является получение ответов на следующие блоки вопросов из «контрольного списка»:

Блок А.

- Ограничивают ли нормы документа количество или круг поставщиков?

- Предоставляются ли поставщику эксклюзивные права на поставку товаров или услуг?

- Вводится ли процесс лицензирования, получения разрешения или согласования в качестве условий для начала деятельности?

- Ограничивается ли способность некоторых видов поставщиков предоставлять товары или услуги?

- Повышается ли стоимость входа поставщика на рынок или выхода с него?

- Создается ли географический барьер, ограничивающий возможность компаний поставлять товары, услуги или рабочую силу, а также инвестировать капитал?

Блок B.

- Ограничивают ли нормы документа способность поставщиков вести конкуренцию?

- Ограничивается ли способность продавцов устанавливать цены на товары или услуги?

- Ограничивается ли свобода поставщиков осуществлять рекламу или маркетинг своих товаров или услуг?

- Устанавливаются ли стандарты качества товара, несправедливо дающие преимущества одним поставщикам перед другими или превышающие уровень, который бы выбрали некоторые хорошо информированные потребители?

- Присутствуют ли положения, приводящие к значительному превышению производственных затрат для одних поставщиков по сравнению с затратами других (особенно ставя действующих участников рынка в особые условия по сравнению с новичками)?

Блок C.

- Снижают ли нормы документа заинтересованность поставщиков в энергичной конкуренции?

- Создается ли режим саморегулирования или совместного регулирования?

- Требуется или поощряется ли публикация информации о выпуске, ценах, обороте или затратах поставщиков?

- Выводится ли из-под положения общего закона о конкуренции деятельность отдельной отрасли или группы поставщиков?

Блок D.

- Ограничивают ли нормы документа выбор потребителей и доступную для них информацию?

- Ограничивается ли способность потребителей решать, у кого они будут покупать товар или услугу?

- Снижается ли способность потребителей переходить от одних поставщиков товаров или услуг у другим, повышая явную или подразумеваемую стоимость такого перехода?

- Меняется ли коренным образом информация, требуемая для того, чтобы покупатели могли эффективно совершать покупки?

Получение утвердительного ответа хотя бы по одному вопросу из предложенного «контрольного списка» является сигналом для проведения более тщательной оценки степени влияния конкретной нормы на ограничение конкуренции на том или ином рынке. При дополнительном анализе сопоставляется предполагаемая польза для потребителей, возможно связанная с ужесточением требований к качеству товаров и услуг, и вред от введения ограничительных мер.

Вторым блоком мер являются меры, направленные на содействие развитию конкуренции, устанавливающие дополнительные меры поддержки для субъектов приоритетных и социально значимых рынков. Как правило эти меры направлены на:

- оптимизацию процедур государственных и муниципальных закупок;

- снижение административных барьеров и устранение избыточного государственного и муниципального регулирования;

- совершенствование процессов управления в рамках полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления;

- стимулирование новых предпринимательских инициатив за счет проведения образовательных мероприятий;

- развитие механизмов практико-ориентированного (дуального) образования и механизмов кадрового обеспечения высокотехнологичных отраслей промышленности по сквозным рабочим профессиям;

- создание институциональной среды, способствующей внедрению инноваций и увеличению возможности хозяйствующих субъектов по внедрению новых технологических решений;

- содействие созданию и развитию институтов поддержки субъектов малого предпринимательства в инновационной деятельности, обеспечивающих благоприятную экономическую среду для среднего и крупного бизнеса.

Разрабатываемая «дорожная карта» должна быть увязана с документами стратегического планирования субъекта Российской Федерации.

«Дорожная карта» по развитию конкурентной среды утверждается высшим должностным лицом региона.

Заключение Внедрение Стандарта развития конкуренции начало осуществляться в шести пилотных регионах: Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Нижегородской и Ульяновской областях, г. Санкт-Петербурге.

Наиболее активно приступили к внедрению Стандарта в Республике Татарстан, Хабаровском крае, Нижегородской и Ульяновской областях. В указанных регионах:

- определены уполномоченные органы по содействию развитию конкуренции в регионе;

- созданы коллегиальные органы при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации с целью рассмотрения вопросов содействия развитию конкуренции в регионе;

- осуществляется работа по формированию перечня приоритетных и социально значимых рынков для содействия развитию конкуренции в субъекте Российской Федерации;

- организовано проведение мониторинга состояния и развития конкурентной среды на рынках товаров и услуг региона;

- реализуется и совершенствуется механизм общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий;

- на официальных сайтах органов исполнительной власти регионов организованы разделы для субъектов предпринимательской деятельности и потребителей товаров и услуг о состоянии конкурентной среды и деятельности по содействию развитию конкуренции в регионе.

Помимо пилотных регионов ряд субъектов Российской Федерации начал работать на опережение и внедрять Стандарт в инициативном порядке, среди них: Ставропольский край, Амурская область, Ярославская область, Томская область, Чувашская Республика, Красноярский рай, Орловская область, Сахалинская область, Ивановская область, Республика Саха (Якутия), Курганская область, Камчатский край, Республика Дагестан, Псковская область, Республика Бурятия, Саратовская область, Пермский край, Белгородская область, Тамбовская область и другие.

В указанных регионах сделан, как правило, только первый шаг по внедрению Стандарта – есть решение главы региона о внедрении Стандарта развития конкуренции. В отдельных случаях также определен уполномоченный орган по содействию развитию конкуренции и сформирован коллегиальных орган.

На данном этапе важно правильно сформировать подход к внедрению Стандарта не как к очередной бесполезной инициативе федеральных властей, а как к реальному инструменту, позволяющему:

- создать благоприятные условия для развития бизнеса и привлечения частных инвестиций;

- создать конкуренцию в инфраструктурных отраслях, включая сферы естественных монополий;

- оптимизировать бюджетные расходы при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд;

- стимулировать развитие инновационных технологий, позволяющих повысить качество товаров и услуг при одновременном снижении издержек для их производства.