Правовое регулирование процессов трудовой миграции в Республике Узбекистан

Введение

Вопрос трудовой миграции является краеугольным камнем не только для законодательства, но и всей политики Узбекистана. Несомненно, что данное явление переросло трудовое право и трансформировалось в универсальный правовой институт, охватывающий несколько отраслей права, начиная с конституционного и завершая валютным. Ведь рост трудовой миграции в Узбекистане не останавливается. В 2019 г., по официальным данным, число трудовых мигрантов Узбекистана составляло более 2,5 млн человек [1]. В 2021 г. количество трудовых ресурсов в республике составило 19,3 млн человек, из них 1,67 млн человек – внешние трудовые мигранты – 8,6% трудоспособного населения [2]. Основные направления трудовой миграции приходятся на Россию (71%) и Казахстан (12%). Как отмечается в научной литературе, основными факторами, привлекающими мигрантов из Центральной Азии в Казахстан и Россию, являются устойчивый спрос на работников ввиду демографического кризиса, более высокий уровень заработной платы, отсутствие визового режима, низкие транспортные издержки, общность культуры и языка (особенно с Казахстаном) [3] (Veshkurova, 2011).

По состоянию на 1 марта 2022 года за рубежом трудятся больше 2,3 млн узбекистанцев. Приоритетным направлением для трудовых мигрантов является Россия, на которую приходится более 1,5 млн человек. Далее идут Казахстан и Турция, где совокупно работает до полумиллиона узбекистанцев. Россия представляет важность для Узбекистана с точки зрения трансграничных переводов. В прошлом году объем переводов трудовых мигрантов составил $8,1 млрд, по оценкам международного агентства Fitch Ratings, около 70% пришлось на Россию [1].

Нелегальная миграция является сопутствующим элементом развития массовых миграционных процессов, возрастающих в результате глобализации мировой экономики, сопровождающейся увеличением международных потоков капитала, товаров и рабочей силы, влияющей на экономику различных регионов [2].

Несмотря на пандемию, в 2021 г. велась большая работа по легализации трудовых мигрантов из Узбекистана в России. На встрече министра занятости и трудовых отношений с журналистами, посвященной итогам года, заместитель министра Эркин Мухитдинов сообщил, что в настоящее время в России около 490 тысяч граждан страны числятся нелегалами. По словам Мухитдинова, за последнее время 50,7 тысяч граждан Узбекистана оформили документы, получили патенты и были исключены из числа нелегалов. Этому способствовала разъяснительная работа, которую проводили посольство и консульства страны в России. Гражданам разъяснили, что порядок пребывания в России продлен, а те, кто остается нелегально, могут легализовать свое пребывание [3].

Как отмечают ученые-правоведы, миграция населения, будучи неотъемлемым атрибутом общества, претерпевает качественные изменения на каждом этапе его развития. С появлением новых технических возможностей и способов производства, средств коммуникаций, с изменениями социального и геополитического характера в мире возникают новые тенденции миграции. Они проявляются в различной причинной обусловленности передвижений, в географическом перераспределении населения, а также в спаде или активизации миграционных процессов. Миграцию населения характеризует сейчас глобальный процесс, охватывающий практически все континенты и страны [13] (Isoқov, 2017).

Такой ход событий последнего времени обуславливает актуальность научно-теоретического, доктринального и практического изучения процессов трудовой миграции, и на основе подобных исследований целесообразно выработать ряд предложений и рекомендаций, направленных на улучшение правового регулирования миграции.

Наряду с этим можно смело утверждать, что в последние годы в Узбекистане увеличились научные исследования, направленные на изучение государственного управления и его стратегических аспектов в сфере миграции, ее приоритетных особенностей, устранение существующих проблем и недостатков, совершенствование системы эффективного регулирования миграционных процессов на основе изучения состояния законодательства и организационно-институциональных механизмов. В частности, можно выделить труд С. Ишанходжаева «Международно-правовые вопросы защиты прав трудящихся-мигрантов» [5] (Ishankhodzhaev, 2007), посвященный международно-правовым и региональным основам защиты прав трудящихся-мигрантов, вопросам международного сотрудничества Республики Узбекистан в этой сфере. В данном исследовании рассматриваются вопросы необходимости принятия закона «О трудовой миграции», концепции трудовой миграции, целесообразности определения статуса и вопросов защиты всех лиц, вовлеченных в миграцию населения, таких как беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие политического убежища, а также трудовые мигранты.

Другой отечественный ученый Ш. Исакулов по результатам социологического опроса, проведенного среди населения в 2007 и 2017 гг., проанализировал социальный портрет потенциальных трудовых мигрантов Узбекистана и изменение миграционной динамики населения на сегодняшний день, исследовал актуальные вопросы регулирования миграции и разработал предложения по дальнейшему совершенствованию системы управления миграционными процессами Узбекистана. Кроме того, он внес ряд предложений по совершенствованию законопроекта «О внешней трудовой миграции». Например, по словам Ш. Исакулова, данный законопроект не содержит многих основных понятий и терминов в сфере временного выезда с территории Узбекистана, прав и обязанностей частных агентств занятости, ответственности за нарушения законодательства об иностранной трудовой миграции и регулирование внешней миграции, недостаточно освещены такие вопросы, как иммиграционный контроль, иностранная трудовая миграция, специальный уполномоченный орган по вопросам миграции населения.

Однако все еще остаются недостаточно изученными вопросы правового регулирования процессов трудовой миграции в Узбекистане, в связи с чем целью настоящей статьи является изучение состояния законодательства Узбекистана в сфере трудовой миграции, разработка предложений по дальнейшему его совершенствованию.

Основная часть

Вопросами исследования внешней трудовой миграции занимались такие ученые, как Ишанходжаев С.А. [5, 8] (Ishankhodzhaev, 2007; Ishankhodzhaev, 2021), Исоков Л.Х. [13] (Isoқov, 2017), Абдурахмонова Г.К. [6] (Abdurakhmonova, Mukhitdinov, 2018), Генкин Б.М., Тоцкий Н.Н., Садовский Е.Ю., Журавлев П.В., Карташев С.А., Колосницына М.Г., Павленков В.А., Рощин С.Ю., Токарский Б.Л., Тоньянц Г.С. и др. Так, по мнению юриста Тоцкого Н.Н., миграция – это перемещение по различным причинам людей через границу тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного места жительства [7] (Totskiy, 1999). По мнению Садовской Е.Ю., миграция – это передвижение населения через государственные границы, связанное с переменой места жительства и требующее национального и межгосударственного регулирования [9] (Sadovskaya, 2001).

Наряду с этим за последние годы также проведена работа по поднятию на новый уровень сферы внешней трудовой миграции, расширению объема льгот и гарантий, вводимых для трудовых мигрантов и членов их семей, оказанию правовой, материальной и социальной поддержки трудовым мигрантам за рубежом, создана безопасная, упорядоченная и легальная система трудовой миграции. Вместе с тем следует отметить, что в корне изменилось также отношение общества к гражданам, работающим за границей, налажен диалог с трудовыми мигрантами, внедрена новая система изучения и решения их проблем и потребностей. Создан фонд для поддержки лиц, работающих за границей, защиты их прав и интересов. Введена практика страхования жизни и здоровья трудовых мигрантов и выделения ипотечных кредитов членам их семей. Приняты наиважнейшие документы, регулирующие сферу внешней трудовой миграции, в частности:

- Закон Республики Узбекистан «О частных агентствах занятости» от 16 октября 2018 г.;

- Постановление Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по дальнейшему совершенствованию системы внешней трудовой миграции Республики Узбекистан» от 5 июля 2018 г.;

- Указ Президента «О мерах по дальнейшему усилению гарантий защиты граждан Республики Узбекистан, осуществляющих временную трудовую деятельность за рубежом и членов их семей» от 20 августа 2019 г.;

- Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по защите прав и законных интересов граждан Республики Узбекистан, осуществляющих временную трудовую деятельность за рубежом» от 23 августа 2019 г.;

- Постановление Президента Республики Узбекистан «О мерах по внедрению системы безопасной, упорядоченной и легальной трудовой миграции» от 15 сентября 2020 г.;

- Постановление Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по поощрению граждан, выезжающих в организованную трудовую миграцию за рубеж» от 30 июля 2021 г.;

- Постановление Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по поддержке граждан Республики Узбекистан, осуществляющих временную трудовую деятельность за рубежом, и членов их семей» от 1 марта 2022 г. и др.

Данные нормативно-правовые акты направлены на урегулирование комплексных мер по совершенствованию механизмов поддержки граждан, работающих за рубежом, обеспечению реинтеграции лиц, возвращающихся из трудовой миграции, созданию благоприятных условий для их предпринимательской деятельности.

Изучение специальных правовых норм показало, что основной их целью является совершенствование деятельности компетентных органов в сфере внешней трудовой миграции, подготовки лиц, желающих работать за границей, по востребованным профессиям, защиты прав граждан во время их пребывания за границей, обеспечения трудоустройства возвращающихся трудовых мигрантов, а также оказание социальной поддержки членам их семей [9] (Sadovskaya, 2001).

В этой связи особое значение имеет деятельность органов государственного управления: министерства иностранных дел, юстиции, внутренних дел, инвестиций и внешней торговли, высшего и среднего специального образования, народного образования, культуры, здравоохранения, Центрального банка, комитетов государственной статистики, по развитию туризма, которые в сотрудничестве с Национальным центром Республики Узбекистан по правам человека, Агентством по делам молодежи, органами информации и массовых коммуникаций, работодателями за рубежом, организациями соотечественников, атташе по труду и другими уполномоченными органами осуществляют важную работу по внешней трудовой миграции.

Также Законодательная палата Олий Мажлиса Республики Узбекистан приняла Закон Республики Узбекистан «О внешней трудовой миграции» и направила указанный Закон в Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан [10]. В результате принятия данного закона обеспечивается защита законных интересов и прав трудовых мигрантов, а также процессов трудоустройства граждан в иностранных государствах, ряда дел, связанных с пенсионным обеспечением граждан, регулируются права трудовых мигрантов, а также права и обязанности юридических лиц, направляющих их за границу.

В целом изучение нормативно-правовых актов в сфере внешней трудовой миграции показало, что в национальное законодательство имплементированы нормы международных документов о правах трудовых мигрантов, систематизирован порядок организации трудовой деятельности граждан за пределами Узбекистана и привлечения иностранных граждан на работу в республику. Социальная поддержка граждан, трудоустроенных в соответствии с законодательством, защита прав и законных интересов граждан, временно работающих за пределами Республики Узбекистан, реинтеграция возвратившихся граждан, социальная поддержка граждан, внедрение современных информационно-коммуникационных технологий в процессы внешней трудовой миграции служат для ведения учета мигрантов и проведения мониторинга в связи с этим.

Агентство по внешней трудовой миграции при Министерстве занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан [11] регулярно готовит коллективно-аналитические бюллетени и сравнительно-аналитические таблицы о ситуации с внешней трудовой миграцией, поддержке трудовых мигрантов и защите их прав, а также о работе, проделанной в период пандемии. В результате аналитических исследований в этой связи, исходя из потребностей зарубежного рынка труда, были определены перечни специальностей, наиболее востребованных на практике: мастера общестроительной отрасли – штукатурные, малярные, каменные, мебельные, паркетные работы и работы с гипсокартоном, работы с алюминиевыми и пластиковыми рамами; технические профессии – грузоподъемный крановщик, электрик, сантехник, фрезеровщик, токарь, сварщик, ремонт бытовой техники и устройств мобильной связи, сфера обслуживания – косметолог, официант, парикмахер и декоративная косметика, массажистка, няня для детей раннего возраста и сиделка для пожилых людей, производство швейно-трикотажных изделий, повар, разработка кондитерских изделий, хлеба и хлебобулочных изделий. Следует отметить, что для будущих трудовых мигрантов с учетом географии работы запущены краткосрочные курсы по обучению русскому, английскому, корейскому и японскому языкам.

В целях обеспечения защиты прав и интересов граждан, выезжающих за границу на временную работу, оказания им необходимой правовой, социальной, информационно-консультативной помощи и материальной поддержки в период с 1 сентября 2021 года по 31 декабря 2022 года гражданам, прошедшим регистрацию в программном комплексе Labor-migration и выезжающим в организованную трудовую миграцию за рубеж, за счет средств Фонда поддержки и защиты прав и интересов граждан, осуществляющих трудовую деятельность за рубежом, выплачивается компенсация по расходам, связанным:

- со сдачей квалификационного экзамена по иностранным языкам и (или) профессии при условии успешного прохождения экзамена – до трехкратного размера базовой расчетной величины;

- с приобретением проездного билета – до двукратного размера базовой расчетной величины;

- с оформлением «рабочей визы» на осуществление трудовой деятельности в развитых государствах – до пятикратного размера базовой расчетной величины [12].

При этом гражданин, выезжающий в трудовую миграцию, обращается с заявлением на получение компенсации, предусмотренной настоящим пунктом, дистанционно посредством программного комплекса Labor-migration или непосредственно в Агентство по внешней трудовой миграции и центры содействия занятости. Заявление рассматривается Агентством по внешней трудовой миграции в течение одного рабочего дня. В случае признания выплаты компенсации гражданину обоснованная сумма компенсации перечисляется на указанный гражданином в своем заявлении расчетный счет:

– организации, в которой проводятся экзамены, – при выплате компенсации на возмещение расходов, связанных со сдачей квалификационного экзамена по иностранным языкам или профессии;

– транспортной организации или кассы, реализующей дорожно-транспортные билеты, – при выплате компенсации на возмещение расходов, связанных с приобретением проездного билета;

– организации, оформляющей «рабочую визу», – при выплате компенсации на возмещение расходов, связанных с оформлением «рабочей визы».

Национальное законодательство в сфере внешней трудовой миграции постоянно обогащается новыми правовыми документами, на основе которых создаются правовые механизмы работы. Принятие Закона «О внешней трудовой миграции», комплексно регулирующего отношения в сфере трудовой миграции, позволило бы на системной основе наладить и усовершенствовать деятельность ответственных органов, закрепить правовую базу в сфере внешней трудовой миграции на законодательном уровне. Также единым законом будет систематизирован порядок организации трудовой деятельности граждан за пределами Узбекистана и привлечения иностранных граждан для работы в стране. Данный закон будет определять основные направления государственной политики в сфере внешней трудовой миграции, будет систематизирована социальная поддержка граждан, трудоустроенных в соответствии с законодательством, защита прав и законных интересов граждан, временно работающих за пределами Узбекистана, реинтеграция возвратившихся граждан.

В настоящий момент данный закон направлен Законодательной палатой в Сенат. Представляется актуальным и важным критически проанализировать и изучить каждую его норму с точки зрения адаптации к мировым стандартам и определения правовых гарантий прав трудовых мигрантов и формулирование предложений по их дальнейшему совершенствованию по результатам исследования.

Как показывает правоприменительная практика, часто встречаются неясности в определении терминов внешней трудовой миграции. Для устранения таких проблем на законодательном уровне необходимо закрепить следующие правовые понятия:

Трудовая миграция – добровольное привлечение граждан Республики Узбекистан, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в Республике Узбекистан и за ее пределами, а также иностранных граждан на временную работу в Республике Узбекистан.

Трудящийся-мигрант – гражданин Республики Узбекистан, достигший восемнадцатилетнего возраста, лицо без гражданства, постоянно проживающее в Республике Узбекистан, добровольно работающее за пределами Республики Узбекистан на основании трудового договора или гражданско-правового договора, а также имеющий оплачиваемую временную работу иностранный гражданин в Республике Узбекистан.

Нелегальный трудящийся-мигрант – участие граждан Республики Узбекистан, лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Узбекистан, за пределами ее территории или иностранных граждан во временных трудовых отношениях в Республике Узбекистан вопреки правилам внутреннего распорядка.

Трудовая деятельность – деятельность, осуществляемая на основании трудового или гражданско-правового договора, заключаемого для выполнения службы граждан Республики Узбекистан, лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Узбекистан, и иностранных граждан по определенной специальности, профессии, и положения, а также в порядке и на условиях, установленных законодательством.

Важнейшими задачами, которые предстоит решить, являются борьба с нелегальной трудовой миграцией, вопросы обеспечения граждан организованной работой и программа их реинтеграции после возвращения на родину. Внедряется безопасная, упорядоченная и легальная система трудовой миграции. Государство берет на себя роль гаранта, усиливающего гарантии защиты иностранных трудовых мигрантов и направления хороших трудовых ресурсов за границу.

Изучение нормативно-правовых актов показало, что зачастую в них используется термин «гражданин», подразумевающий граждан Республики Узбекистан, лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Узбекистан. Такое явление может вызвать коллизии в сфере применения норм в сфере трудовой миграции. Ведь в статье 4 Закона «О гражданстве Республики Узбекистан» [14] установлено, что гражданство в Республике Узбекистан определяет постоянную политико-правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Соответственно, при правовом регулировании миграционных вопросов данный вопрос должен быть решен путем правильного и уместного использования каждого из терминов.

Наряду с вышеизложенным, несмотря на широкое использование современных информационно-коммуникационных технологий, направленных на обеспечение прозрачности оказания государственных услуг в сфере трудовой миграции и упрощение и оптимизацию процедур, уровень внедрения ИКТ в систему остается низким даже сегодня. На данный момент одной из важнейших задач является более широкое внедрение научно-инновационных исследований, направленных на дальнейшее расширение доходов от процессов трудовой миграции в экономику страны.

В результате реформы миграционной политики изменилась структура миграционной системы, появились новые государственные институты (зарубежные ведомства, агентства, фонд материальной поддержки трудовых мигрантов) и негосударственные институты (частные агентства занятости). Последнее позволяет снизить нагрузку на органы внешней трудовой миграции, но остается открытым вопрос об их эффективности. Изменение подхода к работе с потенциальными мигрантами, добросовестное выполнение должностными лицами своих обязанностей, а также надлежащий контроль за деятельностью ЧАЗ позволят создать более качественную систему.

Вместе с тем сотрудничество с местными негосударственными некоммерческими организациями может сделать миграционную политику Узбекистана более эффективной. Реализация социально ориентированных проектов по отдельным направлениям деятельности агентства позволяет передать часть работы органам власти, создать эффективные механизмы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Было бы очень полезно организовать совместные проекты по просвещению населения о возможностях легальной миграции за границу, дополнительные курсы/проекты по культурной адаптации трудовых мигрантов перед их отправкой в принимающую страну и т.д. Для решения реальных жизненных проблем, возникающих в процессе миграции, важно проводить такие курсы скорее как разъяснение, чем введение в культуру страны назначения.

Заключение

Национальное законодательство в сфере внешней трудовой миграции постоянно обогащается новыми правовыми документами, на основе которых создаются правовые механизмы работы. Для достижения целей настоящей статьи считаем целесообразным:

- систематизировать порядок организации трудовой деятельности граждан за пределами Узбекистана и привлечения иностранных граждан для работы в стране;

- определить основные направления государственной политики в сфере внешней трудовой миграции, систематизировать социальную поддержку граждан, трудоустроенных в соответствии с законодательством;

- внести ясность в определения основных терминов внешней трудовой миграции;

- организовать борьбу с нелегальной трудовой миграцией, обеспечить граждан организованной работой, разработать программу их реинтеграции после возвращения на родину;

- повысить уровень внедрения ИКТ в систему внешней трудовой миграции;

- внедрить научно-инновационные исследования, направленные на дальнейшее расширение доходов от процессов трудовой миграции в экономику страны;

- организовать совместные проекты по просвещению населения о возможностях легальной миграции за границу, дополнительные курсы/проекты по культурной адаптации трудовых мигрантов перед их отправкой в принимающую страну и т.д. Для решения реальных жизненных проблем, возникающих в процессе миграции, важно проводить такие курсы скорее как разъяснение, чем введение в культуру страны назначения.

[1] https://www.spot.uz/ru/2022/07/29/migrants/

[2] https://cyberleninka.ru/article/n/tenevaya-ekonomika-i-nelegalnaya-migratsiya-problemy-i-perspektivy-regulirovaniya

[3] https://uz.sputniknews.ru/20201228/Kak-prokhodit-rabota-po-legalizatsii-uzbekskikh-migrantov-v-RF-15694781.htmlА