Проблема расселения собственников жилой недвижимости при реализации проектов комплексного развития территории

Введение

В настоящее время как в России, так и во всем мире активно реализуются проекты комплексного развития территории (КРТ). Для КРТ разные страны имеют свои основания, чаще всего связанные с необходимостью качественных изменений в градостроительной политике, устранения ветхого и аварийного жилья и обеспечения наиболее качественной инфраструктуры для населения. Так или иначе, в процессе реновации появляется необходимость обеспечения собственников недвижимости, проживающих на территории реализации проектов, альтернативным жильем или соответствующей компенсацией. Данный вопрос вызывает определенные сложности, и в мировой практике используются различные подходы к решению данной проблемы. Однако способы расселения собственников жилой недвижимости, используемые за пределами РФ или же в столице, могут не быть доступны для регионов, равно как и наоборот. Статья посвящена изучению мировой практики решения проблемы расселения собственников жилой недвижимости в процессе реализации проектов КРТ и формированию рекомендаций по решению данного вопроса в регионах.

Мировой опыт переселения жильцов по программам реновации

На сегодняшний день реновация в мире осуществляется повсеместно. Наиболее активно реализуются программы реновации в странах Европейского союза. Потенциал реновации зданий в ЕС колоссален. До 110 миллионов зданий могут нуждаться в ремонте [29] (Artola, Rademaekers, Williams, Yearwood, 2016), поскольку 35% из них в ЕС старше 50 лет, а в Европе наблюдается медленная скорость замены [32]. Европа столкнулась с рядом объективных причин, которые способствовали модернизации. В градостроительном планировании жилых территорий в Европе складывается тенденция к формированию ландшафтно-экологического мировоззрения [25] (Fedchenko, 2019). Одной из первостепенных целей там является обеспечение энергосбережения в зданиях, что закреплено рядом директив. Первой европейской директивой, регулирующей энергосбережение в зданиях, была Директива 89/106/EEC, которая предусматривала, что строительные работы и системы отопления, охлаждения и вентиляции должны быть спроектированы и построены так, чтобы количество потребляемой энергии было низким, учитывая климатические условия местности и интересы жителей. Помимо экономии энергии, модернизация зданий может улучшить тепловой комфорт и качество воздуха в помещениях, а также иметь положительное влияние с точки зрения здоровья людей и минимизации нагрузки на систему здравоохранения, что весьма актуально в условиях пандемии. Обновление фонда зданий имеет большое значение для достижения европейских целей из-за длительного срока службы строительного сектора [36] (Monzón-Chavarríasa, López-Mesa, Resende, Corvachob, 2021). Так, например, в Дании необходимо сократить потребление энергии существующим жилищным фондом в среднем на 50%. Поскольку сокращение на 50%, очевидно, невозможно для всех зданий; тем, которые могут это сделать, следует стремиться к так называемой глубокой энергетической модернизации, то есть сокращению потребления энергии до уровня, соответствующего уровню новых зданий [37] (Rose, Thomsen, Mørck, Gutierrez, Jensen, 2019).

Повсеместная «энергетическая модернизация» открывает еще одну проблему – сохранение исторических зданий находится под угрозой не только из-за естественного выветривания материалов, но и из-за существующих способов реконструкции, не адаптированных к таким зданиям. Решения по консервации, реставрации и переоборудованию исторических зданий должны учитывать предпочтительное применение обратимых методов реновации, потому что, если со временем будет доказано, что они неэффективны или имеют низкую долговечность, их можно заменить без повреждения исходного материала или снижения художественной и исторической ценности. Такие методы не всегда решают существующие проблемы восстановления, которые требуют более высоких уровней вмешательства необратимого типа. Однако если меры по модернизации применяются вслепую к историческим зданиям без полного знания связанных с этим проблем, неконтролируемое разрушение за короткое время увеличит риск потери ценных исторических зданий и потребует огромных экономических усилий для устранения причиненного ущерба [35] (Loli, Bertolin, 2018). Так, в Европе серьезное внимание ученых уделяется «экологической модернизации» исторических зданий [30; 33; 39] (Ascione, Ceroni, De Masi, de Rossi, Pecce, 2015; Jovanovic Popovic, Đukanović, Nedic, 2018; Tiberi, Carbonara, 2016). В Италии, например, национальные правила энергосбережения, как правило, менее строги для исторических зданий, что делает эту категорию зданий очень интересной не только из-за их широкого распространения по всей Италии, но и из-за возможности планирования мероприятий, которые позволят добиться значительных улучшений за счет сочетания эффективности здания и безопасности [31] (De Vita, Mannella, Sabino, Marchetti, 2018). Также ряд исследователей предлагают различные методы оценки модернизации исторического здания [34; 40] (Kass, Blumberga, Blumberga, Zogla, Kamenders, Kamendere, 2017; Virtudes, Almeida, 2016), которые дают предварительный обзор состояния, в котором находятся строительные конструкции, формируют методологию предварительной оценки для определения приоритетности исторических зданий, которые следует выбрать для ремонта.

Сегодня опыт застройки городов панельными зданиями, которые требуют принятия мер по их реновации или сносу через 40–50 лет эксплуатации, накоплен многими странами. После Второй мировой войны и вследствие демографического роста населения такие здания стали возводиться повсеместно. Такая тенденция проявилась, в частности, в таких странах, как Дания, Финляндия, Германия, Польша, Франция, Швеция, Чехословакия и др. [1, с. 315] (Babenko, Lukin, 2017, р. 315).

Приведенные факторы являются лишь частью объективных причин необходимости осуществления реновации. Комплексное развитие является наиболее предпочтительным способом совершенствования территории. Так, не только в европейских странах, а во всем мире в той или иной мере осуществляются проекты реновации как единичных зданий, так и целых кварталов.

Перед строительным рынком стоит следующая стратегическая задача –ускоренными темпами обновить старый жилой фонд, привести его в соответствие новым технологическим требованиям. В связи с чем участники рынка фокусируют свое внимание на реновации ветхого и аварийного жилья [18; 28] (Ovsiannikova, 2020; Schneiderman, Grishanov, Guzanova, Nozdrina, 2019). Потенциально количество реализуемых проектов из года в год будет расти в связи с устареванием жилищного фонда. Чем больше проектов реализуется, тем больше необходимо задействования дополнительной жилой недвижимости и средств на расселение собственников недвижимости, подпадающей под реновацию, что является серьезным препятствием для реализации проектов.

Средства, предоставляемые для временного расселения жильцов на период осуществления проекта реновации, необходимо оптимизировать. Исходя из опыта зарубежных стран, способы обеспечения недвижимостью жильцов реновируемых объектов различны [2] (Belyakov, Efimov, 2018), приведем основные из них:

1. Предоставление альтернативной жилищной площади. Предполагается предоставление собственникам недвижимости аналогичных квартир в новых домах в районе их прежнего проживания или за его пределами.

Так, например, осуществляется реновация в Бразилии, однако зачастую люди жалуются на небольшие размеры квартир и удаленность новых жилых кварталов.

2. Временное расселение в арендованные объекты. Проект реновации предусматривает обеспечение собственников недвижимости реновируемых объектов (реконструкция, снос и новое строительство) квартирами равной площади. На период реализации проекта реновации жильцам предоставляется оплата аренды квартир аналогичных параметров в том же или в приближенных районах.

Так, в Турции (в частности, в Стамбуле) собственникам с целью аренды временного жилья предоставляются выплаты в размере 20 тыс. долл. После завершения проекта жители въезжают в новые дома, расположенные по тому же адресу. В Японии агентства по недвижимости, организации жилищной поддержки и муниципалитеты оказывают помощь нуждающимся в особом внимании лицам, малоимущим лицам и семьям с детьми в переезде в частные арендные жилые дома на период реализации проекта реставрации и реконструкции [14] (Krivorotko, Luchkova, 2016).

3. Возможность получения денежной компенсации.

В Германии имеет место интересная практика своего рода компенсаций – в случае если на реновируемой территории под снос подпадает лишь часть зданий, те собственники жилья, чья собственность сохраняется, должны выплатить компенсацию тем, кто ее лишается. Сложность заключается в нахождении компромисса при определении размера компенсаций собственникам недвижимости за снос зданий, в связи с чем в Германии зачастую сталкиваются с необходимостью переоценки недвижимости [26] (Hendricks, Volovich, 2018).

Интересен опыт Швеции, где особое внимание уделяется арендаторам, так как там широко распространена практика аренды жилья. Согласно шведскому законодательству, управляющие арендуемой недвижимостью должны получить не менее 50% согласия арендаторов до проведения работ, которые повысят стандарт квартиры (реновация) и, как следствие, приведут к увеличению арендной платы [38] (Thuvander, Femenías, Mjörnell, Meiling, 2012). Международный опыт показывает, что в развитых странах приоритетной целью жилищной политики является обеспечение населения доступным жильем в комфортной среде за счет: а) усовершенствования рынка ипотечного кредитования; б) развития нормативно регулируемого рынка арендного жилья [15] (Kubasova, Kaverzina, Makarova, 2018).

В Германии существенная проблема заключается в том, что в зданиях, планируемых под снос, в частной собственности находится большая часть нерасселенных квартир. За низкокачественное жилье обычно предполагается низкая арендная плата, в связи с чем оно имеет большой спрос. Так, домовладельцы, не имеющие альтернативных аналогичных по качеству квартир, которые можно предложить проверенным временем арендаторам, не желая терять стабильный доход, пытаются максимально откладывать решение проблемы и отсрочить снос. Данная практика должна основываться исключительно на принципе добровольности и кооперации [26] (Hendricks, Volovich, 2018).

Как видно из обзора, международная практика расселения жильцов из реновируемых домов разнообразна, однако ограничивается рядом факторов. К основным из них можно отнести:

1) ограниченность доступной для строительства территории;

2) повсеместную «энергетическую модернизацию» в мире, в частности в странах Европы – несмотря на безусловную необходимость, она создает массу препятствий, вызванных строгой регламентацией реализации проектов реновации и их удорожанием.

Практика расселения жильцов по программам реновации в столице

На сегодняшний день в России большую долю жилищного фонда представляют панельные дома, возводимые с 50-х гг. прошлого века. Эти дома устарели, однако до сих пор эксплуатируются, а люди, проживающие в них, отказываются вносить плату за капитальный ремонт, так как очевидна необходимость их сноса и замены современным жильем [23, с. 944] (Svetnik, 2015, р. 944). Самым актуальным методом повышения уровня проживания в таких зданиях является реновация, которая в России начала свой путь с г. Москвы [24] (Stashevskaya, Baroeva, Minina, 2018). Программа реновации в столице была предложена мэром Москвы С.С. Собяниным в феврале 2017 г., одобрена Президентом РФ В.В. Путиным и была запущена Правительством Москвы уже 1 августа 2017 г. Благодаря ей свыше 1 млн москвичей переедут из ветхих пятиэтажек в дома, соответствующие современным технологическим требованиям. Жилье в нашей стране чаще всего приобретается населением с намерением пользоваться им достаточно продолжительный промежуток времени, поэтому важно, чтобы оно было качественным [27, с. 336] (Shelomentseva, 2021, р. 336). Жилье по реновации должно быть удобным для потребителя с точки зрения планировочных решений и недорогим для застройщика [13] (Korshunov, 2017). Так, в Программу реновации включены 5 175 домов 50–60-х годов постройки (16,1 млн кв. м), 350 000 квартир будут построены под переселение, > 20 млн кв. м жилья будет построено по Программе реновации [21]. Кроме решения «квартирного вопроса», Программа ориентирована на обеспечение комплексности застройки, реализацию новых принципов эксплуатации городской среды и комплексного благоустройства, на решение транспортно-гаражной проблемы [3] (Bolsherotov, Bolsherotova, 2018).

Программа реновации, в соответствии с законодательством [17], – это нормативный правовой акт Правительства Москвы, определяющий перечень многоквартирных домов, в отношении которых осуществляется реновация. В такой перечень могут быть включены многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения, многоквартирные дома, аналогичные им по своим конструктивным характеристикам, жители которых в соответствии со статьей 3 настоящего Закона поддержали включение соответствующего многоквартирного дома в проект программы реновации, программу реновации [19]. В целях реализации Программы Правительством Москвы был учрежден Московский фонд реновации жилой застройки (Фонд реновации).

Реновация в Москве осуществляется «волновым» образом, то есть сначала возводятся стартовые дома, в которые переселяются жильцы сносимых в процессе реализации Программы домов, после чего эти дома сносятся и на освободившихся территориях осуществляется новое строительство [12] (Kievskiy, 2017). Авторы исследования «Циклограмма реновации» подчеркивают выгоды поточного строительства: долговременную загрузку строительных мощностей, эффекты специализации и экономии ресурсов, возможность выстроить определенную очередность в строительстве по мере переселения и сноса [11] (Kievskiy, Kievskiy, 2021).

Кроме того, что проекты реновации предусматривают увеличение площади застройки, важна привлекательность застраиваемой территории, так как для эффективной реализации проекта необходим спрос на возведенные объекты недвижимости [9] (Grushina, Torgashina, 2020). Так, в возведенных домах под переселение предусматривается часть квартир, а оставшиеся свободные квартиры реализуются Фондом реновации, полученные от их продажи средства используются для строительства нового жилья для переселения.

Для собственников жилой недвижимости в домах, включенных в Программу реновации, Фонд реновации г. Москвы предусматривает следующие возможности и гарантии [4, c. 99; 7] (Butyrin, Stativa, 2018, р. 99):

1. Предоставление равнозначных квартир. Новая квартира располагается в новостройке в районе прежнего проживания собственников. Предоставляется квартира с улучшенной отделкой, вложений на осуществление дополнительного ремонта не требуется. Количество комнат и жилая площадь в новых квартирах не меньше, чем в освобождаемых, однако за счет более просторных прихожих, санузлов и коридоров общая площадь квартир больше.

2. Для улучшения своих жилищных условий собственники квартир в домах – участниках Программы реновации имеют возможность приобрести в момент переезда за дополнительную плату квартиру с большим количеством комнат или большей площади по сравнению с жильем, предоставляемым бесплатно, либо несколько квартир. Также в случае если собственники не использовали право на докупку в момент переезда, то за ними сохраняется право на приобретение еще одной квартиры в дополнение к уже оформленному в собственность равнозначному жилью в течение 2 (двух) лет. Данные возможности осуществимы в случае наличия соответствующих квартир в собственности Фонда реновации.

3. Возможность получения денежной компенсации. Если житель дома, включенного в Программу реновации, не планирует переезжать в равнозначную квартиру, он вправе получить равноценную квартиру или денежное (равноценное) возмещение. Равноценной считается квартира, рыночная стоимость которой не меньше рыночной стоимости старой квартиры.

4. Расселение коммуналок. Взамен освобождаемых комнат в коммунальных квартирах в домах, включенных в Программу реновации, предоставляются отдельные квартиры.

Предоставляемые жильцам возможности можно считать достаточными, однако жители сохраняют недовольство по следующим моментам: «отсутствие законодательных гарантий, сверхтревожность по поводу района переезда, неустановленность количества вариантов квартир для просмотра, недоверие к процедуре голосования, тревога за судьбу района, неудовлетворенность запроса на изменение размера квартиры, отсутствие специальных решений для особых категорий, непроясненность обстоятельств и условий переезда» [6]. Данные моменты необходимо учитывать при реализации проектов КРТ в регионах.

Рекомендации по решению проблемы расселения жильцов при реализации проектов КРТ в регионах

В декабре 2020 г. Президент РФ подписал новый Федеральный закон № 494-ФЗ [16], или закон о комплексном развитии территорий. Основываясь на опыте осуществления Программы реновации в Москве, власти решили приступить к реализации аналогичных программ в регионах. В народе закон назвали «всероссийской реновацией».

Данный закон предусматривает механизм сноса аварийного и ветхого жилья и комплексного развития территорий. Важнейшей его целью является улучшение качества жизни россиян. «Всероссийская реновация» позволит существенно улучшить инфраструктуру (социальную, транспортную и др.), облагородить облик городов (обустроить парки и скверы, проложить дороги), дать бывшим и действующим промзонам «вторую жизнь», вернуть такие территории в городскую среду [5].

П. 3. ст. 16 Федерального закона № 185-ФЗ [22] устанавливает, что «переселение граждан из аварийного жилищного фонда осуществляется в соответствии с жилищным законодательством. Жилое помещение, предоставляемое гражданам при переселении их из аварийного жилищного фонда, может находиться по месту их жительства в границах соответствующего населенного пункта или с согласия в письменной форме этих граждан в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение». Однако альтернативное жилое помещение предоставляется только в многоквартирных домах.

Так, на региональном уровне пока отсутствует общепринятая, четко сформированная методика управления комплексным развитием территории. В связи с чем необходимо создание регионального фонда КРТ, являющегося региональным аналогом Фонда реновации г. Москвы, однако компетенции его должны быть адаптированы под реалии и потребности соответствующего региона. Как известно, в 2022 г. создается Фонд развития территорий как объединение Фонда обманутых дольщиков и Фонда содействия реформированию ЖКХ. Новый фонд потенциально будет осуществлять КРТ, одновременно выполнять функции технического заказчика и застройщика, обеспечивать внедрение эффективных ресурсосберегающих технологий, проводить строительный контроль. Однако в данный момент он находится на стадии формирования, и в дальнейшем предстоит его адаптация к потребностям регионов.

Также к особенностям проведения реновации в сибирских регионах можно отнести увеличение сроков строительства по сравнению с западной частью страны в связи с климатическими особенностями региона и увеличение стоимости строительства по сравнению с базовым регионом [8] (Grushina, Kislov, 2021). Главной проблемой реновации является недостаточное финансирование проектов. Сегодня, когда в региональной экономике усугубляются кризисные явления, проблема инвестирования стоит наиболее остро [10] (Kaverzina, 2012). В соответствии с Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 декабря 2021 г. № 955/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на первое полугодие 2022 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на I квартал 2022 года» [20] в Иркутской области установлен показатель средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения в размере 80 910 руб., хотя до недавнего времени данный показатель составлял 52 830 руб. и являлся крайне недостаточным. В настоящий момент стоимость квадратного метра приближена к рыночной, однако, так или иначе, строительство многоквартирных домов для переселения граждан зачастую приводит к убыткам застройщика, что отражается на невозможности реализации ряда проектов. Так, если рассматривать вариант предоставления в качестве альтернативы собственникам жилья аварийных домов жилые помещения на первичном рынке в малоэтажных застройках в границах соответствующего населенного пункта, вероятность успешной реализации проектов КРТ возрастет в связи с меньшей себестоимостью квадратного метра в таких домах. Таким образом, предлагается использовать Алгоритм реализации программы КРТ в регионах (см. рис. 1), позволяющий обеспечить вариативность в вопросе расселения собственников недвижимости.

Рисунок 1. Алгоритм реализации программы КРТ в регионах

Источник: составлено авторами.

Так, предлагается расширить содержание п. 3 ст. 16 Федерального закона № 185-ФЗ следующим подпунктом: гражданам предоставляется выбор жилого помещения с целью переселения граждан из аварийного жилищного фонда:

1) предоставление жилья на первичном рынке многоквартирных домов;

2) расселение в равнозначное жилье на вторичном рынке многоквартирных домов;

3) предоставление жилья на первичном рынке в малоэтажной застройке,

– в границах соответствующего населенного пункта или (с согласия в письменной форме этих граждан) в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации.

По нашему мнению, также перспективно учесть возможность предоставления помещения в малоэтажных застройках в границах другого (более отдаленного) населенного пункта, где (и если) себестоимость квадратного метра ниже, что позволит увеличить площади жилых помещений гражданам при переселении их из ветхого и аварийного жилищного фонда, сохранив показатели рентабельности проекта для застройщика. Таким образом, создается возможность обеспечить минимальную отдаленность от территории реновации, но улучшить жилищные условия собственников. Малоэтажная жилая застройка как способ расселения собственников ветхого и аварийного жилья при осуществлении реновации имеет ряд преимуществ и недостатков. Соотнесем малоэтажную застройку и многоквартирные дома, учитывая экономический, экологический и другие факторы (табл. 1).

Таблица 1

Соотнесение характеристик малоэтажной застройки и многоквартирных домов как способов расселения собственников жилья при осуществлении проектов КРТ в регионах

В таблице представлены наиболее существенные факторы, являющиеся подтверждением гипотезы о том, что вариант предоставления в качестве альтернативы собственникам жилья аварийных домов жилых помещений на первичном рынке в малоэтажных застройках способствует более успешной реализации проектов КРТ. Возможность выбора, кроме всего прочего, способствует укреплению доверия программе реновации со стороны населения, которое на сегодняшний день нельзя считать достаточным.

Заключение

Сегодня мировой опыт переселения жильцов по программам реновации не ограничивается предоставлением альтернативной жилищной площади на первичном или вторичном рынке многоквартирных домов. Довольно часто можно услышать о денежной компенсации или временной аренде жилья на период реализации проектов реновации. В Москве выбор собственников жилья ограничивается возможностью получения равнозначных квартир, не требующих дополнительного ремонта, либо получением денежного эквивалента своей квартиры. В сущности, выбор не столь разнообразен. Данные ограничения не способствуют большей заинтересованности населения в участии в Программе реновации, зачастую собственники вынуждены участвовать в Программе в связи с фактическим разрушением домов. В регионах ситуация отличается от столичной, что продиктовано финансовыми, территориальными, климатическими и иными условиями. Исходя из особенностей реализации градостроительной политики в регионах, представляется необходимым предоставлять собственникам реновируемой недвижимости альтернативы в выборе будущего жилья. Наиболее перспективным направлением развития данной темы, на наш взгляд, является малоэтажная жилая застройка, способная максимально удовлетворить жилищные потребности населения и в связи с возможностью минимизации издержек привести к успешному осуществлению планируемых проектов в регионах.