Municipal financial control as a tool to increase the efficiency of budget expenditures

Введение

Оценка деятельности населением всех уровней власти в значительной степени определяется рациональным решением вопросов местного значения, что в свою очередь зависит от эффективности бюджетных расходов. Так как в соответствии с действующим законодательством практически все этапы бюджетного процесса предусматривают проведение финансового контроля, то совершенствование деятельности контрольных органов становится инструментом социально – экономического развития муниципальных образований. Муниципальный финансовый контроль является одним из видов финансового контроля и его цель: обеспечение соблюдения положений действующего законодательства и правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, условий контрактов (договоров) о предоставлении средств из местного бюджета, а также законность и эффективность использования муниципального имущества.

Целью настоящего исследования является проанализировать соответствие деятельности муниципальных органов на территории Российской Федерации существующему нормативному регулированию в области финансового контроля. В связи с чем исследование основано на анализе Бюджетного кодекса, Налогового кодекса, федерального законодательства, а также распоряжений Министерства финансов Московской области.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые муниципальный финансовый контроль рассматривается как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов на основе анализа действующих нормативно-правовых актов Московской области. Так же разработаны рекомендации по обеспечению эффективности бюджетных расходов.

Основная часть

В результате реформирования финансового контроля в муниципальных образованиях сформирована достаточно стройная и логичная система, которая предусматривает несколько уровней:

– внешний муниципальный финансовый контроль (далее – внешний контроль), который осуществляют контрольно-счётные органы, формируемые представительными органами власти;

– внутренний муниципальный финансовый контроль (далее – внутренний контроль), который осуществляют органы местных администраций;

Единой методологией всех уровней муниципального финансового контроля является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральный закон 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [20].

В целях унификации деятельности органы муниципального финансового контроля осуществляют свои полномочия в соответствии со стандартами, которые для внешнего контроля утверждаются контрольно-счётными органами самостоятельно в соответствии с общими требованиями, установленными Счётной палатой РФ; для внутреннего контроля - федеральными стандартами, утверждёнными постановлениями Правительства РФ. [10]

На органы внешнего контроля возложены полномочия по анализу и мониторингу бюджетного процесса, частью которого является внутренний контроль. Тем самым чётко определена иерархия органов муниципального финансового контроля с приоритезацией внешнего. Подтверждением является и уровень утверждения принципов деятельности:

– для органов внешнего контроля - законом от 7 февраля 2011 года № 6 – ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – закон № 6 – ФЗ) [19] ;

– для внутреннего – федеральным стандартом, утверждённым постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2020 года № 95. [13]

Сравнительная характеристика их перечня и содержания позволяет сделать следующие выводы:

– все уровни муниципального финансового контроля при выполнении своих функций обязаны соблюдать такие единые принципы как объективность, эффективность и открытость;

– специфическими принципами для органов внешнего муниципального финансового контроля являются законность, гласность, а также организационная, функциональная и финансовая независимость. Можно определить их как функции ревизора, консультанта, стратегического партнёра а так же функции оценки управленческих решений, законности и превенции; [1, с. 121]

– для органов внутреннего муниципального финансового контроля все принципы разграничены на общие принципы и принципы осуществления профессиональной деятельности. При этом, к общим принципам, кроме перечисленных ранее, отнесены этические принципы, принципы независимости от объектов контроля, профессионального скептицизма и профессиональной компетентности, достоверности и целеустремленности. В качестве принципов осуществления их профессиональной деятельности определены риск – ориентированность, автоматизация, информатизация, единство методологии, взаимодействие с органами финансового контроля.

Таким образом, при установлении принципов контрольной деятельности для органов внутреннего муниципального финансового контроля сделан акцент на целевом характере, достоверности, риск – ориентированности контрольно-аналитических мероприятий с широким использованием современных форм информатизации и автоматизации. Такой подход отражает в значительной степени современные тренды и перспективы развития муниципального управления в быстроменяющихся условиях.

К особенностям внешнего муниципального финансового контроля относятся:

1) установление в отношении них перечня полномочий представительных органов муниципальных образований:

– образование органа внешнего муниципального финансового контроля как постоянно действующего органа местного самоуправления;

– определение его штатной численности с учётом необходимости обеспечения функциональной и организационной независимости, а также самостоятельного выполнения ими своих полномочий; назначение на должности председателя, его заместителя и аудитора. При этом законодательно установлено, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счётного органа относятся к муниципальным должностям, т. е. их статус приравнён к должности главы муниципального образования, главы местной администрации и превышает статус его заместителей, руководителей функциональных (территориальных) органов местной администрации;

– установление нормативно – правовыми актами или иными документами по регулированию вопросов организации и их деятельности (например, о порядке рассмотрения кандидатур на должности председателя, его заместителя, аудитора; определения структуры; проведения контрольных мероприятий за использованием контрольно-счётными органами бюджетных средств, муниципального имущества и т. д.)

– определение порядка включения в их планы деятельности поручений представительных органов, предложений глав муниципальных образований;

– определение порядка осуществления полномочий.

2) государственная защита должностных лиц контрольно-счётных органов наравне с государственной защитой судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;

3) обязательность исполнения требований должностных лиц контрольно-счётных органов объектами контроля;

4) незамедлительная передача в правоохранительные органы материалов в случае выявления фактов незаконного использования бюджетных средств, в которых выявлены признаки преступления или коррупционного правонарушения. Одновременно предусмотрена встречная обязанность правоохранительных органов предоставлять органу внешнего контроля информацию о решениях по переданным материалам;

5) возможность взаимодействия с контрольно-счётными органами субъектов РФ, а также межмуниципального взаимодействия;

6) установление материальных и социальных гарантий должностным лицам контрольных органов в соответствии с действующим законодательством и муниципальными правовыми актами;

7) запрет на прекращение их деятельности кроме случаев, установленных законодательством;

8) определение контрольно-счётными органами субъектов РФ порядка проведения проверки соответствия кандидатур на должность председателя внешнего муниципального финансового контроля на установленным требованиям.

Одновременно на органы внешнего контроля как главного распорядителя бюджетных средств распространяются требования, установленные Бюджетным кодексом РФ и иными законами и нормативно – правовыми актами, в том числе осуществление внутреннего финансового аудита и оценки качества финансового менеджмента. [2]

При внесении изменений в закон № 6-ФЗ в 2021 году существенно повышена роль органов внешнего муниципального финансового контроля в повышении эффективности бюджетных расходов, а также обеспечено увеличение перечня должностей, которые относятся к муниципальным должностям. [19] Кроме того значительно расширены права по обязательному финансовому, материальному и социальному обеспечению, которые не предусмотрены даже для высших должностных лиц муниципальных образований. В то же время не произошло адекватного усиления ответственности органов муниципального финансового контроля как за результаты их деятельности, так и в целом за их функционированием. Подтверждением данного вывода может служить, например, рассмотрение открытой информации о деятельности контрольно- счётных органов отдельных муниципальных образований.

Так, даже самое беглое сопоставление проектов решений Советов депутатов на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов и соответствующих заключений на них свидетельствует о прямых несоответствиях. Например, часто в первом документе предусмотрена его публикация в СМИ и размещение на сайте, а во втором отражается, что он размещён только на официальном сайте. При этом делается вывод о соблюдении законодательства. Однако и в статье 5 Бюджетного кодекса РФ и в тексте решения о бюджете есть прямое указание на его обязательное официальное опубликование, т. е. наблюдается противоречие. [2] Таким образом, напрашивается вывод в лучшем случае о недостаточном контроле со стороны должностных лиц контрольно-счётных палат. К сожалению, наличие таких несоответствий подрывает доверие к органам местного самоуправления в целом.

К ключевым вопросам муниципального финансового контроля целесообразно отнести прежде всего три, а именно, «Как помогать объектам контроля?», «Как их контролировать» и «Как обеспечивать повышение эффективности бюджетных расходов?»

Для ответа на первый вопрос «Как помогать объектам контроля?» необходимо акцентировать внимание на превентивной, консультативной и обучающей функциях, прежде всего органов внешнего муниципального контроля. Это должно предусматривать проведение консультаций, семинаров для специалистов объектов контроля, направленных на разъяснение неоднозначного применения действующего законодательства, а также информирование об изменениях, которые произошли за определённый период времени (например, за месяц). При этом ни в коем случае использование такого подхода в работе органов муниципального финансового контроля не должно быть ради отчёта, а должно быть нацелено на достижение конкретного результата. Пример соотношения направлений деятельности по данному направлению с достигнутыми результатами приведён в табл. 2.

Таблица 2

Соотношение направлений деятельности органов муниципального финансового контроля с результатами их деятельности

Целесообразно законодательно закрепить правило, согласно которому органы внешнего муниципального финансового контроля:

– во-первых, по запросам объектов контроля обязаны давать письменные разъяснения объектам контроля по вопросам, входящим в компетенцию соответствующих контрольно-надзорных органов, а в случае их использования ответственные лица объектов контроля не несут ответственности. Аналогичная норма, например, закреплена в статье 111 пункт 3 Налогового кодекса РФ ; [9]

– во-вторых, целесообразно введение субсидиарной ответственности за те нарушения, которые выявлены после их проверок либо иными контрольными либо правоохранительными органами.

В современных условиях естественным ответом на второй вопрос «Как контролировать?» является развитие цифровой трансформации деятельности органов муниципального финансового контроля. Некоторые исследователи говорят о начале с 2018 г. третьего этапа перехода к цифровому бюджету в РФ, в рамках которого сформированы условия для масштабной системной цифровой трансформации бюджетной сферы и обеспечено взаимодействие находящихся на территории одного субъекта РФ органов власти регионального и муниципального уровней, организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, через СМЭВ. [6,с 949] Это предусматривает умение решать задачи через управление данными на основе автоматизации формализованных процессов и действий, а также обработки больших массивов информации и формировании стандартных документов. Её возможными направлениями могут быть:

1. Обеспечение постоянного доступа должностных лиц органов муниципального финансового контроля к региональным и муниципальным информационным системам по обеспечению бюджетного процесса с высоким уровнем использования данных. Для органов внешнего контроля статьей 15 закона № 6–ФЗ, законодательно закреплена необходимость обеспечения доступа к информационным системам и информационным технологиям [18]. Проблема трансформации управления стоит остро в связи с несколькими аспектами: во-первых, возможностью цифровых технологий «дотянуться» из федерального центра до региона, города; во-вторых, необходимостью координации, согласованности, целенаправленности комплексных управленческих решений; [17, с 808] Таким образом, для органов внешнего контроля проблема не в доступности, а в обеспечение высокого уровня использования данных. Кроме того, целесообразна не только интеграция информационных систем органов муниципального контроля с информационными системами объектов контроля, но и их взаимодействие. Логичным результатом станет снижение финансовых и трудовых затрат обеих сторон контрольно-аналитического процесса как за счёт сокращения запрашиваемой информации, снижения бумажного документооборота, так и цифровизации постоянных однообразных действий и процедур. В том числе об этом упоминается в проекте «Цифровое государственное управление», в котором говорится о необходимости увеличения доли внутриведомственного и межведомственного юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений. [11, c 1766]

Например, в Московской области внедрены государственные информационные системы Типовой бюджет и Типовой реестр расходных обязательств, которые основаны на:

– Автоматизированной информационно-аналитической системе «Мониторинг социально-экономического развития Московской области с использованием типового регионального сегмента ГАС «Управление». Результатом её внедрения стало применение всеми муниципальными образованиями перечня муниципальных программ идентичного региональному перечню, подпрограмм и основных мероприятий. Это позволило обеспечить единый подход к кодированию направлений расходов местных бюджетов, а также увязку между мероприятиями государственных программ Московской области и муниципальными программами. [14] К основному преимуществу следует отнести создание единой системы целеполагания и направленность на достижение конкретных результатов ;

– Государственной информационной системе «Региональный электронный бюджет Московской области», которая позволила создать единую платформу планирования и исполнения местных бюджетов в программном модуле Web-планирование и Web- исполнение с использованием единой информационной платформы нормативно – справочной информации.

В условиях унификации местных бюджетов взаимоувязка показателей исполнения бюджета автоматически отсекает неправомерные действия объектов контроля и не позволяет провести неправильные данные. В результате вектор деятельности органов контроля будет смещён с количественного аспекта на качественную оценку эффективности бюджетных расходов, а также на реальную экспертизу содержания бюджетных обязательств муниципальных образований в зависимости от степени их финансовой обеспеченности и долговой устойчивости.

2. Одним из векторов развития муниципального финансового контроля признана для органов внешнего контроля законом № 6 – ФЗ, а для внутреннего контроля – федеральными стандартами определена риск-ориентированность [19]. Поэтому в целях риск-ориентированного подхода в контрольной деятельности целесообразно обеспечивать встраивание в информационные системы контрольных точек. Выполнение полномочий по анализу и мониторингу бюджетного процесса в условиях его интеграции в единую систему позволяет оперативно реагировать на проблемные ситуации, сокращать количество коррупционных рисков и предотвращать нарушения. Представленные в нормативной практике инструменты по отдельности охватывают многие процедуры, процессы управления рисками, но их недостаточная проработанность, фрагментарность использования, отсутствие взаимоувязки, систематического выполнения приводят к выводу о необходимости дальнейшего развития методологии. [16, с 34-35]. Речь в том числе идёт об оценке обеспечения повышения финансовой дисциплины региона, которая включена во многие авторские методики оценки системы управления формированием и исполнением бюджетов субъектов РФ как неотъемлемого элемента надёжного функционирования механизма эффективного и ответственного управления региональными и муниципальным финансами. [7,c 65-69] Кроме того возникает реальная возможность автоматически выявлять недостоверную отчётность, сформированную ради «красивых цифр», а также оперативно информировать ответственных должностных лиц местных администраций о «болевых точках» в муниципальном управлении для своевременного принятия управленческих решений.

3. Повышение уровня квалификации руководящих работников и специалистов органов муниципального финансового контроля, для чего целесообразно введение на законодательном уровне их систематической обязательной аттестации на знание, умение и владение навыками работы в информационных системах, которые они используют в своей работе. Так же сюда можно отнести реализацию системы контроля соблюдения требования этики муниципальными служащими в соответствии с утверждёнными алгоритмами. [5, c 154] Полномочия по проведению аттестации целесообразно передать специалистам, которые имеют специальное образование и опыт работы в соответствующих системах. Результаты аттестации должны учитываться как представительными органами муниципальных образований при назначении на должности председателя, его заместителя и аудитора контрольно-счётных органов, так и органами внешнего муниципального финансового контроля субъектов РФ при проверке соответствия кандидатур на должность председателя внешнего контрольно-счётного органа муниципального образования. [13]

4. Важным элементом цифровизации деятельности органов муниципального финансового контроля является соблюдение гласности об их деятельности. Так информацию о проведённых контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, выявленных нарушениях, внесённых предписаниях и представлениях, принятых по ним решениям и мерам органы внешнего контроля в соответствии со статьёй 19 закона № 6 – ФЗ однозначно обязаны публиковать в средствах массовой информации и размещать на своих официальных сайтах в сети Интернет. Однако, в условиях российских реалий обязанность органов контроля о публикации в средствах массовой информации и размещении на своих официальных сайтах в сети Интернет обязательной информации о результатах их деятельности не всегда исполняется. Так, мониторинг сайтов отдельных муниципальных образований показал, что далеко не все имеют самостоятельные сайты (например, в Городском округе Коломна сайт контрольно-счётной палаты является одним из разделов сайта местной администрации). Кроме того, в ряде случаев даже при размещении обязательных материалов данная информация представлена с широким использованием специальных терминов и профессионализмов, что делает её не совсем доступной и понятной для широкого круга пользователей. При этом в регламентах необходимо закрепить обязанность обеспечения однократность её размещения, т. е. невозможность внесения в материалы изменений путём исключения, изменения даты размещения, повторного размещения и т. д. Так существующие авторские методики оценки региональных и муниципальных бюджетной политики одним из индикаторов присвоения баллов часто ставят «прозрачность», оценивается открытость доступа, возможность скачивания информации и быстрота и отсутствие затруднений при поиске. [8, с 562] Но при этом не стоит забывать, что так же фактором цифровой трансформации в государственном секторе является экономия средств и более высокая прозрачность, [3, с 1997] так же эти тенденции применимы и к муниципальному сектору.

5. Комплексная автоматизация бюджетного процесса на основе современных информационных технологий обеспечивает возможность взаимодействия органов муниципального финансового контроля с финансовыми органами при осуществлении казначейского сопровождения операций с денежными средствами. Это позволит создать единый подход к фиксации негативных признаков операций в целях своевременного предупреждения коррупционных рисков и недопущения финансовых нарушений.

Логичным результатом цифровой трансформации деятельности органов муниципального финансового контроля и осуществлении ими своих полномочий даёт широкие возможности для повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, это должно привести к сокращению численности должностных лиц, а как следствие и к снижению расходов на их содержание. Однако самый элементарный трендовый анализ ведомственной структуры местных бюджетов показал, что в значительном количестве муниципальных образований действует закон бюрократии Паркинсона.

Ответом на третий вопрос «Как обеспечивать повышение эффективности бюджетных расходов?» является, прежде всего, неукоснительное соблюдение действующего законодательства, как объектами контроля, так и органами контроля.

Принцип законности деятельности контрольно-счётных органов по логике должен распространяться как при осуществлении ими возложенных на них полномочий, так и их при финансовом обеспечении. Однако следует отметить, что не все и не всегда органы внешнего контроля исполняют в отношении своей деятельности установленные требования. Подтверждением данного вывода могут служить факты, несоблюдение отдельными контрольно-счётными органами действующего законодательства.

Вот только один пример. Органы внешнего контроля (как казённые учреждения) в соответствии с действующим законодательством имеют право передавать централизованной бухгалтерии свои полномочия по ведению бюджетного учёта и составлению бюджетной отчётности [2]. Особенности передачи таких полномочий в отличие от местных администраций для них не определены. Таким образом, органы внешнего контроля могут ли сами исполнять полномочия по ведению бюджетного учёта, либо передавать централизованным бухгалтериям. Однако в отдельных муниципальных образованиях, данные ограничения игнорируются и полномочия по ведению бюджетного учёта передаются местной администрации. В данной ситуации наблюдается двойное несоблюдение законодательства: со стороны местной администрации – нет права принятия на себя исполнения полномочий иных органов местного самоуправления, а с другой стороны – со стороны контрольного органа. Ссылка на недостаточное количество сотрудников является некорректной, так как при определении штатной численности работников органа внешнего контроля представительные органы местного самоуправления, скорее всего устанавливают её на основе обоснования должностных лиц контрольных органов с учётом обеспечения функциональной и организационной независимости. Довольно острой проблемой остается укомплектование должностей контрольно-счётных органов муниципальных образований квалифицированными кадрами, дальнейшая их теоретическая и практическая профессиональная подготовка. [4]

Другим направлением влияния результатов контрольной деятельности на повышение эффективности бюджетных расходов является включение в состав муниципальной программы мероприятий по осуществлению контрольно-надзорной деятельности с установлением в качестве индикаторов не количество нарушений, а их отсутствие. Это будет свидетельствовать о системном, едином подходе к росту социально-экономического развития муниципальных образований за счёт снижения повторяемости нарушения, предоставления консультационной помощи и соблюдения действующего законодательства. На федеральном уровне в этом направлении сделаны существенные шаги. Так, например, пунктом 4 постановления Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» предусмотрено включение в состав государственной (комплексной) программы мероприятий по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. [12]

Однако в условиях российских реалий в контрольной и экспертно-аналитической деятельности к наиболее острым проблемам, которые носят как объективный, так и субъективный характер, можно отнести:

– разобщённость деятельности органов внутреннего и внешнего контроля, что выражается в отсутствии зачастую синхронизации планов проводимых мероприятий, взаимное непризнание результатов контрольных мероприятий, дублирование контрольных мероприятий и т.д.;

– установленные ограничения по объёму расходов на оплату труда должностных лиц органов местного самоуправления и (или) их содержание для муниципальных образований, у которых доля межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов превышала 5 процентов в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет; [2]

– недостаточно высокая квалификация отдельных должностных лиц, прежде всего в использовании инструментов цифровой трансформации;

– трудности в определении суммы ущерба, нанесенного муниципальному образованию в результате нецелевого или неправомерного использования средств, выделенных из бюджета. При этом сложности возникают при определении фактических сумм ущерба. [15]

– отсутствие действенного обмена необходимой информацией с финансовыми органами при планировании и исполнении местных бюджетов, а также для ее использования при подведении итогов качества финансового менеджмента.

Заключение

Проведённое исследование позволило выявить следующие основные проблемы в организации муниципального финансового контроля:

– отсутствие действенного надзора за осуществлением органами внешнего муниципального финансового контроля своих полномочий, а также за выполнением ими полномочий получателей бюджетных средств, что в ряде случаев создаёт условия для нарушения действующего законодательства

– недостаточная квалификация отдельных специалистов органов муниципального финансового контроля, что выражается в недостаточных знаниях, умениях и навыках в использовании информационных систем объектов контроля;

– отсутствие единого подхода к квалификации выявляемых нарушений;

– ограниченность ресурсов и возможностей для внутреннего финансового контроля в дотационных муниципальных образованиях, невозможность соблюдения принципа независимости;

– дублирование полномочий органов внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля.

По мнению авторов, приоритетными трендами совершенствования деятельности органов муниципального финансового контроля в целях повышения эффективности бюджетных расходов являются:

- представительным органам при определении порядка осуществления полномочий органами внешнего муниципального финансового контроля включить в перечень обязательных мероприятий проведение консультаций, семинаров для специалистов объектов контроля, направленных на разъяснение неоднозначного применения действующего законодательства, а также информирование об изменениях, которые произошли за определённый период времени (например, за месяц);

– распространить на органы внешнего муниципального контроля нормы об обязанности предоставления объектам контроля письменных разъяснений по вопросам, входящим в их компетенцию;

– ввести субсидиарную ответственность за должностными лицами органов муниципального финансового контроля по тем нарушениям за период проверки, которые были дополнительно выявлены иными контрольными органами;

– обеспечить интеграцию информационных систем органов муниципального контроля с информационными системами объектов контроля;

– установить меры дисциплинарного воздействия для должностных лиц органов муниципального финансового контроля в случае нарушения ими действующего законодательства и принципов контрольной деятельности, а в случае фиксации систематических нарушений представительным органам целесообразно выносить на рассмотрение вопрос о досрочном прекращении полномочий председателя контрольно – счетного органа, его заместителя и аудитора.

В настоящей статье рассмотрены ключевые тренды организации и деятельности органов муниципального финансового контроля. В современных условиях единая система финансового контроля кроме того включает внутренний финансовый контроль и финансовый аудит, который относится к полномочиям главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств и органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей. Поэтому логичным развитием данной тематики является анализ взаимодействия всех органов, осуществляющих контрольно – аналитические процедуры.