Муниципальные концессионные соглашения: коррекция на пандемию

Введение

В условиях сокращения расходов бюджета государству необходимо обеспечить высокое качество общественных услуг. Для решения этой задачи в мире прибегают к государственно-частному партнерству (ГЧП). Эта форма экономических отношений широко применяется в поиске возможностей передачи предоставления некоторых общественных услуг частными институтами под государственную ответственность.

Для регионов РФ и муниципальных образований ГЧП (для муниципального уровня – муниципально-частное партнерство) имеет особое значение: при скромных инвестиционных бюджетах оно позволяет поддерживать и развивать социальную инфраструктуру. Такая форма инвестиционных соглашений дает не только дополнительный ресурс, но и позволяет разделять риски проекта. Уже на стадии подготовки партнерства публичный партнер получает существенные имиджевые преимущества в сфере работы с инвестиционным климатом в рамках оценки эффективности работы органов исполнительной власти.

В России достаточно много ученых занимаются изучением вопросов ГЧП. Работы Е.А. Барбашиной [1] (Barbashina, 1948), Дробот Е.В [2–6] (Drobot, Makarov, Kolesnikov, Morozova, Kadilnikova, 2021; Drobot, Makarov, Titova, Sukhina, Nazarenko, 2021; Drobot, Makarov, Kolesnikov, Nazarenko, Nekrasova, Shirokova, 2021; Drobot, Makarov, Nekrasova, Kadilnikova, 2019; Drobot, Yarikova, 2019), И.Н. Макарова [2–8] (Drobot, Makarov, Kolesnikov, Morozova, Kadilnikova, 2021; Drobot, Makarov, Titova, Sukhina, Nazarenko, 2021; Drobot, Makarov, Kolesnikov, Nazarenko, Nekrasova, Shirokova, 2021; Drobot, Makarov, Nekrasova, Kadilnikova, 2019; Drobot, Yarikova, 2019; Makarov, Titova, Sukhina, 2021; Makarov, Spesivtsev, Sokolov, 2019)), М.В. Титовой, Ю.В. Сухиной [3, 7] (Drobot, Makarov, Titova, Sukhina, Nazarenko, 2021; Makarov, Titova, Sukhina, 2021), Т.Х. Аблязова, А.В. Марусина [9] (Ablyazov, Marusin, 2019), Е.В. Горгола, Ю.В. Воронцовой, С.А. Звягинцева [10] (Gorgola, Vorontsova, Zvyagintsev, 2020), А.В. Вавилиной, О.Ю. Кирилловой и М.И. Малиновской [11] (Vavilina, Kirillova, Malinovskaya, 2019) раскрывают роль ГЧП в инновационном развитии экономики страны, в отдельных отраслях экономики, экономические и правовые особенности, перспективы развития проектов ГЧП в регионах.

Преобладающей формой реализации отечественных проектов ГЧП является концессия. Традиционно необходимость применения концессии объясняется недостаточным объемом бюджетных средств для содержания, модернизации и эффективного функционирования объектов инфраструктуры.

Исследованию вопросов концессии посвящены работы У.А. Апариной [12] (Aparina, 2019), Н.А. Березиной [13] (Berezina, 2021), В.Г. Варнавского [14, с. 145] (Varnavskiy, 2009, р. 145), Д.Б. Матвеева [15, с. 102] (Matveev, 2007, р. 102), С.А. Сосны [16, с. 98] (Sosna, 2002, р. 98), М.Ю. Лебедевой [17, с. 25] (Lebedeva, 2006, р. 25), Ж. Веделя [18, с. 279] (Vedel, 1973, р. 279), В.М. Виллисова [19, с. 21] (Vilisov, 2006, р. 21), М.Ю. Соколова [20, с. 23] (Sokolov, Maslova, 2021, р. 23) и других ученых.

Целью исследования является анализ реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне и выявление сдерживающих факторов их развития, вызванных пандемией.

Элементы научной новизны исследования состоят в изложении концессии как механизма финансово-экономических отношений ее участников. Исследование позволило также выделить главные субъективные и объективные факторы, негативно влияющие на развитие концессии в России на муниципальном уровне в условиях пандемии: резкий рост цен на строительные материалы и, как следствие, увеличение стоимости создания объекта концессионного соглашения, дефицит кадров в строительной отрасли, бюджетная необеспеченность муниципальных образований, отсутствие конкурентного рынка среди инвесторов, коррупционные проблемы.

Методологическую базу исследования составили общенаучные методы: обобщение имеющихся в литературе подходов к определению концессии, результатов оценок ее преимуществ, ретроспективный анализ форм партнерства в Российской Федерации, анализ статистических данных о концессии в России.

В переводе с латинского «концессия» (concessio – разрешение) означает некое соглашение на выгодных условиях. Концессию можно рассматривать с двух точек зрения:

1) концессия как акт публичной власти, договор между органом власти и частным лицом. По условиям этого договора передаются права на управление и пользование государственным (муниципальным) имуществом. Этот подход реализован в конструкции Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В частности, в концессионном соглашении концедентом выступает орган государственной власти (местного самоуправления), обладатель права собственности на объект концессии. Объект концессионного соглашения – недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Концессионер – физическое или юридическое лицо, обязующееся за свой счет создать и (или) реконструировать объект концессии и обладающее правами владения и пользования им в течение срока действия концессионного соглашения [21]. К принципам концессии относятся: договорная основа отношений, возвратность, платность;

2) концессия как механизм. Концессионный механизм представляет собой систему причинно-следственных связей, направленных на содействие эффективной реализации концессионного соглашения для всех его участников путем консолидации их действий.

Концессионный механизм демонстрирует складывающиеся отношения участников концессии (рис. 1).

Рисунок 1. Концессионный механизм

Источник: составлено авторами.

В процессе реализации концессионных соглашений концессионер и концедент имеют ряд преимуществ (табл. 1).

Таблица 1

Преимущества концессионных соглашений для частного и публичного партнеров

Перечисленные преимущества для участников реализации концессионного соглашения очевидны и давно побуждают как публичных, так и частных партнеров к поиску возможных вариантов взаимодействия. История экономического развития России знает достаточно громких событий, изменивших нашу страну, которые по сути своей являются прототипом современных ГЧП [22].

История развития государства существенным образом повлияла на партнерские отношения предпринимателей и власти в стране. Инициатором в большинстве случаев выступала власть, и как правило, инициативы носили вынужденный характер (масштабные стройки, военные поставки, освоение новых земель, производств и т.п.). Форма отношений постепенно усложнялась, обретая правовой статус. Доминантой в отношениях всегда выступало государство. Публичный партнер зачастую переводил на второй план социальные цели проекта, стремясь сохранить контроль над активами, максимально переложив риски проекта на частного партнера. Такой подход погубил многие проекты, породив коррупцию, недоверие, злоупотребление полномочиями.

Основываясь на ретроспективном анализе развития концессии в России [10] (Gorgola, Vorontsova, Zvyagintsev, 2020), к ее особенностям в нашей стране можно отнести:

1) доминирование публичного партнера, вынужденный характер партнерства со стороны государства;

2) тяготение к иностранным инвесторам;

3) ориентация на создание объектов инфраструктуры или оказание услуг;

4) закрытость и непрозрачность отношений;

5) коррупция.

В новейшей истории Россия также успела накопить некоторый опыт в сфере концессионных проектов. К 2020 году в России заключено 3,1 тыс. концессионных соглашений, общий объем инвестиций по которым составил 1,6% ВВП за 2019 год (1,7 трлн рублей) [23]. В сравнении с развитыми странами это значение невелико. Например, в Великобритании, по данным за тот же период, этот уровень составляет 6,6% ВВП, в Австралии и Новой Зеландии – 6,9% от ВВП, а в Канаде – 8,1% от ВВП [24]. Это говорит о наличии больших резервов в наращивании уровня вложений средств инвесторов в развитие инфраструктуры посредством реализации концессионных соглашений в нашей стране. По данным Global Infrastructure Hub, дефицит инвестиций в объекты инфраструктуры в период с 2020 по 2040 г. будет ежегодно составлять 1,9% от ВВП [24].

В транспортную сферу по концессионным соглашениям федерального уровня привлечен наибольший объем инвестиций (42%). Количественно преобладают муниципальные концессии (94%). В муниципалитетах в подавляющем случае концессионные соглашения заключены в сфере жилищно-коммунального хозяйства (93%). В структуре источников инвестиций преобладают внебюджетные средства, доля которых составляет более 70% (более 1,2 трлн рублей) [24].

Средний срок концессионных соглашений составляет 12 лет. В транспортной сфере он составляет 21 год, в социальной сфере – 22 года [24].

В обобщенном виде структура концессионных соглашений в России следующая:

1) на федеральном уровне – автодорожная инфраструктура [25], железнодорожная инфраструктура, здравоохранение и санаторно-курортное лечение, комплексные системы взимания платы, мониторинга и управления;

2) на региональном уровне – водоснабжение и водоотведение, здравоохранение и санаторно-курортное лечение, обращение с твердыми коммунальными отходами, теплоснабжение, физическая культура и спорт, автодорожная инфраструктура, системы обеспечения безопасности и мониторинга;

3) на муниципальном уровне – теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, обращение с твердыми коммунальными отходами, электроснабжение, образование, социальное обслуживание населения, культура и досуг.

Признаки поступательного развития концессии в России, безусловно, есть. Тем не менее говорить о ее масштабной реализации не приходится. К основным факторам, препятствующим этому, следует отнести:

1) низкая бюджетная обеспеченность муниципальных образований и регионов. Недофинансирование целых сфер социальной инфраструктуры: водоканалов, объектов культуры и спорта, образования, социальной опеки и т.д.;

2) отсутствие инструментов, позволяющих объединять малые проекты в группы для получения доступа к рынку институциональных инвесторов;

3) низкая инициативность муниципальных и региональных органов власти ввиду больших бюджетных, кадровых, репутационных и др. рисков реализации соглашений.

К перечисленным выше факторам пандемия добавила новые, влияние которых особенно остро проявилось в действующих муниципальных концессиях. Рассмотрим реализацию концессионных соглашений в социальной сфере города Сургута, который в части бюджетной обеспеченности и инвестиционной привлекательности занимает лидерские позиции рейтингов социально-экономического развития городов с численностью до 500 тыс. жителей.

Муниципальное образование городской округ Сургут – крупнейший промышленный и культурный центр Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Тюменской области, один из главных центров нефтедобывающей промышленности России.

По численности Сургут быстрыми темпами приближается к показателю 500 тыс. человек. Ежегодный естественный прирост населения составляет около 4000 чел. За последние десять лет введено в эксплуатацию 2,4 млн кв. метров жилья [26]. При этом проблема нехватки объектов социальной инфраструктуры остается нерешенной. Для ее решения Сургут приступил к заключению концессионных соглашений в допандемийном 2019 году. За 2019–2020 годы было заключено 5 концессионных соглашений о финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации 5 средних общеобразовательных школ (табл. 2).

Таблица 2

Информация о расходах в рамках заключенных концессионных соглашений по строительству школ в г. Сургуте в 2019–2020 гг., млн руб.

Концессионные соглашения о финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации средних общеобразовательных школ заключены на 8 лет. Распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных на осуществление выплат концессионеру, в рамках реализации концессионных соглашений по годам осуществляется в соответствии с условиями соглашений, а также с учетом коэффициентов для расчета расходных обязательств по концессионному соглашению, установленных государственной программой «Развитие образования», утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 05.10.2018 № 338-п [28].

По состоянию на 20.01.2022 года реализуются 4 из 5 концессионных соглашений. Строительство средней общеобразовательной школы № 9 в микрорайоне 39 ведется в соответствии с графиком выполнения работ без нарушения сроков. По 3 школам нарушены сроки промежуточные сроки создания объектов концессионных соглашений в части получения заключения государственной экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство. Дальнейшая реализация данных соглашений под угрозой по причине удорожания материалов и увеличения стоимости создания объектов образования. В связи с перечисленным возникают риски расторжения концессионных соглашений и отсутствия возможности строительства объектов социальной инфраструктуры в городе.

Так, концессионное соглашение по объекту «Средняя общеобразовательная школа в микрорайоне 38 г. Сургута (1500 учащихся)» в 2021 году было расторгнуто по соглашению сторон, произведена выплата возмещения концессионеру. Стоит отметить, что по данному объекту разработана проектно-сметная документация, получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий объекта. Также выполнены подготовительные работы: работы по ограждению строительной площадки, вырубке деревьев и срезке кустарников, разбивке основных осей, предварительная вертикальная планировка с вывозом непригодного грунта, разработка и рытье котлована на проектные отметки. Однако из-за существенного удорожания строительных материалов в 2021 году реализация данного концессионного соглашения стала невыгодна для концессионера. Так, общая стоимость создания школы по концессионному соглашению увеличилась с 2 562,4 млн рублей до 2 949,3 млн рублей по результатам государственной экспертизы проектной документации.

Таким образом, чтобы муниципалитету в полной мере обеспечить потребность в образовательных учреждениях, органам власти необходимо вносить изменения в концессионные соглашения в части уточнения стоимости создания объектов образования. Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 года № 2594 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» позволяет органам власти изменять «условия концессионного соглашения, увеличивая размер расходов концедента на создание объекта концессионного соглашения, в связи с существенным увеличением в 2021 году цен на строительные ресурсы без изменения физических объемов работ, конструктивных, организационно-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией, при условии, что данное увеличение размера расходов концедента не приведет к увеличению расходов более чем на 30 процентов» [29]. Отметим, что постановление распространяет свое действие на объекты, по которым уже ведется строительство школ. Однако остается нерешенным вопрос по концессионным соглашениям, по которым не начато строительство объектов, но уже получено заключение государственной экспертизы проектной документации, в соответствии с которым сметная стоимость превышает стоимость создания объекта. Единственным решением данной проблемы является расторжение соглашений, выплата концедентом возмещения концессионеру и повторное заключение концессионных соглашений на иных условиях с уточненной стоимостью создания объектов.

Удорожание стоимости строительства – фактор, который особенно остро проявился в текущий период на фоне роста инфляции. Ускоренные темпы инфляции – общемировая тенденция, вызванная действиями финансовых регуляторов и усиленная пандемийными ограничениями. Однако это не означает, что это новое ограничение. Стоимостные факторы и до пандемии были самыми чувствительными в контуре концессионного механизма. Фактор существенного инфляционного роста не был, конечно же, предусмотрен. В таких проектах должны применяться хеджирующие механизмы: страхование, резервное фондирование и т.п.

Еще одним сдерживающим фактором успешной реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне является дефицит рабочих для строительства образовательных учреждений, вызванный недостатком иностранной рабочей силы, в связи с закрытием границ из-за пандемии. Привлечение местных рабочих к строительству способствует удорожанию рабочей силы и в результате увеличению стоимости строительства объектов социальной инфраструктуры. Возможное решение проблемы нехватки трудовых ресурсов – целевой набор и упрощенный ввоз иностранных работников из стран СНГ в рамках реализации государственных программ субъектов РФ для достижения показателей по заключенным концессионным соглашениям в муниципальных образованиях.

Заключение

Необходимость реализации концессионных соглашений объясняется недостаточным объемом бюджетных средств для содержания, модернизации и эффективного функционирования объектов социальной инфраструктуры. Концессионное соглашение как финансовый инструмент привлечения инвестиций в социальную инфраструктуру характеризуется долгосрочным характером вложений и сложностью структурирования.

Существенные риски для реализации концессии на муниципальном уровне сформировал резкий рост цен на строительные материалы, который, в свою очередь, повлиял на увеличение стоимости создания объекта концессионного соглашения. Обычно концессионные соглашения заключаются на срок не менее 8 лет. Первый год реализации концессионного соглашения подразумевает создание проектно-сметной документации на объект соглашения. Строительство объекта начинается со второго года реализации соглашения. Временной лаг между определением расчетной и фактической стоимости составляет не менее 2 лет. Концессионные соглашения учитывают номинальную, а не реальную инфляцию за время реализации соглашения. Для устранения возникшей проблемы необходимо вносить изменения в концессионные соглашения в части уточнения стоимости создания объектов, по которым уже ведется строительство объектов, и расторгать заключенные концессионные соглашения с целью повторного их заключения, по которым не начато строительство объектов. Особое внимание в концессионных соглашениях необходимо уделять хеджирующим механизмам, особенно страхованию рисков участников концессии.

Потенциал применения концессии состоит не только в модернизации и развитии инфраструктуры, решении насущных социальных проблем, но и в повышении эффективности управления государственным или муниципальным имуществом и бюджетными средствами.