Концепты доказательной политики повышения конкурентоспособности региона

Постановка проблемы: Конкурентоспособность регионов различна, и для того, чтобы планомерно работать над достижением Повестки-2030 в области целей устойчивого развития, необходимо формировать треки развития, способные снять региональные диспропорции, ведь между городом и селом разрыв по уровню бедности достигает 2,7 раз. Повышение конкурентоспособности позволит создать хорошие условия жизни для всех граждан Казахстана вне зависимости от территории проживания. Для этого следует коренным образом пересмотреть приоритеты региональной политики в сторону повышения качества жизни населения [1]. В связи с этим представляется актуальным проанализировать, какие основания могут быть положены в основу формирования доказательного управления на уровне региона.

Анализ последних исследований и публикаций. Исходными данными для анализа региональных концептов управления применительно к Республике Казахстан стали нормативно-правовые акты и данные из отчетов, посвященных достижению целей устойчивого развития. Основы управления конкурентоспособностью региона недостаточно полно рассмотрены в научной литературе. Для решения исследовательских задач пришлось привлечь литературу, в которой рассматриваются вопросы регионального управления [15, 16] (Zhuravlyova, 2010), конкурентоспособности [12–14] (Prakhova, 2005; Rzun, Starkova, 2016; Porter, 2020), а также методы доказательного управления [2, 3] (Chmyshenko, 2010; Campbell, Benita, Coates, Davies, Penn, 2007).

Выделение не решенных ранее частей общей проблемы. Управление регионами сегодня нуждается в коренной трансформации, которая обусловлена:

- необходимостью стимулирования хозяйственной трансформации регионов;

- потребностью в разработке таких методов управления, которые способны косвенным путем влиять на рост конкурентоспособности регионов;

- переходом к построению социального государства, что предусматривает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности;

- отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики региона.

Исходя из выявленных пробелов, можно определить цель исследования: оценить значение теоретических концептов (регион, управление, конкурентоспособность) для обоснования доказательной региональной политики.

Основные результаты исследования. Можно утверждать, что без серьезной теоретической проработки меры, которые будут предприниматься для регионального развития, будут носить спонтанный и конъюнктурный характер. Это будет проявляться в нарастании авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, протекающим в регионе. Кризис пандемии продемонстрировал необходимость пристального внимания к управлению не только на уровне центральных структур, но и на уровне региона. Вторая волна пандемии показала, что ограничения, вводимые сверху, отрицательно влияют на экономику в целом. И сохранить баланс между безопасностью граждан и макроэкономической устойчивостью можно только регулированием ограничений на уровне отдельных территориальных единиц-регионов.

Состояние экономики регионов Казахстана в настоящее время четко показывает слабость регионального уровня управления, а острота накопившихся проблем требует принципиально нового подхода к управлению, предусматривающего реализацию совершенно иных принципов, функций, методов и инструментов [2] (Chmyshenko, 2010).

Регионы обеспечивают устойчивое развитие экономики страны, исходя из определенного набора критериев (определение, используя принципы evidence-based policy). К числу таких обоснований, имеющих отношение и к управлению регионами, относятся:

- результаты научных исследований, статистические и количественные данные, результаты применения «лучших практик», большие данные и пр.;

- консультации с заинтересованными сторонами, к которым можно отнести представителей гражданского общества, опросы общественного мнения, результаты полевых исследований;

- «неофициальные данные», включающие практический опыт лиц, принимающих решения, мнения отдельных экспертов и чиновников [3, с. 22–23] (Campbell, Benita, Coates, Davies, Penn, 2007, р. 22–23).

Среди процедур, использующих инструменты доказательной политики, можно выделить impact assessment, принятые в практике Евросоюза [4, с. 93] (Voloshinskaya, Komarov, 2015, р. 93). В РК с 2014 г. апробируется система эколого-экономического учета, основанная на анализе данных по 36 индикаторам.

Концептуализация понятий региона, регионализации и конкурентоспособности и управления конкурентоспособностью позволит сформировать критерии формирования доказательной базы для управления в контексте устойчивого развития.

В ст. 2 Закона РК «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» сказано, что регион является частью территории республики, включающей несколько населенных пунктов, образуемой и управляемой в интересах республики. Регионами являются область, район и сельский округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства [5]. Экономический подход понимает под регионом подсистему всего социально-экономического комплекса страны.

Регион представляется не просто теоретическим концептом, в рамках регионального управления он выступает как эффективная саморегулирующиеся система, способная функционировать в рамках экономического механизма государства. В управлении регионом есть два основных аспекта: рынок и государство. В первые годы независимости регионы наравне с центральным правительством формировали индикативные планы. Особенностью данных документов был их рекомендательных характер и вторичная роль самих регионов. Это было связано с тем, что приоритеты развития склонялись в сторону достижения макроэкономической стабильности. Казахстан сделал выбор в пользу стабильности в макроэкономическом плане, и эта стабильность потребовала «принести в жертву» регионы. Именно тогда были заложены основы тех региональных диспропорций, над сглаживанием которых необходимо работать в настоящее время. Критический анализ существующей системы управления позволил сделать вывод о неадекватности сложившейся системы управления ее объекту. Институциональные механизмы управления регионами не дают возможности развития самоуправления регионами, слабо прописаны социальные стандарты, позволяющие адекватно оценивать сложившуюся ситуацию; практически не внедряется система контроллинга как наиболее прогрессивного метода управления; отсутствует в должной степени функциональная стратегия развития регионов [6, с. 4] (Miroedov, 2007, р. 4).

В 2004 г. был принят первый Бюджетный кодекс, который включал среднесрочный план развития страны и каждого региона, по времени это совпало с периодом ускоренного роста экономики (средний темп ВВП за 2003–2007 гг. превысил 9,5%). Именно на этот период приходится наибольший дисбаланс в уровне развития регионов – в 2006 г. ВРП на душу населения Атырауской области превысил уровень Южно-Казахстанской области в 12 раз [7].

В 2009 г. был принят указ Президента РК «О системе государственного планирования в Республике Казахстан», где впервые появились понятия «прогнозная схема территориально-пространственного развития» и »программа развития территорий» [8]. Так, регионы получили возможность работать над первыми вариантами программ развития территорий, но комплексного видения развития не было. В 2011 г. была разработана Прогнозная схема территориально-пространственного развития до 2020 года [9], где были предложены такие пути стимуляции регионального развития, как развитие точек роста с учетом управляемой урбанизации и обеспечение базового качества жизни в регионах на основе системы региональных стандартов.

Основные треки развития, прописанные в прогнозной схеме, позволяют обеспечить увязку текущих и долгосрочных, макроэкономических, отраслевых и региональных аспектов развития, координировать действия бизнеса, отраслевых, территориальных государственных органов и других организаций [10].

Проблемой регионального развития Казахстана представляется практически полное отсутствие региональной политики. В условиях глубокого экономического кризиса необходимо коренным образом пересмотреть подходы к региональной политике, чтобы стимулировать потенциал к самоорганизации макросистемы. Особое внимание стоит обратить на критерии комплексного выделения регионов. Пространственное развитие территорий должно способствовать формированию таких производственно-территориальных комплексов, которые смогут эффективно реализовывать преимущества территории для роста благосостояния населения. Для Республики Казахстан характерным является проявление нисходящего регионализма, причем в урезанном и слабо функциональном виде. Прогнозная схема территориально-пространственного развития в данном случае выступает драйвером регионального развития, который в неполной мере реализуется из‑за особенностей политического администрирования.

Традиционная парадигма региона отражает его суть как места размещения производства, потребления, инфраструктуры и места жительства. В условиях глобализации регион перестал быть географическим понятием, он стал активным экономическим агентом. В условиях Казахстана важно соблюсти баланс между политико-административными реалиями и необходимостью побуждать регионы к проявлению самостоятельности.

Децентрализация предоставляет возможность регионам участвовать в конкурентных отношениях через разделение полномочий между уровнями власти, разделением бюджетов. Наиболее сильна децентрализация в США, менее – в Бразилии, Китае, Мексике, Индии. Распространенным явлением в Европе становится региональный форсайт, направленный на выявление стратегических технологических и социальных перспектив развития регионов.

Конкурентоспособность региона – это обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами положение региона и его отдельных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, отражаемое через показатели (индикаторы), адекватно характеризующие такое состояние и его динамику [11, с. 230] (Seleznev, 1999, р. 230). Конкурентоспособность может быть определена как сложная экономическая категория, имеющая определенный набор индикаторов для каждого из уровней экономического организма [12, с. 18] (Prakhova, 2005, р. 18).

При этом проблема состоит в том, что конкурентоспособность регионов в неполной степени оказывает влияние на достижение главной цели – улучшение качества жизни населения. Это связано с отсутствием стратегической составляющей в общей характеристике процесса управления конкурентоспособностью региона. И в этой связи возрастает важность разработки механизма управления конкурентоспособностью региона на основе доказательств. Данные, стратегические документы, нормативно-правовые акты в этом случае представляются набором исходных данных, необходимых для управления региональной стратегической конкурентоспособностью. Изучение исходных данных даст возможность выстроить эффективный процесс принятия решений на основе выбора лучшей из альтернатив. Такой выбор формируется за счет сравнения существующего потенциала конкретного региона с возможностями и угрозами его внешнего окружения, а также с глобальными изменениями внешней среды. Суть такого подхода проявляется в формировании и осуществлении современной концепции высокоэффективного менеджмента на инновационной основе, корректируемого постоянным мониторингом внутренних и внешних изменений, оценкой основных параметров функционирования и развития региона [13, с. 93–95] (Rzun, Starkova, 2016, р. 93–95).

По мнению М. Портера, единственное, на чем может основываться концепция конкурентоспособности на уровне региона, это продуктивность использования ресурсов [14, с. 560] (Porter, 2020, р. 560). Процесс управления предполагает наличие цели управления. Общая цель – конкурентоспособность – достижима при наличии стратегии. Теория конкурентных стратегий М.Е. Портера – это теория стратегий, направленных на стратегическое партнерство, совместную работу. И конкурентное преимущество имеет не только отдельная страна, но и отдельный регион [15] (Zhuravlyova, 2010). Устойчивый и конкурентоспособный регион будет сформирован в том случае, когда модель конкуренции строиться исходя из понимания региона как комплексной структуры. В этом случае регион начнет позиционировать себя как саморегулирующаяся система, развивая собственные системы региональной конкуренции, которые в конечном итоге сформируют эффективную систему управления на основе доказательной политики.

Двигаясь в русле доказательной политики, стоит сосредоточиться на комплексе мер, направленных на улучшение общего экономического развития государства. Это возможно сделать через раскрытие преимуществ каждого отдельного региона. Формирование целей и критериев управления позволит найти пути повышения эффективности экономики региона [16]. В данном случае стратегическое управление является основным процессом, обеспечивающим управление регионами на уровне административных единиц. Логика процесса подразумевает ряд последовательных этапов, включающих определение долгосрочных задач, обеспечивающих конкурентоспособность региона, разработку системы оценочных показателей, позволяющих видеть качество реализации поставленных задач, реализацию стратегии за счет поощрения самостоятельных действий регионов [13, с. 96] (Rzun, Starkova, 2016, р. 96).

Региональные стратегии развития конкуренции в любом случае направлены на формирование комфортных условий для проживания, так как именно люди реализуют свои экономические интересы и удовлетворяют потребности [17] (Parakhina, Ushvitskiy, 2005). Речь идет о системном подходе как к проблеме конкурентоспособности региона, так и экономики в целом. В спектре исследования проблем конкурентного развития регионов находится вся воспроизводственная система страны как целостная, самоорганизующаяся структура хозяйствования, стойкая к воздействиям внешних факторов посредством активизации человеческого потенциала, сохранения невозобновляемых природных ресурсов для будущих поколений, конвергентности рыночного и планового регулирования. Эти характеристики актуализированы в условиях нестабильности глобальных процессов и эпидемиологических факторов. Конкурентоспособность региона, страны в целом стоит рассматривать через концепт самодостаточной системы хозяйствования. Вышеназванные характеристики национальной макросистемы обозначают ее самодостаточность. Необходимо усиливать стойкость к внешним воздействиям, которая достигается через обеспечение внутренней целостности, структуризации взаимодействия основных элементов макросистемы.

В данном аспекте необходимо отметить, что самодостаточная экономика необязательно является самообеспечивающейся. Самообеспечивающаяся экономика является системой, в которой производство удовлетворяет все внутренние потребности. В условиях глобализации, углубления специализации и разделения труда, естественно, процессы экономической индивидуализации и международной интеграции взаимосвязаны и объективны. На региональном уровне внутри страны ситуация аналогичная, когда говорим о самодостаточности региона, речь не идет в прямом смысле о самообеспечении.

На наш взгляд, под конкурентоспособностью региона можно понимать самодостаточный тип воспроизводства, обеспечивающий высокое качество жизни населения на основе эффективного использования человеческого фактора при неуклонном повышении собственного экономического, социального, инновационного потенциала в рамках существующих возможностей.

Конкуренция заставляет и будет все больше заставлять регионы как можно полнее использовать тот общий потенциал, которым они обладают. Следовательно, оценить конкурентоспособность можно на основе определения наличия и уровня развития тех составляющих потенциалов, которыми обладает регион. Оценка этих потенциалов позволит повысить эффективность их использования и будет способствовать повышению уровня региональной конкурентоспособности.

В создании конкурентного преимущества региона немаловажное значение имеют научные знания, образование. Их роль представляется важной как в плане развития производства, так и при формировании инновационного потенциала региона. В современных условиях целесообразно сделать упор на стадию инвестиций с последующим переходом к инновационному развитию. Но уже сегодня существует объективная потребность в инновационной «наполненности» привлекаемых инвестиций.

В рамках устойчивого развития актуальной проблемой представляется формирования интегральной конкурентоспособности, об уровне развития которой можно судить на основании анализа темпов регионального развития, оценки региона к расширению, анализу изучения конкурентных преимуществ. В рамках доказательной политики указанный набор данных позволит сформировать треки, необходимые для наращивания региональной конкурентоспособности.

Инструментом внедрения регионального управления на основе данных должен стать программно-целевой подход (ПЦП). Механизмы ПЦП способствуют повышению эффективности управления созданием конкурентоспособности региона.

Конкурентоспособность региона обеспечивает рост экономики по пути инновационного развития. Поэтому в современных условиях повышение конкурентоспособности становится одной из главных стратегических целей экономического развития регионов и страны в целом [18].

С учетом протекающих в стране процессов регионализации необходимо понимать, что конкурентоспособность может быть использована для реализации инновационного потенциала региона, исходя из того, что необходимо создать условия, обеспечивающие благосостояние граждан, проживающих в локалитетах разных уровней.

Для оценки уровня региональной конкурентоспособности в контексте устойчивого развития регионов на основе доказательной политики принципиально важно выделить такие факторы экономической и социальной среды региона, которые в необходимой и достаточной степени характеризуют накопленный потенциал конкурентных преимуществ с точки зрения основных источников этих преимуществ. Для количественной оценки факторов формирования конкурентной способности региона необходимо сформировать набор ключевых показателей [19] (Kalyuzhnova, 2013). Важно, чтобы число этих показателей было необходимым и достаточным для достижения целей конкретного исследования, они должны быть релевантными и, что не менее важно, статистически надежными. Для формирования интегрального показателя конкурентоспособности отдельные конкурентно значимые показатели должны характеризоваться относительными величинами.

Таким образом, исследование основных концепций конкурентного развития регионов позволило сделать вывод о необходимости использования принципа доказательной политики в сфере принятия решений. Сравнительный анализ показал, что существует запрос на смену парадигмы развития региона как на уровне распределения полномочий, так и в сфере принятия решений. Регион должен рассматриваться как сложная интегральная система, в рамках которой решается весь комплекс социально-экономических вопросов. В условиях пандемии актуализирована необходимость повышения самодостаточности и стойкости региона к внешним воздействиям, речь идет о самоорганизующейся целостной системе. Для управления данной системой необходимо наличие и доступ к актуальным базам данных пространственного развития с высоким разрешением. Принятие управленческих решений, направленных на развитие региона (программы развития территорий, стратегические документы и т.д.), должно основываться на:

- запросах основных стейкхолдеров (населения, бизнеса, организаций и др.);

- последовательной обработке данных запросов;

- создании единой информационной платформы данных, структурированных и актуальных;

- описании информационных потоков данных по управлению регионами и их взаимодействия;

- моделировании базовых сценариев развития с оценкой эффектов воздействия и использованием экономико-математических методов (стратегических, оперативных и текущих);

- разработки программ развития территорий;

- внедрении в процесс принятия решения механизмов и инструментов реализации.

Представленные стадии принятия управленческих решений содержат элементы доказательной политики, основанной на опросах, анкетировании, интервью, реальных фактах, статистических данных, нормативно-правовых актах. Управление регионом на основе доказательной политики способствует повышению его конкурентоспособности, так как все решения являются обоснованными с оценкой рисков и возможностей.