Зарубежный опыт регулирования обращения с твердыми коммунальными отходами и его адаптация к российским условиям

Введение

В настоящее время низкая эффективность осуществляемых мер государственной поддержки в Российской Федерации в рамках реализации мероприятий, направленных на регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО), обусловлена наличием ряда недостатков, связанных с пробелами в природоохранном законодательстве [4] (Mochalova, Sokolova, Polezhaeva, Grinenko, 2020); неполнотой охвата имеющихся проблем в области государственного управления отходами, в том числе в установленных к реализации мероприятиях национального проекта «Экология» и входящих в его состав федеральных проектов, направленных на решение задач в анализируемой сфере; отсутствием экономического обоснования привлечения финансовых ресурсов из внебюджетных источников; неурегулированностью вопросов раздельного сбора отходов, обновления транспортного парка техники по сбору мусора; отсутствием механизмов стимулирования производителей соблюдать принципы экономики замкнутого цикла [3, с. 1068] (Koneva, 2018, р. 1068).

Также следует обратить внимание на отсутствие достоверной информации об объеме образующихся отходов, в том числе твердых коммунальных, у Минприроды России, являющегося федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, в том числе в сфере обращения с отходами.

Отдельного решения требуют вопросы в части финансирования расходов на строительство объектов обращения с ТКО. Так, в целях достижения индикаторов по увеличению объемов обработки и утилизации отходов предполагается строительство или модернизация объектов обращения с ТКО, вместе с тем более половины таких объектов, строительство и реконструкция которых приходилась на 2020 год, не имеют экономического обоснования в части источников финансирования. При этом в связи с отменой с 2019 года целевой направленности использования доходов, поступающих в бюджеты за счет уплаты экологического сбора, на реализацию региональных программ в области обращения с отходами, финансовые возможности регионального уровня существенно сократились [13, с. 34] (Starodubets, Derbeneva, 2019, р. 34). В качестве альтернативы возможно использование кредитных ресурсов для строительства и модернизации существующих инфраструктур обращения с ТКО, что может, в свою очередь, привести к росту тарифов в исследуемой сфере.

Несовершенство природоохранного законодательства также оказывает влияние на низкую эффективность государственной поддержки в сфере обращения отходов [2, с. 113] (Izmaylova, 2019, р. 113). Фактически не определена ответственность «за нарушение региональными операторами утвержденной схемы логистики отходов; механизм обеспечения бесперебойной работы новой системы по обращению с ТКО в случае наступления событий (банкротство, ликвидация, отказ от обязательств), при которых юридическое лицо не сможет исполнять принятые на себя обязательства до окончания конкурсного отбора по выбору нового регионального оператора» [14]. Также законодательно не установлен перечень видов отходов, относящихся к твердым коммунальным отходам.

В свою очередь, анализ плана мероприятий по реализации федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО» позволяет сделать выводы о том, что в указанном федеральном проекте отражены не все мероприятия, необходимые для эффективного решения государством задач по формированию комплексной системы обращения с ТКО [13, с. 35] (Starodubets, Derbeneva, 2019, р. 35), в том числе вторичной переработки запрещенных к захоронению отходов производства и потребления, что создает риски реализации проекта [15].

Все вышеперечисленное обусловило актуальность и значимость темы настоящего исследования.

Результаты исследования

В ходе работы над статьей был проведен анализ основных проблем в сфере управления отходами в зарубежных странах, который позволил выделить следующие системные проблемы, наличие которых отмечается во многих странах:

– низкая емкость мусорных свалок (имеющиеся в наличии мусорные свалки практически достигли предела своей вместимости) (например, Израиль, Колумбия, Япония);

– рост образования опасных отходов (например, Колумбия, Израиль, Эстония, Норвегия, Польша);

– несоответствие имеющихся площадок для сбора отходов стандартам безопасности (например, Колумбия, Япония);

– негосударственный сектор играет важную роль в обращении с отходами (до 50% от имеющегося объема отходов, предназначенных для переработки и утилизации), что снижает эффективность государственных мер в области регулирования отходов (например, Колумбия);

– отсутствие системы мониторинга объемов отходов [5, с. 227] (Ovsyannikova, 2019, р. 227), как следствие – нет реальных данных об объемах накопившихся отходов (например, Чехия, Словения);

– проблемы межведомственной (в том числе между органами государственной власти различного уровня) координации деятельности в сфере регулирования отходов (например, Чехия);

– низкий уровень переработки отходов (большая часть образующихся отходов утилизируются путем захоронения) (например, Чехия, Венгрия, Словения);

– изменения нормативно-правовой и институциональной базы управления муниципальными отходами создали проблемы в сфере обращения отходов, осуществляемой муниципалитетами, которые оказались не готовы к таким изменениям (например, Венгрия);

– несоответствие требованиям безопасности в сфере обращения с отходами (например, Венгрия, Япония);

– рост образования ТКО в результате деятельности населения (например, Корея, Норвегия, Польша);

– в сфере обращения с отходами уделяется внимание определенному виду утилизации, в результате образуются избыточные мощности (например, в Нидерландах особое внимание уделяется сжиганию отходов и использованию полученной в результате тепловой энергии, что привело к созданию избыточных мощностей по сжиганию отходов; в Эстонии инвестиции в сжигание и механическую биологическую очистку привели к избыточным мощностям в обоих направлениях обработки отходов);

– наличие препятствий в домохозяйствах по осуществлению разделения (сортировки) образующихся отходов (например, Нидерланды) [6, 17, 18].

Анализ положительного международного опыта в сфере регулирования обращения с отходами, в свою очередь, показал, что применяемые в зарубежных странах меры по улучшению результатов деятельности в сфере обращения с отходами можно разделить на пять больших групп (табл. 1): законодательная база, стратегии и планирование обращения с отходами; использование принципов экономики замкнутого цикла; установление институциональных рамок взаимодействия государственных органов власти; усиление роли муниципальных служб в утилизации твердых бытовых отходов (далее – ТБО); взаимодействие с частным сектором.

Таблица 1

Успешные примеры передовой международной практики в сфере обращения с отходами

Следует отметить, что в большинстве зарубежных стран действует законодательство, обеспечивающее регулирование ключевых аспектов в сфере обращения с отходами: классификация, сбор, транспортировка и обработка муниципальных, промышленных и опасных отходов.

В ряде зарубежных стран принято так называемое зонтичное законодательство, создающее основу для всех последующих нормативных актов, касающихся обращения с отходами, что способствует формированию последовательного законодательства (отсутствию пробелов) в области регулирования обращения отходов.

Подчеркнем, что в большинстве зарубежных стран в соответствии с действующим нормативно-правовым регулированием законодательно установлены требования по осуществлению регулярного планирования в сфере обращения и управления отходами (исключение, например, составляет Норвегия, где принята экологическая Белая книга, включающая положения о необходимости осуществления регулярного национального планирования в сфере обращения с отходами).

Во многих зарубежных странах также действует широкий спектр институциональных механизмов политики обращения с отходами, как правило, представленный двухуровневой или трехуровневой системой управления.

На первом уровне правительства определяют цели государственной политики страны (например, в национальных планах и стратегиях в сфере обращения с отходами) и формируют нормативно-правовые рамки.

На втором уровне министерство, отвечающее за экологическую политику, проводит горизонтальные консультации с другими соответствующими государственными органами федерального правительства (например, по вопросам экономики замкнутого цикла и/или промышленных, сельскохозяйственных, фармацевтических отходов, а также планирования площадок переработки отходов и др.). К примеру, в Венгрии ведущим органом, осуществляющим политику в сфере обращения с отходами, является Министерство сельского хозяйства, в то время как ТБО находится в ведении Министерства национального развития. Точно так же в Колумбии, Министерство окружающей среды и устойчивого развития отвечает за политику утилизации отходов, а Министерство жилищного строительства, городов и территорий отвечает за утилизацию ТБО.

В Чешской Республике министерство охраны окружающей среды учредило Совет по управлению отходами, в состав которого входят соответствующие эксперты из всех правительственных департаментов и представители неправительственных организаций для консультирования по вопросам политики в области отходов и поддержания согласованной политики в сфере обращения отходов в соответствующих отраслях. Зачастую в целях обеспечения соблюдения правоприменительных норм создаются отдельные учреждения (например, Зеленая полиция в Израиле, Главная инспекция по охране окружающей среды в Польше, Экологическая инспекция в Эстонии).

Отдельные национальные природоохранные органы также играют значительную роль в реализации государственной политики в сфере обращения с отходами (например, Словения) или сфокусированы на исследованиях (например, Нидерландское агентство по оценке окружающей среды). В некоторых случаях национальный независимый регулирующий орган контролирует деятельность по переработке отходов (например, в Португалии).

Национальные органы также выполняют ряд других функций в сфере обращения с отходами: выдают разрешение на осуществление определенных видов деятельности (национальный орган власти в Норвегии отвечает за выдачу разрешений операторам в сфере обращения с опасными отходами); регулируют вопросы эксплуатации национальных хранилищ опасных отходов (в Израиле и Эстонии); осуществляют сбор и обобщение информации от муниципалитетов; оказывают поддержку местным органам власти в выполнении ими своих функций в сфере обращения с отходами (в Корее, Польше); координируют взаимодействие между муниципалитетами (Совет по политике местного самоуправления в Корее).

Анализ опыта применения схем расширенной ответственности производителей (далее – РОП) [5, с. 228] (Ovsyannikova, 2019, р. 228) в зарубежных странах позволяет выделить следующие системные проблемы:

– недостатки нормативно-правового регулирования схем РОП негативно сказываются на эффективности их применения. Например, в Колумбии законодательство устанавливает требования по возврату продукции для производителей и целевые показатели сбора отходов, но не целевые показатели их переработки/утилизации. В результате этого отходы, собранные в рамках программ РОП, накапливаются без какого-либо законодательного требования к их переработке/утилизации;

– неправильное установление системы сборов за утилизацию отходов также может подорвать эффективность схем РОП. Например, в Японии, где производители несут ответственность за сбор и переработку бытовой техники с истекшим сроком службы, плата, взимаемая с потребителей, не покрывает в полном объеме расходы на сбор и переработку таких отходов. Этот подход частично расширяет ответственность производителя, но затраты на переработку не полностью интегрируются в цену продукта. В 2008 году было подсчитано, что только половина утилизированных бытовых приборов была возвращена обратно. Аналогичным образом в Словении производители не всегда несут все расходы, связанные со сбором некоторых отходов (например, упаковки), где сбором таких отходов занимаются муниципалитеты. Изменения на рынках вторичных продуктов также могут затруднить установление сборов (программы вторичного использования шин в Эстонии и Израиле) [8];

– должны быть созданы определенные условия для обеспечения успеха применения схем РОП. Например, в Колумбии одна из ключевых проблем заключается в том, что отсутствуют финансирование и инфраструктура для поддержки процесса вторичной переработки накопленных отходов. Для некоторых отходов (например, упаковки) раздельный сбор бытовых отходов является важной предпосылкой успеха. Так, в Польше в ходе проведения реформы ТБО в 2013 году такой подход стал ключевым фактором повышения эффективности ответственности производителей за упаковочные отходы;

– координация действий многочисленных сторон, участвующих в осуществлении схемы РОП, также является сложной задачей. Например, может потребоваться координация деятельности муниципалитетов по сбору и переработке отходов и субъектов, участвующих в продуктовой цепочке (владельцы брендов, импортеры, производители, розничные торговцы и т.д.) или координация действий при установлении и сборе пошлин, заключении контрактов, сборе данных, представлении отчетности органам власти и т. п. Повышение роли государственных органов власти может помочь в улучшении вопросов координации. В некоторых странах координирующую роль играют специализированные клиринговые компании, которые ведут реестр ответственных производителей, занимаются вопросами установления платы в соответствии со ставками сбора и затратами на сбор и обработку, осуществляют сбор данных и подготовку отчетов для органов власти и т. п. В отдельных странах введена система сертификации РОП (Норвегия) в целях установления соответствия их деятельности установленным экологическим стандартам;

– другой проблемой является утечка отходов, когда отходы, имеющие определенную ценность (например, металлолом в бытовых приборах, автомобили с истекшим сроком службы), «не проходят» через принятую систему переработки, а используются в неформальном секторе вторичного сырья.

Международный опыт показывает, что зарубежные страны стали все активнее проводить государственную политику, направленную на повышение эффективности использования ресурсов. Во многих странах произошел рост уровня производительности труда, претерпела изменения практика государственного управления в сфере обращения с отходами. В основу повышения эффективности государственной политики в сфере обращения с отходами легли изменения нормативно-правового характера и применяемых экономических инструментов, направленных на вывоз отходов со свалок, увеличение объемов переработки и сокращение образования отходов.

Вместе с тем во многих странах по-прежнему отсутствуют эффективные институциональные механизмы и точные данные для применения принципов экономики замкнутого цикла в сфере обращения с отходами. Обеспечение соблюдения экологических стандартов и законодательства по охране окружающей среды остается важной проблемой даже в странах с передовой практикой обращения с отходами.

В большинстве стран наблюдается сокращение количества твердых бытовых отходов, образующихся на душу населения, причем многие страны не связывают экономический рост с производством ТБО.

Предложения и рекомендации для России

В целях совершенствования учета и отчетности ТКО представляется целесообразным утвердить детализацию состава твердых коммунальных отходов, а также установить перечень объектов статистического наблюдения, в которых происходит образование такого рода отходов, с разделением статистического наблюдения на две категории: операторов / региональных операторов по сбору и вывозу ТКО и крупных хозяйствующих субъектов.

В доработке нуждается также Федеральный классификационный каталог отходов в части уточнения классификации отходов, образующихся в результате капитального (текущего) ремонта помещений.

Наиболее крупные по объемам группы отходов в настоящее время формируют отходы пластика и бумаги. Во многих зарубежных странах законодательно установлены ограничения, направленные на снижение производства пластика или полный запрет на его использование и производство. В российской практике пока не применяются меры, стимулирующие снижение объемов использования и производства пластиковых изделий, в том числе пластиковой тары. Таким образом, разработка и введение законодательных норм по ограничению производства и использования пластиковой тары также окажут положительное влияние на реализацию государственных мероприятий в сфере обращения с отходами. В данном контексте интересным представляется международных опыт по использованию инструмента залоговой стоимости (Дания, Финляндия, Норвегия и пр.). Включение залоговой стоимости в общую стоимость продукта будет стимулировать потребителей не только к соблюдению принципа раздельного сбора отходов, но и к самостоятельной сдаче пластиковых отходов в пункты сбора. При этом в отношении организаций, использующих инструмент залоговой стоимости, также принимаются нормативно-правовые акты, четко регламентирующие их деятельность. Кроме того, использование указанного инструмента позволяет избежать увеличения тарифов в сфере обращения с ТКО. Особое внимание в зарубежных странах уделяется вопросам расположения объектов по приему перерабатываемых отходов, которые находятся в непосредственной близости от объектов потребления.

Существующие пробелы нормативно-правового характера в российском законодательстве, регулирующем сферу обращения с отходами, включают необходимость разработки правовых норм, регламентирующих требования к технологиям по обращению с отдельными видами отходов, а также использованию вторичных ресурсов. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не закреплена трактовка термина «вторичные ресурсы», полученные в результате обработки отходов, поэтому в отношении вторичных ресурсов применяются нормы, регламентирующие обращение с отходами, что является существенным препятствием в использовании вторичных ресурсов в дальнейшей хозяйственной деятельности.

В продолжение работы по снижению объемов производства пластиковой тары в нашей стране представляется целесообразным разработать перечень одноразовых товаров, тары и упаковки, переработка которых затруднена или является дорогостоящей, в целях постепенного их вывода из оборота на территории страны (по аналогии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июля 2017 г. № 1589-р).

28 декабря 2020 года в Российской Федерации была утверждена новая «Концепция совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки», оценить результативность деятельности которой еще только предстоит. Действующая до этого момента в России схема РОП, согласно которой производитель самостоятельно принимал решение, будет ли он уплачивать экологический сбор, самостоятельно перерабатывать продукцию с истекшим сроком эксплуатации или передавать указанную продукцию на утилизацию по договору специализированной организации и т.д., оказалась неэффективной (практика использования российской схемы РОП показала, что она практически не работала). Так, поступлений от уплаченных экологических сборов производителями и импортерами было недостаточно для финансирования модернизации и развития экологически безопасной инфраструктуры по обращению с отходами в целом по стране. Кроме того, большинство производителей стремились уклониться от уплаты экологического сбора путем заключения фиктивных договоров об утилизации продукции с Союзами (Ассоциациями) производителей. В целом можно выделить следующие недостатки действующей более четырех лет схемы РОП в сфере обращения с отходами в России:

– неурегулированность законодательного характера существующей организации схемы РОП позволяла недобросовестным производителям избежать уплаты экологического сбора, а путем заключения фиктивных договоров об утилизации со сторонними организациями условно выполнять нормативы утилизации своей продукции с истекшим сроком эксплуатации;

– схема РОП не оказала стимулирующего влияния на увеличение объемов использования вторичного сырья, полученного в результате переработки продукции;

– фактически отсутствовала система сбора продукции с истекшим сроком эксплуатации и использованной упаковки (тары);

– незначительный объем поступлений от уплаты экологических сборов не позволял создать полноценную региональную инфраструктуру по переработке отходов.

В данной связи в целях совершенствования существующей в России схемы РОП представляется целесообразным также учитывать рекомендации ОЭСР, основанные на анализе более 400 схем РОП, действующих во всем мире [9], а именно: необходимо периодически пересматривать и корректировать политику в отношении РОП с приоритетом решения вопросов правоприменения, наличия адекватного и устойчивого ресурсообеспечения, максимально возможного согласования схем РОП всеми заинтересованными сторонами; при решении вопросов конкурентной политики в схемах РОП приоритетной задачей является решение проблемы сговора между производителями; должны быть созданы стимулы для разработки проектов в рамках схемы РОП с тем, чтобы вознаграждения производителей были тесно связаны с фактическими затратами по утилизации продуктов по окончании их срока службы за счет удельных весовых, а не единичных платежей.

Заключение

Проведенный анализ позволил авторам систематизировать и предложить перечень конкретных мероприятий, направленных на повышение эффективности мер государственной поддержки в сфере обращения с отходами (табл. 2).

Таблица 2

Перечень (план) мероприятий в сфере обращения с отходами, направленных на повышение эффективности государственной политики в указанной сфере

Кроме этого отметим, что в сфере инновационного развития системы обращения с отходами особая роль в государственной стратегии отводится созданию экотехнопарков, представляющих собой «комплекс объектов промышленной и технологической инфраструктуры, находящихся в функциональной зависимости и размещенных на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, который используется субъектами деятельности в сфере промышленности для обработки, утилизации и (или) обезвреживания отходов в целях производства промышленной продукции с применением отходов в качестве ресурсов и обеспечивает снижение негативного воздействия на окружающую среду» [16].

Использование экотехнопарков в сфере обращения с отходами широко распространено в зарубежных странах и имеет положительный опыт по повышению уровня переработки отходов (в том числе ТКО), снижению объемов захоронения отходов, созданию новых рабочих мест.

По мнению экспертов, появление экотехнопарков в России поможет в увеличении уровня переработки отходов с 10% до 80% к 2030 году, снижении тарифов на вывоз мусора за счет использования вторичных ресурсов, повышении спроса продукции из вторичного сырья [15].

Строительство экотехнопарков в России предполагается на основе государственно-частного партнерства. При этом для привлечения частных инвесторов предполагается использование инструментов субсидирования процентных ставок и компенсации части прямых затрат на строительство таких объектов. Вместе с тем пока такие инструменты не используются, и во многих субъектах Российской Федерации (Алтайский край, Рязанская область, Псковская область) строительство экотехнопарков остается в стадии разработанных проектов ввиду отсутствия механизма по привлечению внебюджетных инвестиций и незначительного объема поддержки за счет средств федерального бюджета (в рамках деятельности Российского экологического оператора (далее – РЭО). В то же время даже на такую поддержку смогут рассчитывать только 21 проект из 285, поступивших на рассмотрение РЭО из 75 регионов Российской Федерации [12].