Цифровая трансформация государственного управления и новая электронная бюрократия

Введение

Актуальность темы определяется тем, что цифровая трансформация государственного управления, автоматизация и информатизация деятельности государственных служащих и их взаимодействия с внешними организациями и гражданами привела к появлению такого нового явления, как автоматизированная, электронная, цифровая бюрократия. Она еще не оформилась окончательно, сейчас происходит формирование ее элементов, и становится понятно, что в будущем работа чиновника не будет такой, как она была в прошлом веке.

Различные аспекты и черты новой формы бюрократии исследуются разными авторами. В частности, Коньков А.Е. отмечает в своей работе [1, с. 6] (Konkov, 2019, р. 6), что цифровая бюрократия отражает «совершенствование компетенций правящего класса и становление технократических платформ на базе новых версий «электронного правительства».

Некоторые авторы [2, с. 209] (Petrova, 2021, р. 209) определяют цифровую бюрократию как «доступность получения услуг в рамках определенного сервиса». При этом отмечается, что вследствие цифровой институционализации происходит снижение государственной бюрократизации [3, с. 138] (Shabanov, 2018, р. 138), ограничиваются возможности оппортунистического поведения, хищений и махинаций [4, с. 33] (Udalov, 2020, р. 33). Бюрократическая деятельность предприятия полностью становится прозрачной и не зависит от коррупционной составляющей [5, с. 81] (Ponomarev, 2019, р. 81).

Кабашов С.Ю. в своей работе [6, с. 68] (Kabashov, 2017, р. 68) рассматривает этические проблемы электронной бюрократии.

Исследуется также влияние на системы управления, в частности, Мурашова А.О. в работе [7, с. 170] (Murashova, 2019, р. 170) рассматривает электронную бюрократию как инструмент реформирования бюрократической системы и делает вывод о двойственном характере трансформации бюрократических структур в условиях внедрения информационно-коммуникационных технологий. С одной стороны – уменьшение формализации оргструктур, а с другой – увеличение формализации процедур и усиление контроля.

Практическим аспектам трансформации системы государственного управления посвящена работа [8] (Zhulin, Kuzminov, 2020), в которой обоснована необходимость сокращения численности государственных гражданских служащих.

В то же время практика дает нам новый опыт, и поэтому требуются дальнейшие исследования того, как информатизация, цифровизация и электронные услуги влияют на характер деятельности государственных гражданских служащих.

Цель данной статьи состоит в определении контуров и особенностей новой электронной бюрократии, определении того, какие работы могут быть автоматизированы, а какие останутся за человеком, и как это в конечном счете может повлиять на граждан.

В исследовании используется статистический метод, сравнительный и системный анализ, а также функциональное моделирование административно-управленческих процессов.

Основная гипотеза автора заключается в том, что, как бы ни была привлекательна идея полной замены работы чиновников электронной системой и сокращения численности государственных служащих, это решение должно быть принято на основе функционального анализа деятельности органов власти, анализа всех возможных последствий, а также не только позитивного, но и негативного опыта использования информационно-коммуникационных технологий в бизнесе.

Бюрократия и бюрократизм

На протяжении десятилетий и даже столетий такое явление, как бюрократия, остается одним из проблемных мест в деятельности управленческих структур вообще и государственного аппарата в частности. В социологии, политологии, экономической, управленческой и других науках существуют различные теории и подходы, изучающие этот феномен, существует большое количество учебников, книг, монографий, определяющих и исследующих это явление. Для целей данной статьи отметим три случая употребления термина «бюрократия», сформулированных в книге «Бюрократический феномен» М. Крозье [9, с. 201; 10, с. 44] (Morgunov, 2006, р. 201; Ibragima, 2013, р. 44). Для удобства представим их в виде таблицы 1.

Таблица 1

Понятие «бюрократия»

В конце ХХ века, во времена рыночных и административных реформ, считалось, что для преодоления проявлений бюрократизма необходимо заинтересовать сотрудников в результатах труда, внести в их работу предпринимательский дух, но как показала практика, в погоне за краткосрочным экономическим эффектом, прибылью, интересы дела также отходят на второй план [14, с. 117] (Sokolova, 2011, р. 117).

В начале ХХI века вместе с цифровизацией государственного управления появилась новая идея, состоящая в том, что перевод государственных и муниципальных услуг в электронную форму, информирование и коммуникация с использованием информационно-коммуникационных технологий устранят бюрократическую составляющую в системе управления [15, с. 3] (Tagarov, 2012, р. 3).

Влияние информационно-коммуникационных технологий на оргструктуры

По мере развития информационных технологий становилось понятно, что системы управления будут меняться. В книге [16, с. 147] (Godin, Korneev, 1999, р. 147) для информационных систем в бизнесе приводились следующие рассуждения. Первые исследования показывали, что информационные системы сокращают число менеджеров среднего звена, так как проанализированная информация может поступать уже непосредственно руководителю для принятия решений. Следующие исследования критиковали эту теорию, основываясь на том, что у менеджеров среднего звена есть и другие функции, которые не автоматизированы. Теоретически информационные системы могут уменьшить средний уровень иерархии, но увеличить при этом высший, улучшая обратную связь. Другие теории говорили о том, что информационные системы уменьшают низший уровень иерархии, отпадает функция сбора и первичной обработки информации, а менеджеры среднего звена получают больше информации и принимают более важные решения.

Если рассматривать органы исполнительной власти как организации, оказывающие государственные услуги, то можно использовать опыт других сервисных организаций по цифровой трансформации и использованию информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), описанный в [17] (Oliveira, 2012). В работе подробно разбираются такие типы организации, описанные в [12, с. 29] (Kuzmin, 2014, р. 29), как механистическая (машинная) бюрократия и профессиональная бюрократия. Автор [17] (Oliveira, 2012) показывает, как машинная бюрократия трансформируется в автоматизированную бюрократию, чего не происходит с профессиональной бюрократией.

Замещение рабочей силы при использовании информационных технологий в сфере услуг возможно тремя способами: 1) появление нового оборудования; 2) автоматизация принятия решений; 3) автоматизация взаимодействия между различными внутренними подразделениями и между организацией и внешними контрагентами.

В первом случае автоматизация приводит к незначительным изменениям в организации труда, новое оборудование используется как инструмент повышения производительности. Все более сложные машины, которые помогают повысить производительность, представлены в первую очередь персональными компьютерами и программами, а также таким оборудованием, как сканеры штрих-кодов, копировальные машины, сканеры и др. Использование подобного оборудования и компьютерных программ широко распространено в настоящее время, но это не приводит к большим изменениям в организации работы, в отличие от двух других направлений использования ИКТ. Второй и третий способы автоматизации приводят к таким изменениям, как повышение мобильности работников; многофункциональность; заменяемость; изменение профиля должности; использование управления по нормативам и результатам; появление задач, связанных с мониторингом, контролем, обслуживанием и общими улучшениями. Наибольший эффект от автоматизации достигается в организациях, которые оказывают услуги в больших объемах, но с небольшим разнообразием.

При анализе структурных изменений в сервисных организациях кроме анализа объема и разнообразия работ также важен анализ взаимодействия с клиентами. Выделяют два основных типа работ: фронт-офис и бэк-офис. Примерами фронт-офисных подразделений являются колл-центры, торговые и демонстрационные залы, кассы клиентского обслуживания. Примеры фронт-офисных информационных систем – портал самообслуживания клиента (личный кабинет), информационный терминал, система дистанционного банковского обслуживания. В государственном и муниципальном управлении это направление представлено многофункциональными центрами оказания государственных и муниципальных услуг «Мои документы», а также порталом gosuslugi.ru. Бэк-офис – это подразделение, обеспечивающее работу подразделений фронт-офиса, его задачей является документационное, электронное сопровождение, осуществление всевозможных исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций.

В банковском секторе отделы, связанные с бэк-офисом (без контакта с клиентом), ранее отвечавшие за такие виды деятельности, как операции внутреннего учета, списание или зачисление средств на счета клиентов, анализ финансовых данных клиентов и подготовка контрактов, к настоящему времени в наибольшей степени автоматизированы. В них произошло резкое сокращение числа работников, и акцент в работе сместился на задачи, связанные с мониторингом и контролем. Теперь немногочисленные сотрудники этих отделов отвечают за организацию и регулирование операций по нескольким счетам, будь то счета клиентов или внутренние счета для сверки бухгалтерского учета. Многие операции, ранее обрабатываемые бэк-офисом, теперь осуществляются сотрудниками фронт-офиса или непосредственно клиентами (через банкоматы или Интернет).

Проведенный анализ банковского и почтового сектора показал, что крупные сервисные компании с большим объемом и малым разнообразием операций подвержены изменениям, которые приводят их к структуре, основанной на автоматизированной бюрократии. Наибольшие изменения в организации работы происходят в бэк-офисе. Во фронт-офисах, в которых происходит большее взаимодействие с клиентом, автоматизация является более инструментальной и не слишком меняет организацию.

Профессиональная бюрократия, описанная Г. Минцбергом, представляет собой типичную структуру, используемую такими организациями, как университеты, больницы общего профиля, консалтинговые фирмы, юридические и бухгалтерские конторы, а также небольшие производственные фирмы. В целом она состоит из корпуса высококвалифицированных работников, и ее деятельность в основном координируется через стандартизацию навыков. Рассматривая только эти два аспекта, можно сделать вывод, что в этих организациях вряд ли возникнет структура, основанная на автоматизированной бюрократии.

Такая ситуация возникает потому, что для этих квалифицированных работников информационные технологии рассматриваются скорее как посредник в работе, то есть инструмент, повышающий квалификацию работников. Это касается, например, различных устройств, облегчающих диагностические и медицинские вмешательства, или систем, помогающих преподавателям представлять свою работу на дистанционных курсах и телеконференциях. Можно привести и другие примеры, включая такие второстепенные виды деятельности, как заполнение врачами медицинских карт или заполнение преподавателями зачетных книжек.

Таким образом, несмотря на некоторые постепенные изменения, автоматизация не приводит к существенным изменениям в работе профессионалов. Очевидно, что требуется еще более высокая квалификация, и хотя время, затрачиваемое на выполнение задач, сокращается, а действия выполняются более точно, сама работа остается прежней.

Однако этот тип организации также имеет ряд видов деятельности, связанных с механизированной бюрократической работой. Такая рутинная и стандартизированная деятельность осуществляется работниками, оказывающими поддержку квалифицированным специалистам, как в случае с административным персоналом в больницах и университетах, а также отделами, ответственными за финансовую деятельность, кадровыми службами и др. В силу своих специфических особенностей многие из этих видов деятельности были автоматизированы, произошло сокращение персонала, и появились задачи, связанные с мониторингом и контролем. Некоторые задачи, ранее выполнявшиеся этими вспомогательными подразделениями, теперь могут выполняться квалифицированными специалистами, поскольку они таким образом обеспечивают свою собственную деятельность. Преподаватель, например, выполняет некоторые задачи, ранее выполнявшиеся внутренними подразделениями (подразделениями поддержки) при заполнении своих отчетов в ИТ-системе, тем самым изменяя и даже сокращая деятельность подразделений университета. Точно так же, заполняя электронные медицинские карты с диагнозом пациента, рецептами и протоколом лечения, врач выполняет задачи, ранее возложенные на вспомогательные подразделения, тем самым переводя деятельность этих подразделений на мониторинг и регулирование и даже сокращая их задачи.

Интеграция может происходить и с другими секторами и даже с внешними партнерами. Помимо интеграции с типичными областями поддержки, такими как секретари, высокая интеграция может возникнуть с подразделениями финансовых услуг, бухгалтерского учета и закупок, а также с подразделениями, обеспечивающими техническую поддержку, с клиентами (или пользователями) и поставщиками.

Таким образом, происходит трансформация в сервисных организациях. Далее посмотрим, какие изменения уже произошли в сфере государственного управления в нашей стране, и начнем с анализа численности служащих. Напомним, теория говорит нам о том, что автоматизация приводит к сокращению численности.

Для государственной службы иерархическое разделение труда проявляется посредством системы классификации должностей на категории и группы. К сожалению, в открытом доступе отсутствуют статистические данные о динамических изменениях структуры категорий и групп должностей, но есть общая статистика, которая говорит о том, что за время активного внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность государственных органов в период с 2000 до 2020 года численность государственных служащих увеличилась.

Рисунок 1. Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации (c 2014 г. включена численность территориальных органов МВД России) (тыс. чел.)

Источник: [18].

Из данных, представленных на графике, мы видим, что «эволюционного» сокращения государственного аппарата в результате автоматизации на практике не произошло. В 2020 году экспертами Высшей школы экономики (ВШЭ) был разработан проект обоснования «ручного», «регулируемого» сокращения численности, который в настоящее время реализуется в практике деятельности федеральных органов исполнительной власти [8] (Zhulin, Kuzminov, 2020).

Разработке проекта предшествовала большая работа Минтруда и других органов власти по «инвентаризации» полномочий и функций государственных служащих [19], были выделены 5 групп профессионально-функциональных требований, а также общие квалификационные требования по 32 областям и видам деятельности. Профессионально-функциональные квалификационные требования связаны с такими функциональными обязанностями, как:

- нормативное правовое регулирование и выработка государственной политики;

- осуществление контрольно-надзорной деятельности;

- предоставление государственных услуг;

- осуществление исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций;

- проектная деятельность.

Проведенное в 2020 году исследование ВШЭ [8] (Zhulin, Kuzminov, 2020) показало, что наибольшая численность служащих все еще сосредоточена на выполнении рутинных и обеспечивающих функций. Разработанные рекомендации по сокращению численности в первую очередь направлены на перенос фокуса на выполнение основных функций государственный органов. Проект умной оптимизации предполагает перераспределение избыточной численности гражданских служащих с одних (непрофильных, обеспечивающих) на другие (профильные, аналитические) области профессиональной и функциональной деятельности.

На момент проведения исследования наибольшего прогресса в сокращении занятости для выполнения обеспечивающих функций достигли органы власти финансово-экономического блока – Минпромторг, ФАС, Минэконом, Минфин, ФНС. На последнем месте с большим отрывом находится Речфлот, в последнюю пятерку также входят Росалкогольрегулирование, Роспечать, Роспотребнадзор, Минспорт.

Это отражение общей тенденции, когда флагманами создания цифровых экосистем становятся финансовые организации, а также организации с большим объемом и малым разнообразием операций, типичные механистические бюрократии по Г. Минцбергу [12, с. 29] (Kuzmin, 2014, р. 29), которые трансформируются в автоматизированные бюрократии [17] (Oliveira, 2012).

Цифровая трансформация бюрократических процедур

Рассмотрим пример цифровой трансформации одного из типовых видов деятельности, который присутствует во всех органах государственной власти, – работа с обращениями граждан. В справочнике квалификационных требований эта работа отнесена к функциональной сфере «Нормативное правовое регулирование и выработка государственной политики»

Таблица 2

Моделирование административного процесса «Работа с обращениями граждан»: риски и возможности цифровизации

В этой схеме «профессиональная бюрократия» присутствует на этапе обработки обращения и подготовки ответа для гражданина, все остальные этапы могут быть автоматизированы, это типичные задачи «автоматизированной бюрократии». Проблемы и риски проявляются как раз для профессиональной бюрократии и связаны с возможным непрофессионализмом, типовым формальным ответом, который не решит проблемы заявителя.

Большинство функциональных обязанностей государственных служащих, описанных в квалификационном справочнике Минтруда, скорее относятся к «профессиональной бюрократии» по Минцбергу, поскольку их деятельность представляет собой нестандартные и типовые решения, им необходимы специальные знания и опыт. Для автоматизации подобных процедур в настоящее время большие надежды возлагаются на нейронные сети и искусственный интеллект. У этого подхода есть явные плюсы, основной аргумент, который выдвигается в пользу использования технологии для принятия решений в государственном управлении, заключается в том, что она беспристрастна: как только система узнает правила или критерии принятия решений, она будет применять их без страха или излишней благосклонности. Ее нельзя подкупить или запугать, можно только взломать. Она становится электронным эквивалентом объективного и беспристрастного профессионала Вебера [20] (Paulin, 2017). «Электронная бюрократия» в этом контексте рассматривается как инструмент достижения демократических целей [21, с. 285] (Proskurina, Khokhlova, Safin, 2020, р. 285).

В то же время одним из главных аргументов против замены людей, принимающих решения, машинами является то, что компьютеры не всегда можно заранее запрограммировать, чтобы справиться со всеми возможными случайностями, которые могут возникнуть в нестандартных или непредвиденных ситуациях. Компьютеры по-прежнему не умеют импровизировать и решать нетривиальные задачи. Применение искусственного интеллекта, роботов-помощников в бизнес-сфере, которое активизировалось в период пандемии, показало, что нередки ситуации, когда компьютер (или телефонная система) не может решить проблему, но и не дает возможности поговорить с человеком, который мог бы это сделать, а вместо этого отбрасывает заявителя назад, к тому же самому меню опций, которые не подходят.

В ближайшем будущем остается надеяться на здравый смысл разработчиков, которые будут создавать системы, способные рассуждать и которые по крайней мере смогут регистрировать, когда требуется вмешательство человека. Это, конечно, не всегда сможет помочь заявителю, поскольку при планируемом резком сокращении численности персонала, которое сейчас происходит на государственной службе, в надежде на автоматизацию и расширение опыта по цифровизации передовых ведомств в этой сфере заявитель просто будет часами ожидать ответа человека, а слышать ответ робота, что его звонок очень важен, его проблему будут решать, ему ответит оператор и что его место в очереди номер 100. И это уже не редкость в наши дни.

Таким образом, в рамках развития современных информационно-коммуникационных технологий осознана потребность создания информационной системы, которая обеспечивала бы определенный уровень защиты общественных ценностей [20] (Paulin, 2017).

В литературе описаны два возможных способа, с помощью которых машинное принятие решений может работать таким образом, чтобы защитить общественные ценности: алгоритмический и структурный.

Первый подход – алгоритмический. Проектировщики таких систем должны заранее определить полный круг возможных заинтересованных сторон, потенциальные общественные ценности, вовлеченные в любое решение, которое может быть принято в системе, и потенциальный конфликт между этими ценностями. Точно так же, как администратор или группа людей должны взвесить все аргументы и вынести суждение, чтобы прийти к решению, машина может быть запрограммирована прийти к решению, используя данный критерий или набор критериев.

Задача состоит не столько в том, чтобы спроектировать подобную систему, сколько в том, чтобы спроектировать систему общего назначения, то есть такую, которая может справиться с широким спектром проблем, пусть даже достаточно хорошо структурированных. Создание новой системы для каждого важного решения было бы дорогостоящим и во многих случаях неоправданным. Этот вызов является огромным, поскольку решение должно быть специфичным для конкретной проблемы и для конкретных обстоятельств. И если для некоторых типов решений, например, таких как выбор места строительства автострады или размещения аэропорта, можно попытаться учесть мнения всех заинтересованных сторон, разработать единый подход к принятию решений, разработать алгоритмы [22; 23, с. 27] (Saati, Kerns, 1991; Khitrova, 2013, р. 27), то остается целый ряд областей, где нельзя допустить, чтобы искусственный интеллект принимал решения, например, об отмене действующего пособия по социальному обеспечению или изменении школьной программы по гуманитарным наукам.

Анализ и оценка регулирующего воздействия правовых актов является подобным методом, используемым в настоящее время. Он направлен на то, чтобы избежать непредвиденных, непреднамеренных последствий при принятии новых законов.

Второй возможный подход – структурный [20] (Paulin, 2017). Речь идет о единой централизованной информационной системе, которая содержит все сведения, устраняет дублирование, проблемы с честностью, войны за сферы влияния и все другие беды, связанные с разделением информационных ресурсов и фрагментированными системами. Граждане могут возразить, что такая система дает слишком много власти в одном месте, независимо от того, контролируется она людьми или нет, и это в конечном счете может привести к тому, что те, кто может контролировать или использовать технологию наиболее эффективно, могут навязать свою волю остальным. Критический момент заключается в том, что для справедливого государственного управления машинные системы, которые заменяют человеческое принятие решений, должны разрабатываться с учетом всех общественных ценностей, а не только экономической эффективности, максимальной прозрачности или наименьших затрат.

Таким образом, проведенный анализ цифровой трансформации государственного управления и элементов появления в нем элементов автоматизированной бюрократии позволяет дать следующие определения.

Автоматизированная бюрократия – использование информационно-коммуникационных технологий в структурах механистической бюрократии Г. Минцберга, в организациях, оказывающих, услуги в больших объемах и с небольшим разнообразием, замена труда людей компьютерными технологиями, сокращение персонала. При этом «профессиональная бюрократия» по Г. Минцбергу (преподаватели, врачи и т.п.) не трансформируется в автоматизированную бюрократию.

Цифровая бюрократия – замена алгоритмами, системами принятия решений, основанными на нейронных сетях и искусственном интеллекте, действий, которые традиционно осуществляются представителями «профессиональной бюрократии».

И если недостатками бюрократической системы являются медлительность, рутина, усложнение процедур, напыщенность и несоответствие реакций бюрократических организаций нуждам и потребностям их членов и клиентуры [9, с. 201] (Morgunov, 2006, р. 201), то полная автоматизация и цифровизация может привести к появлению автоматизированного цифрового бюрократизма – замене людей машинами, невозможности получить консультацию специалиста-человека, взаимодействию с голосовым помощником, чат-ботом, когда решения принимаются на основе действия алгоритмов и систем искусственного интеллекта, которые не поясняют ход своих рассуждений и выводов.

Заключение

Проведенное исследование тенденций цифровой трансформации государственного управления и новой электронной бюрократии показало, что в нашей стране активно развиваются и применяются на практике новые тенденции, получившие распространение в бизнесе. Полным ходом идет замена труда людей автоматизированными системами, электронными помощниками и алгоритмами. В то же время использование новых технологий не должно быть безграничным, нужны рамки, которые не позволят им превратиться в новый автоматизированный цифровой бюрократизм, а стать инструментом инновационного развития.