Государственно-частное партнерство в системе инструментов государственного управления инновационно направленным экономическим развитием

Макаров И.Н.1, Титова М.В.2, Сухина Ю.В.3
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал) Институт деловой карьеры
2 РАНХиГС
3 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Липецкий филиал)

Статья в журнале

Экономика, предпринимательство и право
Том 11, Номер 4 (Апрель 2021)

Цитировать:
Макаров И.Н., Титова М.В., Сухина Ю.В. Государственно-частное партнерство в системе инструментов государственного управления инновационно направленным экономическим развитием // Экономика, предпринимательство и право. – 2021. – Том 11. – № 4. – doi: 10.18334/epp.11.4.111827.

Аннотация:
В настоящее время наша страна стоит перед вызовом: развиваться как раньше с доминированием экстенсивного пути и превратиться исключительно в поставщика ресурсов ведущим экономикам, либо пройдя существенную трансформацию хозяйственной системы стать на путь интенсивного инновационно-обусловленного развития. Однако, для возможности формирования инновационного пути развития большинства представителей бизнеса, в особенности производственного бизнеса, требуется существенные изменения в среде его функционирования. Инструментом подобных необходимых трансформаций как выражением реализации государственного управления экономикой в предлагаемых обстоятельствах может и должно стать государственно-частное партнерство. В данной статье доказывается, что государственно-частное партнерство будучи одной из коллективных форм экономической активности агентов способно существенно влиять на характеристики институциональной среды зоны реализации групп проектов. Данная работа может быть интересна представителям публичной власти, исследователям, аспирантам и магистрантам, занимающимися вопросами государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: инновация, развитие, государственно-частное партнерство, производство, трансформации, государственное управление

JEL-классификация: L32, O31, L38



Введение

Россия, подобно большинству стран мира, в период пандемии находится в состоянии поиска новых форм развития хозяйственной жизни.

Данный поиск сопровождается также поиском новых форм государственного регулирования социально-экономических процессов и повышения эффективности взаимодействия хозяйствующих субъектов с оптимизацией управления экономическим развитием.

В качестве одного из наиболее перспективных инструментов подобного управления мы позиционируем именно государственно-частное партнерство (ГЧП). Преимуществом государственно-частного партнерства в системе инструментария государственного управления хозяйственными процессами является целенаправленный, «точечный» характер воздействия на совокупность протекающих в экономике хозяйственных процессов, что должно существенно повысить его эффективность по сравнению с «общеэкономическими» инструментами.

В нашем исследовании мы будем исходить из понимания государственно-частного партнерства в контексте мировой практики и его экономической сущности (экономических и институциональных отношений, возникающих между участниками партнерства в процессе осуществления государственно-частного партнерства).

Исследованиями государственно-частного партнерства в нашей стране и в зарубежных странах занималось достаточно большое количество исследователей [1–16] (Ablyazov, Marusin, 2019; Vavilina, Kirillova, Malinovskaya, 2019; Gorgola, Vorontsova, Zvyagintsev, 2020; Drobot, Makarov, Nekrasova, Kadilnikova, 2019; Drobot, Yarikova, 2019; Ibragimov, Adova, 2019; Makarov, 2017; Makarov, Spesivtsev, Sokolov, 2019; Makarov, Shirokova, Arutyunyan, Putintseva, 2019; Melnikov, Zaytsev, 2016; Mumba, 2019; Naugolnova, 2019; Frolov, Kaminchenko, 2019; Umnova, 2019; Borovskiy, 2020). Однако их внимание было сосредоточено в основном на потенциале государственно-частного партнерства как инструмента производства опекаемых благ и осуществления общественно значимых работ. Потенциалом партнерства как инструмента изменения характеристик институциональной среды и государственного управления инновационно направленным экономическим развитием до настоящего времени в нашей стране в своих исследованиях никто не интересовался.

Целью данной работы является обоснование потенциала государственно-частного партнерства как источника необходимых трансформаций институциональной среды.

В качестве гипотезы, содержащей элементы научной новизны, мы выдвигаем тезис о том, что государственно-частное партнерство, выступая в качестве коллективной скоординированной формы воздействия на среду, способно менять формальные и неформальные институциональные установки акторов, но также при этом за счет производства опекаемых благ и иных внешних эффектов, в том числе неэкономического плана, порождаемых акторами в ходе осуществления партнерства, оно способно менять характеристики среды реализации ГЧП-проектов с целью государственного управления инновационно направленным экономическим развитием.

Потенциал государственно-частного партнерства как инструмента государственного управления хозяйственными процессами

Необходимо учитывать, что потенциал государственно-частного партнерства как некого явления, призванного воплотить и осуществить регуляторные функции государства, будет существенно варьироваться в зависимости от формы самого партнерства, а также особенностей среды его реализации – разные последствия применения одинаковых форм могут быть объяснены доминантой институциональной матрицы «власть – собственность» или доминантой институциональной матрицы «частная собственность».

Что же такое форма государственно-частного партнерства и каким образом она может влиять на его эффективность в качестве инструмента государственного регулирования хозяйственных процессов?

Форма государственно-частного партнерства – это определенное сочетание средств и способов осуществления взаимодействия и координации действий и осуществления финансово-хозяйственной деятельности участников партнерства, сопровождаемое определенным юридически закрепленным характером отношений собственности [8] (Makarov, 2017).

С позиции системного управленческого подхода следует также выделить такой признак форм ГЧП, как наличие «одномерных» отношений типа «продавец – покупатель» или «управление – управляемый объект» (что характерно для контрактов, предполагающих управление инфраструктурными объектами либо объектами собственности, имеющими существенное историко-культурное значение) или комплексного «многомерного» (многоаспектного) взаимодействия представителей частного капитала и государственных структур. В качестве следующего признака мы считаем необходимым выделить признак контрактации – путем заключения разовых контрактов с четкими временными ограничениями либо контрактов, не имеющих временных ограничений, либо путем формирования сложной структуры контрактов.

При этом, поскольку в этих случаях частные собственники не имеют возможности самостоятельно распоряжаться полученными средствами, то и основные риски ложатся на государство, то есть нет действующего механизма перераспределения рисков в процессе осуществления взаимодействия между экономическими агентами.

Однако необходимо учесть, что в ряде видов контракта механизм перераспределения рисков существует (как правило, это контракты на управление и содержание объектами инфраструктуры, а также сложные контракты).

К категории сложных контрактов, исходя из наибольшей тесноты связей в отношениях между государством и представителями частного сектора экономики, а также исходя из сложных неоднозначных характеристик потоков услуг и финансов, не позволяющих выделить их явно преобладающее направление, и близких к симметричным характеристик информационно-регулятивного взаимодействия, следует отнести:

- инвестиционный контракт;

- management contract – контракт на управление – аналогично предыдущему, только речь идет об управлении (как правило, инфраструктурным объектом);

- lease contract – контракт, близкий по своему содержанию к аренде. В рамках данного контракта частный партнер, которого с некоторой долей условности можно назвать арендатором, не участвуя в строительстве объекта, получает его в готовом виде от государства, обслуживает его, взимает плату за пользование данным объектом и сам, в свою очередь, платит государству за его использование.

Также здесь необходимо отметить такое явление, как аутсорсинг. Аутсорсинг – участие негосударственных организаций в видах деятельности, ранее входивших в полномочия органов исполнительной власти, посредством заключения контрактов (как правило, на конкурсной основе) – получил официальный статус в России согласно Концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.). Аутсорсинг предполагает передачу функций, связанных с сертификацией и аттестацией участников рынков, контролем за их деятельностью, качеством работ (услуг), соблюдению и выработке стандартов. Возможна также передача функций, связанных с созданием и деятельностью системы подготовки (переподготовки) кадров (специалистов) в определенных сферах деятельности.

Если рассматривать экономическую сущность аутсорсинга, то необходимо заключить, что в данном случае речь фактически идет о сочетании таких видов контракта, как контракт на выполнение работ и management contract, что позволяет отнести его к категории сложных контрактов.

Второй после контрактной, самой распространенной в мировой и отечественной практике формой государственно-частного партнерства, является концессия.

Наиболее интересным отличием концессии как формы государственно-частного партнерства является механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков.

Механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков в концессионной форме ГЧП, как правило, предполагает, что концессионер за собственный счет и по своему усмотрению осуществляет инвестиции, необходимые для содержания и эксплуатации соответствующего объекта, несет при этом значительную часть рисков и получает доход в качестве платы за предоставление услуг данного объекта как непосредственно от пользователей (например, платные автомобильные дороги в странах Континентальной Европы (Германия, Франция, Италия), где плата за проезд вносится непосредственно водителями), так в ряде случаев и от концедента, в качестве которого выступает государство (например, автомобильные дороги Великобритании).

В целом же достаточно широкое распространение концессий в мировой практике объясняется их следующими преимуществами:

- долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности как государству, так и частным концессионерам;

- высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер;

- наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства;

- защищенностью концессионера от произвола со стороны государства – в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию;

- высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.

Главным каналом управления инновационным развитием общества государственно-частное партнерство может стать через взаимодействие власти и представителей частного сектора экономики, существующей в конкретной социально-экономической и институциональной среде при определенном уровне технологического и цивилизационного развития общества.

Эффективность функционирования данного канала можно оценить через экономию на транзакционных затратах, возникающую в процессе повышения эффективности согласования интересов и координации финансово-хозяйственной деятельности экономических агентов в рамках единой ГЧП-системы (единая реакция экономических агентов, возникающая на основе координации по принципу самокоординации (спонтанной координации) рыбьих стай), повышение эффективности генерации опекаемых благ за счет объединения имеющихся у партнеров ресурсов (технологий, интеллектуальной собственности, финансовых и административных ресурсов).

Теоретическим базисом формирования государственно-частного партнерства как канала управления инновационным развитием обществом служит институциональная теория, в частности институциональная теория фирмы.

Исходя из институционального понимания фирмы, транзакционные затраты агентов на осуществление взаимодействия внутри фирмы меньше затрат взаимодействия агентов на открытом рынке, что и является экономической основой для формирования фирмы. ГЧП-система как форма деловой организации, интегрируя механизм и функции рынка и механизм и функции фирмы, уже за счет этого несет в себе синергетический потенциал, складывающийся из экономии на транзакционных затратах и повышения эффективности информационно-регулятивного взаимодействия, что особенно важно в случае высокой специфичности активов и производимых благ.

Соответственно, государственная функция проведения эффективной промышленной, региональной и социальной политики включает в себя задачи поддержания конкурентной среды, обеспечения общеэкономической стабильности, экономического роста территорий и страны в целом и преодоления кризисов, являющиеся взаимосвязанными, которые частично могут быть решены посредством развития государственно-частного партнерства, а следовательно, именно партнерство может и должно служить в качестве инструмента и канала «точечного» управления хозяйственным развитием.

Так, примерами проблем, которые возможно решить посредством развития государственно-частного партнерства, осуществив при этом трансформацию институциональной среды, является задача обеспечения инновационной и изобретательской активности промышленно-производственных предприятий. Это, как свидетельствует мировой опыт, возможно за счет формирования инновационных научно-образовательно-производственных кластеров, которые выступают средой реализации государственно-частного партнерства при одновременном формировании и реализации проектов частного сотрудничества научных групп в образовательных организациях, входящих в кластер и представителей производственного бизнеса.

Также нельзя не отметить роль государственно-частного партнерства в формировании энергоэффективного производства и внедрении стандартов зеленой экономики. В данном случае активной составляющей партнерства будут также выступать портфели конкретных ГЧП-проектов, а пассивно-институциональной составляющей, формирующей, однако, при этом характеристики институциональной среды, будут выступать зоны технико-экономического развития (опыт Китая) и кластеры энергоэффективности (опыт Европейского союза). Конкретным примером, имеющим наибольшую наглядность для нашей страны, можно считать японскую программу «Технополис» – в частности развитие города Цукубы, фактически превращенного в один из «полюсов роста» мировой науки и высокотехнологичного производства, где при инициативе со стороны государства была сформирована особая, способствующая развитию науки и производства институциональная среда, создано инфраструктурное обеспечение и уже в рамках данной среды функционировали многочисленные совместные проекты.

Заключение

Необходимость трансформации системы государственной власти, отечественного общества и национальной экономики, которую продемонстрировала ситуация с пандемией коронавируса, предполагающая более активную роль государства при меньшей жесткости инструментария управления хозяйственными процессами, в сочетании с потребностью в повышении точности подобного инструментария, аспекты, связанные с необходимостью разработки внутренне непротиворечивой, прозрачной и эффективной национальной региональной, промышленной, кадровой, образовательной и научной политики, базирующейся на системе национального индикативного планирования, порождают востребованность в новых каналах управления, воплощенных в отчасти новом, но уже ранее применявшемся и доказавшем свою эффективность инструментарии, которым может и должно стать государственно-частное партнерство.

Также необходимо учитывать, что в процессе перехода национальных социально-экономических систем к новому технологическому укладу возникновение непредвиденных ситуаций, не имеющих аналогов в прошлом, представляется весьма вероятным. Соответственно, мы согласны с мнением исследователей, что в сложных социально-экономических системах, к которым относится и система государственного управления, реализуемая с целью социально-экономического развития регионов страны, только инструментарий институционального управления, сочетающий гибкость и точечность управления, может быть максимально эффективен. При этом главной проблемой здесь остается «истинная» заинтересованность государства в проведении политики реального перехода на инновационный путь развития и, соответственно, разработка внятной экономической политики, для реализации которой и должно служить государственно/публично/-частное партнерство.


Источники:

1. Аблязов Т.Х., Марусин А.В. Государственно-частное партнерство как механизм развития транспортной инфраструктуры в условиях формирования цифровой экономики // Экономические отношения. – 2019. – № 2. – c. 1271-1280. – doi: 10.18334/eo.9.2.40593.
2. Вавилина А.В., Кириллова О.Ю., Малиновская М.И. Роль и перспективы государственно-частного партнерства в развитии региональной инфраструктуры России // Экономические отношения. – 2019. – № 2. – c. 1255-1270. – doi: 10.18334/rp.20.5.40684.
3. Горгола Е.В., Воронцова Ю.В., Звягинцев С.А. Роль государственно-частного партнерства в обеспечении военно-инновационной сферы финансовыми ресурсами // Экономика, предпринимательство и право. – 2020. – № 1. – c. 125-138. – doi: 10.18334/epp.10.1.41471.
4. Дробот Е.В., Макаров И.Н., Некрасова Е.А., Кадильникова Л.В. Системы интересов и противоречий участников государственно-частного партнерства // Экономические отношения. – 2019. – № 3. – c. 2051-2060. – doi: 10.18334/eo.9.3.40925.
5. Дробот Е.В., Ярикова Е.В. Институциональный анализ организации государственно-частного партнерства в реализации инфраструктурных проектов // Экономические отношения. – 2019. – № 4. – c. 2989-3000. – doi: 10.18334/eo.9.4.40838.
6. Дробот Е.В., Ярикова Е.В. Факторы регионального развития России: влияние пространства и расстояний и возможности их нивелирования // Экономические отношения. – 2019. – № 3. – c. 1775-1784. – doi: 10.18334/eo.9.3.40837.
7. Ибрагимов Г.Н.оглы, Адова И.Б. Принципы взаимодействия бизнеса с внешними заинтересованными сторонами // Лидерство и менеджмент. – 2019. – № 3. – c. 209-222. – doi: 10.18334/lim.6.3.41016.
8. Макаров И.Н. Государственно-частное партнерство в системе финансового взаимодействия государства и финансов корпораций как инструмент регулирования экономических и социальных процессов // Экономические отношения. – 2017. – № 1. – c. 87-96. – doi: 10.18334/eo.7.1.37395.
9. Макаров И.Н., Спесивцев В.А., Соколов В.П. Государственно-частное партнерство и интересы регионального развития: системно-институциональный анализ // Экономика, предпринимательство и право. – 2019. – № 4. – c. 371-384. – doi: 10.18334/epp.9.4.41550.
10. Макаров И.Н., Широкова О.В., Арутюнян В.А., Путинцева Е.Э. Цифровая трансформация разномасштабных предприятий, вовлеченных в реальный сектор российской экономики // Экономические отношения. – 2019. – № 1. – c. 313-326. – doi: 10.18334/eo.9.1.39966.
11. Мельников О.Н., Зайцев А.А. Анализ влияния и заинтересованности стейкхолдеров при переходе на инновационные управленческие концепции (на примере компании Hartmann – Rico, a.s.) // Вопросы инновационной экономики. – 2016. – № 4. – c. 397-408. – doi: 10.18334/vinec.6.4.37559.
12. Мумба Ж.К. Зарубежный опыт применения государственно-частного партнерства в сфере обращения с производственными отходами // Экономические отношения. – 2019. – № 1. – c. 235-244. – doi: 10.18334/eo.9.1.39972.
13. Мумба Ж.К. Необходимость совершенствования управления системой обращения с производственными отходами города посредством ГЧП // Экономические отношения. – 2019. – № 4. – c. 2597-2610. – doi: 10.18334/eo.9.4.41345.
14. Наугольнова И.А. Проблемы привлечения инвестиций в проекты ГЧП и МЧП в промышленности // Экономические отношения. – 2019. – № 3. – c. 2061-2078. – doi: 10.18334/eo.9.3.41050.
15. Фролов В.Г., Каминченко Д.И. Классификация условий и факторов формирования инновационно-инвестиционно сбалансированной промышленной политики // Экономика, предпринимательство и право. – 2019. – № 4. – c. 419-432. – doi: 10.18334/epp.9.4.41480.
16. Умнова М.Г. Оценка рисков компаний-поставщиков при участии в госзакупках // Экономика, предпринимательство и право. – 2019. – № 4. – c. 567-578. – doi: 10.18334/epp.9.4.41537.
17. Боровский С. С. Возможные последствия для менеджера при внедрении цифрового двойника в управленческий комплекс компании // Вестник Российского экономического университета им. ГВ Плеханова. Вступление. Путь в науку. – 2020. – № 2. – c. 63-68.

Страница обновлена: 17.04.2021 в 20:54:40