Государственно-частное партнерство в финансовой модели социальной экономики

Введение

Актуальность вопроса определяется необходимостью уточнения дополнительных источников полного финансирования социальных программ различных отраслей социальной сферы с целью увеличения и финансирования. В настоящий момент в рамках действующих норм создан разнообразный и устойчивый механизм финансирования социальных программ, который в то же время имеет определенный потенциал и необходимость увеличения финансирования. В этих условиях формирование дополнительных финансовых ресурсов возможно посредством повышения эффективности или расширения сфер применения отдельных социальных-экономических инструментов, к которым можно отнести существующие формы государственно-частного партнерства.

Гипотеза: альтернативные источники финансирования социальной сферы могут играть существенную роль.

Целью проведенного исследования было определение возможности дополнения уже существующих методов эффективного использования бюджетного и страхового финансирования программ социальной экономики (государственно-частное партнерство, финансирование с учетом факторов ESG).

Задачами исследования являлись:

· определение актуального состояния социальной сферы;

· рассмотреть объем финансирования социальных программ посредством бюджетного и страхового метода;

· анализ существующих механизмов государственно-частного партнерства;

· изучение международного опыта государственно-частного партнерства;

· формирование предложений по формированию механизмов государственно-частного партнерства с учетом факторов ESG с целью снижения объема затрат.

Научная новизна работы заключается в формировании предложений по возможному расширению функционала механизма государственно-частного партнерства при решении социальной экономики.

Благодаря информационной поддержке СРО НФА совместно с ВТСК авторами исследования был проанализирован большой объем информации (порядка 30 новостных и аналитических отчетов), включающий существующие политики с учетом Целей устойчивого развития Организации Объединенных Наций, дорожную карту ключевых тактических целей в области устойчивого развития, международные стандарты, нормативные правовые акты российских организаций ответственного финансирования, вопросы гармонизации российских и международных практик, вопросы таксономии проектов устойчивого развития, существующие практики юридических лиц, информацию об актуальных трендах и событиях в рассматриваемой области, вопросы маркировки облигаций, формирования национальной системы верификации, совершенствования корпоративного управления с учетом факторов устойчивого развития.

Обзор литературы

Достаточно вопрос применения механизмов государственно-частного партнерства рассмотрен в следующих научных трудах о государственно-частном партнерстве в сфере здравоохранения Таппасхановой Е.О., Мустафаевой З.А. [1] (Tappaskhanova, Mustafaeva, 2012), государственно-частном партнерстве в рамках повышения социальных обязательств бизнеса – Савичевой Е.Ю. [2] (Savicheva, 2010), государственно-частном партнерстве как виде социального предпринимательства – Шипуновой Т.С., Казанцевой С.Ю. [3] (Shipunova, Kazantseva, 2018), государственно-частном партнерстве как инструменте регулирования социальных и экономических процессов – Макарова И.Н. [4] (Makarov, 2017). Государственно-частное партнерство как альтернативный источник финансирования здравоохранения рассматривается в статье Жердева Р.А. [5] (Zherdev, 2015). Интересно исследование Горгола Е.В., Воронцовой Ю.В., Звягинцева С.А. роли государственно-частного партнерства в обеспечении военно-инновационной сферы финансовыми ресурсами [6] (Gorgola, Vorontsova, Zvyagintsev, 2020). Международные аспекты проектов государственного-частного партнерства исследованы в научной статье Бугай К.Н. [7] (Bugay, 2016). Перспективы применения механизмов государственно-частного партнерства в области культуры рассмотрены в статье Евменова А.Д., Голубева Г.М. [8] (Evmenov, Golubev, 2012). Государственно-частное партнерство в рамках взаимодействия государства, бизнеса и общества на примере проекта «С первых дней» благотворительной программы «Дорога к дому» рассмотрено в статье Смирновой Е.А., Заболтиной В.В. [9] (Smirnova, Zaboltina, 2016).

Результаты исследования

Статья 7 Конституции определяет Российскую Федерацию как социальное государство с целью обеспечения свободного развития достойной жизни человека. С целью выполнения социальных функций государства в Российской Федерации реализуются национальные проекты, подавляющая часть которых имеет социальный характер. Приведем в качестве примера несколько из них: национальный проект «Здравоохранение», «Образование», «Культура». Необходимо обратить внимание, что понятие «социальный» относится не только к вышеназванным национальным проектам, но и к другим национальным проектам, содержание которых носит явный социально ориентированный характер. Как пример можно привести национальный проект «Жилье и городская среда», который имеет общие затраты 1 066 227,2 млн руб. (из них внебюджетные источники – 7 386 млн руб.).

На реализацию национальных проектов предусмотрено в общей сложности более 25 трлн рублей.

Социальное страхование является также частью социальной политики. Оно основано на деятельности внебюджетных социальных фондов, реализующих пенсионное, медицинское страхование, страхование от профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве, страхование в связи с материнством от временной нетрудоспособности. По данным Минфина России, доходы внебюджетных фондов составили в 2020 год 13 247,4 млрд руб. (8 072,6 – страховые взносы), расходы – 12 772,9 млрд руб.

В то же время в различного рода международных «социальных» индексах Российская Федерации не занимает лидирующие позиции (табл. 1).

Таблица 1

Международные «социальные» индексы

На фоне общей положительной динамики ряд социальных показателей демонстрируют отрицательную (количество постоянного населения (тыс. чел.) или недостаточную положительную динамику (количество населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума и дефицит доходов).

Рисунок 1. Расходы консолидированного бюджета, в т.ч. по отраслям социальной сферы

Источник: Минфин России [Электронный ресурс]. URL https://minfin.gov.ru/ru/statistics/conbud/ (дата обращения: 20.12.2021).

Анализ вышеприведенной информации из рисунка 1 показывает неравномерность финансирования различных отраслей социальной сферы, разность финансирования которых в ряде случаев различается в 4 раза. Безусловно, разность финансирования обусловлена перечнем предусмотренных необходимых статей расходов. В то же время размер ежегодных расходов на важную отрасль социальной сферы «Физическая культура и спорт» может быть расценен как недостаточный и требующий увеличения с применением дополнительных источников финансирования, к которым можно отнести развивающееся государственно-частное партнерство в различных его формах.

Указом Президента среди прочих определена национальная цель «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей», предусматривает увеличение до 70% количества граждан, практикующих спортивные занятия.

Принята Государственная программа по развитию физкультуры и спорта, состоящая из восьми подпрограмм и двух федеральных целевых программ. Программа реализуется до 2024 года включительно и предусматривает выделение бюджетных ассигнований в размере 721,5 млрд рублей. К целям программы отнесены обеспечение граждан возможностью заниматься спортом на постоянной основе, улучшение спортивных результатов на международном уровне, проведение международных спортивных мероприятий, развитие российского хоккея.

В составе национального проекта «Демография» (общие затраты: 4,7 трлн рублей) реализуется федеральный проект «Спорт – норма жизни», который предусматривает увеличение количества граждан, которые систематически занимаются спортом, до 55%, в том числе через систему ГТО. Затраты на реализацию национального проекта предусмотрены на уровне 3% от объема затрат национального проекта. Из средств федерального бюджета предусмотрено 137,2 млрд рублей, из средств региональных бюджетов – 12,8 млрд руб.

В Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2030 года определяющая приоритетность развития как массового, так и профессионального спорта. Реализация стратегии должна осуществляется за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, в том числе за счет средств государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта». Также предусмотрено финансирование за счет средств внебюджетных источников, размер финансирования из которых в настоящий момент оценивается как недостаточный. Так, коммерческие доходы в российском хоккее составляют 34%, футболе – 30%, баскетболе – 14%.

Важно обратить внимание на государственно-частное партнерство, которое определяется Всемирным банком как «любое договорное соглашение между государством и частной стороной о предоставлении государственного актива или услуги, в рамках которого частная сторона несет значительный риск и ответственность за управление» [10]. При этом объектами соглашений могут быть производство, передача и распределение электроэнергии, трубопроводы для передачи и распределения природного газа, базовая инфраструктура информационно-коммуникационных технологий, аэропорты, железные дороги, порты и дороги, очистка и распределение питьевой воды, сбор и обработка канализации, объекты социальной сферы. В Российской Федерации данное партнерство определяется несколькими законами. Закон о концессионных соглашениях устанавливает, что в рамках соглашения концессионер обязуется реконструировать или создать за свой счет недвижимое или движимое имущество и передать его концеденту. Концессионеру предоставляет право пользоваться имуществом концендента на определенный срок.

Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве определяет привлечение частных инвестиций и предоставление государственных гарантий, объектами соглашений государственно-частного партнерства выступают частные автомобильные дороги, морские порты, морские суда и т.п. Соглашение заключается на основе конкурса, проводимого конкурсной комиссией, со стороны публичного партнера в соглашении указываются такие параметры, как объем производства товаров или предоставления услуг, доход частного и публичного партнера, обязательства частного партнера, производство качественных товаров и услуг по объему, вопросы управления рисками.

В вышерассмотренных законах есть указание на финансирующие организации (финансирующее лицо, предоставляющее заемные средства частному партнеру в законе № 224-ФЗ, и инвестор в законе № 115-ФЗ).

Финансирование проектов может происходить посредством привлечения банковских кредитов, выпуска облигаций, софинансирования со стороны концедента.

Необходимо обратить внимание на понятие «контракт жизненного цикла» в рамках отдельного закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, на выполнение работы или поставку товара с дальнейшим обслуживанием, эксплуатацией в течение срока службы, ремонт, утилизацию. Контракт заключается в случаях проектирования, реконструкции и строительства различных объектов, а также создания автоматизированных информационно-измерительных систем и закупки медицинской техники.

Организация экономического сотрудничества и развития описала 12 принципов государственно-частного партнерства: государство должно обеспечивать доступность данных о рисках, затратах и доходах государственно-частного партнерства и обычных закупок, эффективное взаимодействие с заинтересованными сторонами и мониторинг качества услуг. Государственно-частное партнерство должно реализовываться сторонами, имеющими должные полномочия. Законодательство должно быть четким, прозрачным, обязательным к применению. Бюрократия должна быть минимизирована. Оценка и выбор наиболее эффективного метода инвестирования. Характеристики проектов и ключевые факторы оцениваются посредством проведения предварительного тестирования вариантов закупок.

Риски проектов государственно-частного партнерства должны управляться профессионально на основе их определения, идентификации, измерения. Проекты государственно-частного партнерства должны иметь эффективное оперативное управление. Пересмотр условий соглашений государственно-частного партнерства не должен влиять на соотношение стоимости и качества работ. Должны быть установлены четкие, предсказуемые и прозрачные правила решения спорных вопросов. Предоставлены гарантии со стороны государства полноценной конкуренции с обеспечением доступа к проекту всех заинтересованных сторон и ценовой доступности проектов государственного-частного партнерства. Бюджет проектов государственно-частного партнерства должен быть прозрачен и обоснован. Обеспечение со стороны государства профессионального управления процессом государственно-частного партнерства, гарантий отсутствия коррупции и нецелевого использования средств.

В настоящее время в Российской Федерации ежегодно заключается 0,5 тыс. новых концессионных соглашений в среднем на чуть менее 300 млрд руб. В целом реализуется 3 тыс. проектов на общую сумму 1,7 трлн руб. Всего 30% затрат на реализацию проектов ГЧП осуществляет государство. В рамках ВВП это немногим более 1,5% (в Канаде – 8%, в Великобритании – 6,5%) [11]. 94% концессионных соглашений реализуется на муниципальном уровне, 5% – на региональном, 1% – на федеральном [12].

Количество соглашений именно государственно-частного партнерства составляет всего 25 с общим объемом финансирования менее 60 млрд руб. (за счет государства – 30 процентов), из них 18 – на муниципальном уровне, 6 – на региональном уровне, 1 – на федеральном уровне. Наибольшее количество проектов ГЧП реализуется в образовании (14 проектов) [13].

Интересен опыт Великобритании, в которой была принята в 1991 году концепция партнерства в сфере услуг, целью которой является повышение их качества, инновационности, управления рисками, эффективности работы государственных органов, экономической эффективности и прозрачности проектов, в первую очередь в области здравоохранения. В Великобритании выделяются два понятия – государственно-частное партнерство и частная финансовая инициатива.

Опыт Великобритании активно используют такие страны, как Швеция, Канада, Австралия.

Система государственно-частного партнерства в Швеции [14] построена на сотрудничестве между компаниями, муниципалитетами, государственными учреждениями и социальными партнерами. Со стороны государства в проекте – муниципалитеты или Шведское агентство экономического и регионального роста, которое обеспечивает финансирование местных партнерств, конкретных программ, а также управляет проектами в рамках Европейского фонда регионального развития. Реализуются проекты государственно-частного партнерства в области инфраструктурного строительства и проекты реализации социальных услуг, такие как Västkraft, – это государственно-частное партнерство в юго-западной части Швеции, в частности в регионе Гетеборг, которое предлагает обучение для повышения квалификации сотрудников и высвобождаемых работников в технологических секторах. В частности, это касается работников автомобильной промышленности или субподрядчиков автомобильной промышленности.

Интересен опыт Канады в реализации инфраструктурных проектов (строительство водоочистных сооружений, больниц, объектов зеленой энергетики). Государственные органы постоянно осуществляют качественные и количественные проверки, включая оценку соотношения цены и качества (VFM). Финансирование проектов частично осуществляется на конкурсной основе Фондом государственно-частного партнерства, специально созданным для этих целей [16].

В Австралии проекты государственно-частного партнерства развиваются начиная с 80-х годов ХХ века. Среди них: транспортная инфраструктура, объекты социальной инфраструктуры на основе тендерных контрактов государственных органов с частными компаниями с целью проектирования, инвестирования, строительства, эксплуатации в течение срока концессии и передачи актива государственному учреждению в конце срока концессии с целью получения соотношения цены и качества за счет передачи риска частному партнеру. Заключенный между сторонами договор предполагает создание консорциума. В рамках консорциума проектная компания осуществляет взаимодействие с инвесторами, закупку работ, услуг и взаимодействие по управлению объектами или эксплуатации и техническому обслуживанию и стоимости предоставления услуг.

В Австралии активно развивают проекты государственно-частного партнерства, связанные с предоставлением социальных услуг (здравоохранение, образование, жилищные услуги). Проекты большей частью реализуются на уровне штатов на основе типовой проектной документации.

Государственные органы публикуют проекты договорной документации, в которой излагаются правовые положения и условия. Выбор предпочтительного участника торгов определяется путем применения критериев оценки. Алгоритм реализации проекта включает финансирование за счет заемного и акционерного капитала до завершения строительства и начала оказания услуг; ежемесячные или ежеквартальные платежи за услуги для покрытия расходов на предоставление услуг, погашение заемного финансирования и возврат средств инвесторам в акционерный капитал, внесение капитальных взносов на этапе строительства или взнос для погашения части долга проектной компании после того, как проект начнет функционировать и будут достигнуты определенные условия, отражающие устойчивое состояние эксплуатации.

Австралийское федеральное правительство, правительства штатов должны обладать кредитными рейтингами, достаточными для того, чтобы не требовать финансовых гарантий для проектов государственно-частного партнерства. Контракты обязательно включают условия о расторжении по инициативе государственных органов в случае возникновения форс-мажорных обстоятельств или нестраховых событий, которые существенно нарушают проект.

Австралийские проекты ГЧП обычно финансируются за счет банковского кредита, вложений в акционерный капитал, облигационными займами [17].

Таблица 2

Динамика затрат на программы государственно-частного партнерства (в млрд руб.)

В настоящее время, по данным портала, действуют 3 610 проектов ГЧП с общим объемом инвестирования 4,7 трлн руб.

Таблица 3

Источники финансирования социальных программ

В рамках проведенного авторами статьи в ноябре – декабре 2021 года анкетирования более 25 организаций – членов Саморегулируемой организации «Национальная финансовая ассоциация» (СРО НФА) были получены следующие результаты по вопросам участия в проектах государственно-частного партнерства.

Только 24% компаний участвовали в конкурсах на участие в проектах государственно-частного партнерства, 76% – нет. При этом 64% знают о преимуществах участия в проектах государственно-частного партнерства, 36% – нет.

На вопрос «Участвовала ли ваша компания в проектах на основе государственно-частного пространства?» 28% ответили на вопрос положительно, 4% отметили непрямое участие в проектах посредством выдачи банковских гарантий, 68% – отрицательно. Из тех, кто участвует, большая часть реализует проекты в области образования и спорта, в значительно меньшей степени – культуры.

Авторами предлагается добавить в перечень объектов соглашений государственно-частного партнерства и концессии взаимодействие государства и частных организаций в реализации социальных проектов, не имеющих в основе капитальное строительство и основанных на предоставлении социальных услуг, имеющих значимый социальный эффект на государственном уровне. При этом реализация этих проектов должна происходить с формированием предметной отчетности в Министерство труда и социального развития Российской Федерации и Федеральную службу государственной статистики. При этом частные организации в случае участия в подобных проектах могли бы иметь льготы по налогообложению (снижение ставки налога) по налогу на добавленную стоимость (федеральный налог), налогу на прибыль (федеральный налог), налогу на имущество организаций (региональный налог), земельному налогу для юридических лиц (местный налог).

Возвращаясь к вопросам финансирования физической культуры и спорта, можно отметить следующее. С 2004 года в проекты ГЧП спортивной направленности было инвестировано 60,1 млрд рублей (1,3% от общих затрат на проекты ГЧП), в том числе из частных источников – 57,2 млрд руб. Самыми дорогостоящими проектами являются проект многофункционального спортивно-концертного комплекса с ледовой ареной «Петербургский» в г. Санкт-Петербурге, Строительство Дворца водных видов спорта с аквапарком в Саратовской области, многофункциональный спортивный комплекс «Арена» в городе Омске.

Программы государственно-частного партнерства являются неотъемлемой частью социальной политики, но по мнению авторов, могут служить инструментом стимулирования частных компаний реализовывать программы с учетом факторов устойчивого развития ESG. Согласно информации ООН, к целям устойчивого развития относятся, к примеру: борьба с голодом, улучшение здоровья и благополучия, гендерное равенство, предотвращение изменения климата [18]. Таким образом, проекты государственно-частного партнерства следовало бы объединить посредством законодательных требований с необходимостью реализации программ с учетом факторов ESG.

Таблица 4

Предложения по внесению изменений в действующее законодательство

Согласно таблице 4, включение требований учета факторов ESG к частным субъектам концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве может способствовать развитию программ ответственного финансирования в Российской Федерации. Таким образом, через реализацию подобных программ можно было бы сокращать бюджетные и страховые затраты на социальную сферу. К примеру, реализация проведения вакцинации в массовом порядке могла бы сократить затраты на здравоохранение. В частности, по данным Всемирной организации здравоохранения, вакцинация является одним из наиболее экономически эффективных доступных медицинских вмешательств, ежегодно спасающих миллионы людей от болезней, инвалидности и смерти [19]. Доступны эффективные и безопасные вакцины, которые защищают от ряда серьезных заболеваний, и в настоящее время разрабатывается много новых перспективных вакцин. Можно сделать вывод о том, что проведение массового вакцинирования позволит людям предотвратить риски заболевания, что уменьшит в среднесрочной перспективе расходы бюджета и внебюджетных фондов (бюджетное финансирование, медицинское страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством).

Таблица 5

Размер ежегодной экономии в среднесрочной перспективе

Исходя из данных таблицы 5, можно сделать вывод о возможной ежегодной экономии средств, выделяемых из различных источников на здравоохранение в случае реализации проектов государственно-частного партнерства в области спорта в размере 946 587,7 млн рублей.

Заключение

В рамках работы над статьей авторами:

1. Проанализировано актуальное состояние вопросов реализации социальной политики.

2. Рассмотрены международные индексы уровня реализации социальной политики.

3. Проанализирована динамика финансирования социальных программ из различных источников.

4. Осуществлен анализ государственно-частного партнерства в Российской Федерации.

5. Обозначены предложения по содержательному развитию государственно-частного партнерства с учетом факторов ESG.

В качестве вывода можно отметить следующее. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации является сформированным и развитым механизмом реализации социальных программ, имеющим потенциал дальнейшего развития с учетом формирующихся тенденций учета принципов ESG.