Public-private partnership in the system of public management tools for innovative economic development

Введение

Россия, подобно большинству стран мира, в период пандемии находится в состоянии поиска новых форм развития хозяйственной жизни.

Данный поиск сопровождается также поиском новых форм государственного регулирования социально-экономических процессов и повышения эффективности взаимодействия хозяйствующих субъектов с оптимизацией управления экономическим развитием.

В качестве одного из наиболее перспективных инструментов подобного управления мы позиционируем именно государственно-частное партнерство (ГЧП). Преимуществом государственно-частного партнерства в системе инструментария государственного управления хозяйственными процессами является целенаправленный, «точечный» характер воздействия на совокупность протекающих в экономике хозяйственных процессов, что должно существенно повысить его эффективность по сравнению с «общеэкономическими» инструментами.

В нашем исследовании мы будем исходить из понимания государственно-частного партнерства в контексте мировой практики и его экономической сущности (экономических и институциональных отношений, возникающих между участниками партнерства в процессе осуществления государственно-частного партнерства).

Исследованиями государственно-частного партнерства в нашей стране и в зарубежных странах занималось достаточно большое количество исследователей [1–16] (Ablyazov, Marusin, 2019; Vavilina, Kirillova, Malinovskaya, 2019; Gorgola, Vorontsova, Zvyagintsev, 2020; Drobot, Makarov, Nekrasova, Kadilnikova, 2019; Drobot, Yarikova, 2019; Ibragimov, Adova, 2019; Makarov, 2017; Makarov, Spesivtsev, Sokolov, 2019; Makarov, Shirokova, Arutyunyan, Putintseva, 2019; Melnikov, Zaytsev, 2016; Mumba, 2019; Naugolnova, 2019; Frolov, Kaminchenko, 2019; Umnova, 2019; Borovskiy, 2020). Однако их внимание было сосредоточено в основном на потенциале государственно-частного партнерства как инструмента производства опекаемых благ и осуществления общественно значимых работ. Потенциалом партнерства как инструмента изменения характеристик институциональной среды и государственного управления инновационно направленным экономическим развитием до настоящего времени в нашей стране в своих исследованиях никто не интересовался.

Целью данной работы является обоснование потенциала государственно-частного партнерства как источника необходимых трансформаций институциональной среды.

В качестве гипотезы, содержащей элементы научной новизны, мы выдвигаем тезис о том, что государственно-частное партнерство, выступая в качестве коллективной скоординированной формы воздействия на среду, способно менять формальные и неформальные институциональные установки акторов, но также при этом за счет производства опекаемых благ и иных внешних эффектов, в том числе неэкономического плана, порождаемых акторами в ходе осуществления партнерства, оно способно менять характеристики среды реализации ГЧП-проектов с целью государственного управления инновационно направленным экономическим развитием.

Потенциал государственно-частного партнерства как инструмента государственного управления хозяйственными процессами

Необходимо учитывать, что потенциал государственно-частного партнерства как некого явления, призванного воплотить и осуществить регуляторные функции государства, будет существенно варьироваться в зависимости от формы самого партнерства, а также особенностей среды его реализации – разные последствия применения одинаковых форм могут быть объяснены доминантой институциональной матрицы «власть – собственность» или доминантой институциональной матрицы «частная собственность».

Что же такое форма государственно-частного партнерства и каким образом она может влиять на его эффективность в качестве инструмента государственного регулирования хозяйственных процессов?

Форма государственно-частного партнерства – это определенное сочетание средств и способов осуществления взаимодействия и координации действий и осуществления финансово-хозяйственной деятельности участников партнерства, сопровождаемое определенным юридически закрепленным характером отношений собственности [8] (Makarov, 2017).

С позиции системного управленческого подхода следует также выделить такой признак форм ГЧП, как наличие «одномерных» отношений типа «продавец – покупатель» или «управление – управляемый объект» (что характерно для контрактов, предполагающих управление инфраструктурными объектами либо объектами собственности, имеющими существенное историко-культурное значение) или комплексного «многомерного» (многоаспектного) взаимодействия представителей частного капитала и государственных структур. В качестве следующего признака мы считаем необходимым выделить признак контрактации – путем заключения разовых контрактов с четкими временными ограничениями либо контрактов, не имеющих временных ограничений, либо путем формирования сложной структуры контрактов.

При этом, поскольку в этих случаях частные собственники не имеют возможности самостоятельно распоряжаться полученными средствами, то и основные риски ложатся на государство, то есть нет действующего механизма перераспределения рисков в процессе осуществления взаимодействия между экономическими агентами.

Однако необходимо учесть, что в ряде видов контракта механизм перераспределения рисков существует (как правило, это контракты на управление и содержание объектами инфраструктуры, а также сложные контракты).

К категории сложных контрактов, исходя из наибольшей тесноты связей в отношениях между государством и представителями частного сектора экономики, а также исходя из сложных неоднозначных характеристик потоков услуг и финансов, не позволяющих выделить их явно преобладающее направление, и близких к симметричным характеристик информационно-регулятивного взаимодействия, следует отнести:

- инвестиционный контракт;

- management contract – контракт на управление – аналогично предыдущему, только речь идет об управлении (как правило, инфраструктурным объектом);

- lease contract – контракт, близкий по своему содержанию к аренде. В рамках данного контракта частный партнер, которого с некоторой долей условности можно назвать арендатором, не участвуя в строительстве объекта, получает его в готовом виде от государства, обслуживает его, взимает плату за пользование данным объектом и сам, в свою очередь, платит государству за его использование.

Также здесь необходимо отметить такое явление, как аутсорсинг. Аутсорсинг – участие негосударственных организаций в видах деятельности, ранее входивших в полномочия органов исполнительной власти, посредством заключения контрактов (как правило, на конкурсной основе) – получил официальный статус в России согласно Концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.). Аутсорсинг предполагает передачу функций, связанных с сертификацией и аттестацией участников рынков, контролем за их деятельностью, качеством работ (услуг), соблюдению и выработке стандартов. Возможна также передача функций, связанных с созданием и деятельностью системы подготовки (переподготовки) кадров (специалистов) в определенных сферах деятельности.

Если рассматривать экономическую сущность аутсорсинга, то необходимо заключить, что в данном случае речь фактически идет о сочетании таких видов контракта, как контракт на выполнение работ и management contract, что позволяет отнести его к категории сложных контрактов.

Второй после контрактной, самой распространенной в мировой и отечественной практике формой государственно-частного партнерства, является концессия.

Наиболее интересным отличием концессии как формы государственно-частного партнерства является механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков.

Механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков в концессионной форме ГЧП, как правило, предполагает, что концессионер за собственный счет и по своему усмотрению осуществляет инвестиции, необходимые для содержания и эксплуатации соответствующего объекта, несет при этом значительную часть рисков и получает доход в качестве платы за предоставление услуг данного объекта как непосредственно от пользователей (например, платные автомобильные дороги в странах Континентальной Европы (Германия, Франция, Италия), где плата за проезд вносится непосредственно водителями), так в ряде случаев и от концедента, в качестве которого выступает государство (например, автомобильные дороги Великобритании).

В целом же достаточно широкое распространение концессий в мировой практике объясняется их следующими преимуществами:

- долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности как государству, так и частным концессионерам;

- высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер;

- наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства;

- защищенностью концессионера от произвола со стороны государства – в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию;

- высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.

Главным каналом управления инновационным развитием общества государственно-частное партнерство может стать через взаимодействие власти и представителей частного сектора экономики, существующей в конкретной социально-экономической и институциональной среде при определенном уровне технологического и цивилизационного развития общества.

Эффективность функционирования данного канала можно оценить через экономию на транзакционных затратах, возникающую в процессе повышения эффективности согласования интересов и координации финансово-хозяйственной деятельности экономических агентов в рамках единой ГЧП-системы (единая реакция экономических агентов, возникающая на основе координации по принципу самокоординации (спонтанной координации) рыбьих стай), повышение эффективности генерации опекаемых благ за счет объединения имеющихся у партнеров ресурсов (технологий, интеллектуальной собственности, финансовых и административных ресурсов).

Теоретическим базисом формирования государственно-частного партнерства как канала управления инновационным развитием обществом служит институциональная теория, в частности институциональная теория фирмы.

Исходя из институционального понимания фирмы, транзакционные затраты агентов на осуществление взаимодействия внутри фирмы меньше затрат взаимодействия агентов на открытом рынке, что и является экономической основой для формирования фирмы. ГЧП-система как форма деловой организации, интегрируя механизм и функции рынка и механизм и функции фирмы, уже за счет этого несет в себе синергетический потенциал, складывающийся из экономии на транзакционных затратах и повышения эффективности информационно-регулятивного взаимодействия, что особенно важно в случае высокой специфичности активов и производимых благ.

Соответственно, государственная функция проведения эффективной промышленной, региональной и социальной политики включает в себя задачи поддержания конкурентной среды, обеспечения общеэкономической стабильности, экономического роста территорий и страны в целом и преодоления кризисов, являющиеся взаимосвязанными, которые частично могут быть решены посредством развития государственно-частного партнерства, а следовательно, именно партнерство может и должно служить в качестве инструмента и канала «точечного» управления хозяйственным развитием.

Так, примерами проблем, которые возможно решить посредством развития государственно-частного партнерства, осуществив при этом трансформацию институциональной среды, является задача обеспечения инновационной и изобретательской активности промышленно-производственных предприятий. Это, как свидетельствует мировой опыт, возможно за счет формирования инновационных научно-образовательно-производственных кластеров, которые выступают средой реализации государственно-частного партнерства при одновременном формировании и реализации проектов частного сотрудничества научных групп в образовательных организациях, входящих в кластер и представителей производственного бизнеса.

Также нельзя не отметить роль государственно-частного партнерства в формировании энергоэффективного производства и внедрении стандартов зеленой экономики. В данном случае активной составляющей партнерства будут также выступать портфели конкретных ГЧП-проектов, а пассивно-институциональной составляющей, формирующей, однако, при этом характеристики институциональной среды, будут выступать зоны технико-экономического развития (опыт Китая) и кластеры энергоэффективности (опыт Европейского союза). Конкретным примером, имеющим наибольшую наглядность для нашей страны, можно считать японскую программу «Технополис» – в частности развитие города Цукубы, фактически превращенного в один из «полюсов роста» мировой науки и высокотехнологичного производства, где при инициативе со стороны государства была сформирована особая, способствующая развитию науки и производства институциональная среда, создано инфраструктурное обеспечение и уже в рамках данной среды функционировали многочисленные совместные проекты.

Заключение

Необходимость трансформации системы государственной власти, отечественного общества и национальной экономики, которую продемонстрировала ситуация с пандемией коронавируса, предполагающая более активную роль государства при меньшей жесткости инструментария управления хозяйственными процессами, в сочетании с потребностью в повышении точности подобного инструментария, аспекты, связанные с необходимостью разработки внутренне непротиворечивой, прозрачной и эффективной национальной региональной, промышленной, кадровой, образовательной и научной политики, базирующейся на системе национального индикативного планирования, порождают востребованность в новых каналах управления, воплощенных в отчасти новом, но уже ранее применявшемся и доказавшем свою эффективность инструментарии, которым может и должно стать государственно-частное партнерство.

Также необходимо учитывать, что в процессе перехода национальных социально-экономических систем к новому технологическому укладу возникновение непредвиденных ситуаций, не имеющих аналогов в прошлом, представляется весьма вероятным. Соответственно, мы согласны с мнением исследователей, что в сложных социально-экономических системах, к которым относится и система государственного управления, реализуемая с целью социально-экономического развития регионов страны, только инструментарий институционального управления, сочетающий гибкость и точечность управления, может быть максимально эффективен. При этом главной проблемой здесь остается «истинная» заинтересованность государства в проведении политики реального перехода на инновационный путь развития и, соответственно, разработка внятной экономической политики, для реализации которой и должно служить государственно/публично/-частное партнерство.