Проблемы национальной безопасности России в свете конституционных новаций 2020 года

Бухвальд Е.М.1, Валентик О.Н.1
1 Институт экономики Российской академии наук

Статья в журнале

Экономическая безопасность
Том 4, Номер 2 (Апрель-июнь 2021)

Цитировать:
Бухвальд Е.М., Валентик О.Н. Проблемы национальной безопасности России в свете конституционных новаций 2020 года // Экономическая безопасность. – 2021. – Том 4. – № 2. – doi: 10.18334/ecsec.4.2.111821.

Аннотация:
Изменения и дополнения, внесенные 2020 г. в Конституцию Российской Федерации, были продиктованы, прежде всего, необходимостью последовательного укрепления конституционно-правовых основ государства, совершенствования практики государственного и муниципального управления, а также усиления социальной защищенности граждан страны. Однако значимость целого ряда конституционных новаций 2020 г. такова, что неизбежно должна оказать существенное воздействие и многие иные направления социально-экономической политики государства – как с содержательной, так и с институционально-инструментальной стороны. К их числу следует отнести и политику обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Обосновано предположить, что предпринятые в 2020 г. изменения и дополнения к Конституции РФ должны найти отражение и в обновленном варианте Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. В статье рассматриваются два аспекта влияния конституционных новаций 2020 г. на механизмы реализации требований национальной безопасности. Это узаконение института публичной власти и установление возможности создания в Российской Федерации системы так называемых «федеральных территорий».

Ключевые слова: Конституция РФ, национальная и экономическая безопасность, публичная власть, федеральные территории, стратегическое планирование, правовое обеспечение

JEL-классификация: F52, H56, H11



Введение

Обновление правовых и институционально-инструментальных основ политики национальной безопасности неотделимо от развития представлений о развитии российской государственности, особенно в контексте ее федеративных начал. Обеспечение безопасности всегда и повсеместно относилось к ключевым функциям государства. Соответственно, все существенные изменения в основах государственного управления, тем более изменения конституционного уровня, не могут не отразиться на политике национальной безопасности, а также на практике ее долговременного стратегирования. Конституционные новации 2020 года затронули довольно широкий круг вопросов развития общества и государства, но их сердцевиной стала корректировка ряда важных аспектов функционирования государственной власти, что, собственно, и нашло отражение в названии самого конституционного закона [2]. В числе этих корректировок, важных для политики национальной безопасности, – утверждение института публичной власти и введение в практику пространственного регулирования системы «федеральных территорий».

Институт «публичной власти» как основа федерализации политики национальной безопасности

Одной из наиболее значимых новаций в обновленном варианте Конституции РФ [1] стало введение в конституционный текст особого правового института «публичной власти». Этот институт активно используется в зарубежной научной литературе и в практике централизованного администрирования, но в нашей практике правового регулирования государственного управления соответствующее понятие, если и использовалось, то не было широко востребованным. Кроме того, обращение к понятию «публичная власть» в научном аппарате осуществлялось, прежде всего, в рамках правовых исследований, но при этом не сопровождалось четкими представлениями об экономической сущности «публичной власти» и о путях практической интерпретации этого института в деятельности органов государственного и муниципального управления [20, 23, 26] (Zenin, 2020; Kovalenko, 2020; Tarasov, 2020). Видимо, именно этим можно объяснить то, что у нас внимание к понятию «публичной власти» обозначилось в основном со стороны ученых-правоведов, в то время как вопросы, касающиеся экономического, в частности управленческого смысла и значения этого института, почти не рассматривались.

В настоящее время значимость такой новации, как «публичная власть», следует связать, прежде всего, со стремлением конституционно подтвердить единство действующей в России как государстве федеративного типа «вертикали управления», а также упорядочить ее функционирование. Эта вертикаль предполагает, в частности, равную ответственность институтов государства и местного самоуправления за обеспечение устойчивого и безопасного хозяйственного и социального развития в стране в целом и в каждом из ее регионов в частности.

Следует обратить внимание на то, что с учетом изменений и дополнений, внесенных в Конституцию РФ, обращение в этом документе к институту «публичной власти» носит не разовый, а системный характер. Практическая значимость института публичной власти в конституционном тексте адресуется к различным аспектам (задачам) сферы государственного и муниципального управления. Так, исключительные полномочия Российской Федерации ныне интегрируют в себя такую функцию, как «организация публичной власти» (п. «г» ст. 71). Полномочия Президента РФ теперь включают такую задачу главы государства, как обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов управления, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80). Другими словами, «публичная власть» используется в Конституции РФ, прежде всего, в качестве института, интегрирующего в себе все звенья (уровни) управления в условиях государства федеративного типа. Как мы полагаем, это наиболее значимый момент, касающийся сущности и целей введения в конституционный текст такого института, как «публичная власть». Также следует отметить, что обновленная редакция Конституции РФ допускает специфику осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 131), а также для организации управления в пределах так называемых федеральных территорий (см. параграф 2 данной статьи).

Интегрирующее значение института публичной власти как основы взаимодействия всех уровней управления должно распространяться и на государственную политику обеспечения национальной, в том числе экономической безопасности страны. При этом признание обеспечения безопасности именно как функции публичной власти, по нашему мнению, предполагает определенную перестройку нынешней модели этой политики в направлении ее децентрализации и усиления роли субрегионального звена управления. В настоящее время здесь заметна своеобразная, даже парадоксальная картина: теоретических и даже прикладных работ по региональной и муниципальной безопасности очень много, а соответствующих официальных региональных и муниципальных документов по безопасности (стратегий, концепций, программ и пр.), получивших правовое закрепление, на деле оказывается очень мало.

Проблема в том, что действующее законодательство по стратегическому планированию [7] не относит стратегии безопасности к числу обязательных документов стратегического планирования на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований, хотя в принципе их подготовку не исключает. К тому же действующий Федеральный закон «О безопасности» [6], хотя и констатирует необходимость участия субфедерального звена управления в осуществлении политики национальной безопасности, конкретных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рамках этой политики не фиксирует. Примерно на той же позиции находятся и две действующие «базовые» стратегии безопасности [9, 10], которые формально декларируют соучастие регионального и муниципального звена управления в решении задач обеспечения безопасности страны, но, по сути, эти документы «антифедералистичны». Это связано с тем, что за общими декларациями о важной роли субъектов Федерации и органов местного самоуправления из этих документов невозможно понять, какие из поставленных в них задач в сфере безопасности относятся к прерогативам федерального центра, а какие находятся в «зоне ответственности» субъектов Федерации и местного самоуправления и, соответственно, должны ими решаться.

Не дают исчерпывающего ответа на данный вопрос и два федеральных закона, составляющих основу регулирования управленческих полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления [4, 5]. Эти законы неким образом определяют место регионального и муниципального звена управления в решении задач безопасности, однако очень фрагментарно (дорожная, безопасность пожарная безопасность; экологическая безопасность, безопасность гидротехнических сооружений, безопасность людей на водных объектах и пр.). Другими словами, роль субфедерального звена в обеспечении безопасности обозначается в настоящее время не системно и не сообразно общегосударственной масштабности и значимости данного круга проблем.

На наш взгляд, такая ситуация противоречит требованиям ФЗ № 390, где в ст. 12 говорится о том, что органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства по обеспечению безопасности. Кроме того, закон устанавливает такое требование, как системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Однако практически реализовать требование системности и комплексности мер обеспечения безопасности по всей вертикали управления невозможно, если стратегированию безопасности на федеральном уровне не будет соответствовать тот или иной вариант стратегического подхода к решению этой задачи в субфедеральном звене управления. В данной статье мы остановимся на проблемах участия в политике безопасности субъектов Федерации. Муниципальный уровень стратегирования безопасности, который в целом уже освещен в научной литературе [16] (Bukhvald, 2020), на практике пока остается достаточно редким явлением. Как мы полагаем, прежде всего, этот круг вопросов должен быть отражен в таком документе, как новые «Основы…» государственной политики в сфере местного самоуправления, подготовка которого была предложена Президентом РФ В.В. Путиным в начале 2020 года [19].

В настоящее время, как мы полагаем, важно не просто утвердить законом экономическую безопасность как самостоятельный вектор социально-экономического стратегирования на уровне субъекта Федерации, но и определить методические подходы к решению этой задачи, причем с учетом специфики различных типов регионов страны. Экономики регионов очень неоднородны, поэтому они не способны в равной мере и с использованием одних и тех же инструментов противостоять внешним и внутренним угрозам их безопасности.

Следует также учесть, что многие положения документов по безопасности включают в себя вопросы, которые сообразно институту «публичной власти» в Конституции РФ теперь особо оговорены как полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Сюда отнесены такие позиции, как обеспечение доступной и качественной медицинской помощи; создание условий для здорового образа жизни; социальная защита, включая социальное обеспечение (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Все это очень важные сферы социально-экономического развития, где концентрируются многие важные слагаемые национальной безопасности страны, например изложенные в разделе «Повышение качества жизни российских граждан» Стратегии национальной безопасности. Очевидно, что обеспечить содержащиеся в этом сегменте требования национальной безопасности вне согласованного участия всех уровней публичной власти невозможно. В этом смысле закон № 390-ФЗ должен более конкретно проводить идею «федерализации» политики обеспечения национальной безопасности во всех ее составляющих.

В нынешних условиях вопрос о мере и форме участия субрегионального звена управления в политике национальной безопасности решается, прежде всего, наличием реальной заинтересованности субъектов Федерации в разработке и реализации собственных стратегических документов по безопасности. Однако можно выделить ряд факторов, которые в данном случае играют роль мощных «дестимуляторов» данного направления стратегической активности российских регионов.

Во-первых, это уже названная выше недостаточная определенность полномочий регионов в решении вопросов национальной, в т.ч. и экономической безопасности.

Во-вторых, обеспечение на субфедеральном уровне многих требований безопасности (особенно в социально-экономической сфере) «упирается» в большой блок проблем, часть из которых должны решаться на федеральном уровне; часть – на региональном уровне; и часть – на уровне муниципалитетов. Это вызывает к жизни необходимость постоянных управленческих согласований, в т.ч. и по объемам софинансирования.

В-третьих, практика субфедерального стратегирования по безопасности сдерживается серьезными проблемами финансово-бюджетной обеспеченности стратегического планирования на региональном уровне Принятие всякой стратегии субъекта Федерации (в т.ч. и по безопасности региона) есть и принятие обязательств по ее выполнению. Однако отсутствие гарантий финансирования ведет к формализации принятых стратегий, а это еще хуже, чем отсутствие стратегий вообще [17, 25] (Bespamyatnov, 2019; Nazarov, 2020).

Наконец, в-четвертых, практика стратегирования безопасности на субфедеральном уровне дестимулируется отсутствием целевых (пороговых) значений безопасности и гибкой методики их определения, особенно на региональном и местном уровне. Отсутствие таких показателей неизбежно придает любой стратегии безопасности чисто декларативный характер, а свойственная этим стратегиям функция целеполагания для всех иных документов стратегического планирования сводится к нулю. Однако регионы России сталкиваются здесь с серьезными проблемами. Так, не ясно, какими критериями им следует руководствоваться: федеральными (если они есть) или своими, «доморощенными» критериями. Если руководствоваться федеральными критериями, то есть опасения «выхода» за пределы полномочий субфедерального звена управления; если руководствоваться локальными критериями, то есть опасения сознательного установления на местах недостаточно объективных и легко достижимых критериев.

Практика показывает, что в целях обеспечения правового и инструментального аппарата своей политики экономической безопасности субъекты Федерации могут реализовать две возможности. Первая связана с подготовкой особого документа – стратегии, программы или концепции экономической безопасности субъекта Федерации. Вторая возможность предполагает включение данного круга вопросов в «базовую» Стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации. Эта возможность также может быть реализована в нескольких вариантах. Один из них состоит в выделении в документе особого раздела, системно посвященного различным аспектам экономической безопасности субъекта Федерации. В том числе это возможно в виде таблиц SWOT-анализа с обобщением основных угроз экономической, экологической, продовольственной и иных угроз для региона, а также возможных путей устранения этих угроз. В подобном виде представлен данный круг вопросов в Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2035 г. [13]. Однако при таком подходе не обеспечивается достаточной связи возможных путей преодоления угроз безопасности с перспективными мерами социально-экономической политики субъекта Федерации, с целевыми индикаторами его «базовой» стратегии и пр.

Другой вариант – он встречается наиболее часто – когда проблематика безопасности как бы полностью «рассыпается» по всему региональному документу стратегического планирования. Здесь примером может служить согласованный с Минэкономразвития РФ проект Стратегии Алтайского края до 2035 г. [15]. Еще одним вариантом обращения региональных стратегий к проблематике безопасности можно считать выделение в этих документах такого раздела, как «Риски реализации стратегии». Примером такого подхода может служить Стратегия Нижегородской области до 2035 года [14]. В данном разделе этой стратегии сделано одно важное замечание, которое, как нам представляется, имеет важное общеметодологическое значение для всей работы регионов в этом направлении. А именно, в документе отмечено, что «в данном разделе рассматриваются только риски, на которые возможно существенное влияние Правительства области, то есть риски неэффективного исполнения Стратегии или риски внутренней социально-экономической среды. Возможность управления рисками внешней среды, например, риском развития экономики РФ по негативному сценарию, практически отсутствует». Другими словами, речь идет о необходимости разделения рисков и угроз для безопасного развития региона на «управляемые» и только «констатируемые», т.е. риски и угрозы, находящиеся вне пределов прямого воздействия со стороны субъекта Федерации.

В целом следует согласиться с мнением о том, что защита региональной безопасности должна стать непременной обязанностью органов государственной власти каждого субъекта Федерации и не может быть исключительной функцией федерального центра. Однако реализация этого положения в практике управления требует существенных правовых новаций. Прежде всего, это касается Федерального закона № 390-ФЗ «О безопасности», в котором необходимо зафиксировать положение о том, что обеспечение национальной, в частности экономической безопасности страны входит в круг полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Должны быть определены основные рамки соучастия субъектов Федерации в осуществлении политики национальной и экономической безопасности (подготовка ими соответствующих стратегий и (или) иных документов, выполняющих аналогичные функции). Аналогичные поправки должны быть внесены и в 172-й ФЗ «О стратегическом планировании…». В ст. 3 этого закона следует указать, что основу системы стратегирования национальной, в т.ч. экономической безопасности, составляют документы, определяющие стратегические приоритеты, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В п. 1 ч. 4 ст. 11 172-го ФЗ в число документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации в рамках целеполагания, следует включить пункт: стратегия экономической безопасности субъекта Российской Федерации и (или) соответствующий блок в стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (выделенное добавлено нами – Бухвальд Е.М.).

2. Федеральные территории в системе национальной безопасности

Как было отмечено выше, Федеральный закон № 172-ФЗ [2] внес существенный вклад в обогащение институционально-инструментального аппарата пространственного стратегирования. Однако можно сделать заключение, что на данный момент этот аппарат уже не является адекватным проведению эффективной политики регионального развития, а также обеспечению связанных с пространственным развитием требований национальной безопасности страны. Именно исходя из этих соображений при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ в нее было включен пункт о возможности создания в стране особых «федеральных территорий».

Очевидно, что каждая институциональная новация, тем более конституционного уровня, должна иметь четкие обоснования. Так, при обсуждении необходимости узаконения особого института «федеральных территорий» основные аргументы в этом направлении касались, прежде всего, проблем социально-экономического развития регионов Арктики и ряда иных труднодоступных ареалов страны. Речь идет о значительной части социально-экономического пространства страны, где в силу целого ряда его объективных признаков, в частности удаленности от основных административных и экономических центров; малонаселенности и пр., применение «обычных», тем более муниципальных структур часто оказывается затруднительным и недостаточно результативным [22] (Karabaeva, 2020). Уже этот мотив создания федеральных территорий прочно связывает их с реализацией требований национальной безопасности Российской Федерации. Это те требования безопасности, которые закономерно предполагают достаточный уровень социально-экономического развития всех регионов страны, в том числе и окраинных, на основе создания на местах действенных и сообразных конкретным условиям систем управления этими территориями. Однако, как будет показано ниже, на деле ситуация с федеральными территориями в стране стала развиваться в ином направлении.

Особый интерес, в т.ч. и с позиции обеспечения национальной безопасности, здесь представляют три вопроса. Во-первых, это основные причины выделения института федеральных территорий. Во-вторых, ключевые признаки федеральных территорий. В-третьих, позиционирование федеральных территорий в административной структуре государства. Однако важно отметить, что институт «федеральных территорий» свойственен не только государствам с федеративным устройством. Подобные территории различной типологии (например, особых округов и пр.) существуют и в государствах унитарного типа [18, 21] (Dobryden, 2020; Irkhin, 2017). В этом смысле более обоснованно говорить не о «федеральных территориях», а о «территориях центрального подчинения» или о «территориях с особым статусом». Далее мы будем говорить о федеральных территориях, поскольку именно это понятие закреплено ныне в версии Конституции РФ.

Федеральные территории можно определить как особое внутригосударственное образование, находящееся в отличие от остальных территорий под непосредственным управлением со стороны центральных властей, несмотря на наличие собственных органов публичной власти [24]. Особый статус федеральных территорий в системе публичной власти предопределяет и специфику связанных с ними проблем обеспечения национальной и экономической безопасности. При этом хорошо заметно, что, содействуя решению одних проблем безопасности, федеральные территории при известных условиях могут такие проблемы дополнительно создавать.

В частности, признавая за институтом «федеральных территорий» статус конституционно-правовой новации для Российской Федерации и свойственной ей системы публичного управления, нельзя не отметить, что определенные случаи «отчуждения» тех или иных объектов (пространств) под эгиду федеральной власти имелись у нас и ранее. Так, в научной литературе обращается внимание на специальный статус закрытых административно-территориальных образований, для которых специфика организации публичной власти устанавливается отдельным федеральным законом [23].

В целом Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава 11) допускает возможность передачи части полномочий муниципалитетов органам, не входящим в установленную Конституцией РФ систему регионального и субрегионального управления. В настоящее время в данной главе 131-ФЗ имеется уже 10 позиций, указывающих на наличие особости организации местного самоуправления в пределах различных «особых» территорий. В большинстве случаев эта «особость» сводится к передаче части полномочий органов местного самоуправления иным структурам как государственного, так и негосударственного характера. При этом каждый из этих случаев «особого статуса» конкретно регулируется отдельным нормативно-правовым актом, а единого законодательного регулирования того, когда, в каких случаях, на какой период и в каком объеме такие «изъятия» полномочий органов местного самоуправления могут производиться, не существует. Такая дифференциация полномочий публичной власти по территории страны, включая и нарушение единого пространства местного самоуправления граждан, может рассматриваться как реальная угроза национальной и экономической безопасности страны.

Эта проблема прямо проецируется и на ситуацию с формированием «федеральных территорий». Из дополнений в Конституцию РФ 2020 г. касательно института «федеральных территорий» следует вывод о необходимости принятия единого закона, определяющего суть института «федеральных территорий», основные посылки к их созданию, особенности функционирования систем управления и пр. Только в этом случае можно избежать ситуации, когда разнообразие правовых статусов данных территорий приведет к ущербному для интересов национальной безопасности усложнению практики управления ими, а также к трудностям с обеспечением прав граждан на местное самоуправление в пределах данных территорий.

По сути, это и есть известные угрозы национальной и экономической безопасности страны, потенциально связанные с недостаточно урегулированной системой управления институтом «федеральных территорий». Действующие «базовые» стратегии безопасности уделяют большое внимание эффективности системы государственного и муниципального управления. Но это требует поддержания в стране не только единого экономического и социального пространства, но и достаточно единого управленческого пространства с повсеместно равно распределенными полномочиями федеральной, региональной и местной власти. И если от этого принципа допускаются отступления, то они должны не только экономически четко аргументироваться, но и универсально регулироваться на законодательном уровне, а не фиксироваться в каждом случае отдельным нормативно-правовым актом.

Однако первый опыт развертывания института «федеральных территорий» показал, что фактически реализуется модель индивидуализированного законодательного регулирования статуса данных территорий; модель, как мы полагаем, не только ущербная для «вертикали» государственного и муниципального управления, но и допускающая отступление от требований безопасности для страны и ее регионов. Убедительным примером в этом отношении может служить первый опыт с созданием федеральной территории «Сириус» (Краснодарский край). Эта территория образована на основе целевого федерального закона [8]. В настоящее время еще не представляется возможным сколько-нибудь полно оценить опыт деятельности федеральной территории «Сириус» и связанной с ней правоприменительной практики. В частности, пока не представлены аргументы, убедительно иллюстрирующие социально-экономическую целесообразность создания этой территории. Нет и четких аргументов, доказывающих, что эффективное функционирование данного территориального социально-экономического комплекса невозможно на основе повсеместно действующих в стране субрегиональных структур управления, а обязательно требует новой для нашей практики пространственного регулирования модели федеральной территории.

Тем не менее уже сейчас анализ законодательной базы по федеральной территории «Сириус» позволяет выделить несколько принципиальных моментов. Прежде всего, в данном конкретном случае федеральная территория номинально остается в пределах субъекта Федерации и не образует собой отдельный элемент в пространственной структуре федеративного государства. Далее, данный закон (п. 1 ст. 2) содержит отсутствующее в Конституции РФ определение федеральной территории как имеющего общегосударственное стратегическое значение публично-правового образования, в котором, в частности, устанавливаются особенности организации публичной власти, а также осуществления экономической и иной деятельности. Таким образом, наряду с особым правовым статусом и системой публичного управления федеральная территория характеризируется и особенностями осуществления экономической и иной деятельности. Однако что это за особенности и чем они должны регулироваться, пока понять довольно сложно.

В этом смысле регулятивное «поле» рассматриваемого федерального закона выглядит очень неравнозначным: особый правовой статус и системы управления в пределах федеральной территории представлены в законе подробно, а вот присущие этой территории особенности осуществления экономической и иной деятельности только декларируются. По всей видимости, установление этих особенностей предполагается либо отнести на подзаконный уровень нормативно-правового регулирования, либо отразить в иных федеральных законах по предпринимательству, инвестициям и пр.

В законе отмечается, что федеральная территория «Сириус» должна иметь свой устав и свою систему органов публичной власти (Совет территории и пр.), которым будут частично переданы полномочия субъекта Федерации, в т.ч. и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Анализ норм данного закона подтверждает, что эти правовые нормы в преимущественной степени действуют в сторону существенного ограничения управленческих полномочий данного субъекта Федерации в пределах федеральных территорий. Не меньшую озабоченность вызывает и то, как в пределах федеральной территории будет реализовываться система местного самоуправления, которая составляет один из важнейших институтов демократического типа государства, ввиду чего нарушение (ущемление) таковой может рассматриваться как реальная угроза социально-политической стабильности и безопасности страны.

На наш взгляд, более целесообразно организовать систему управления федеральной территорией (как и в иных «особых» территориях) в режиме субрегионального органа государственной власти, которые существовали во многих субъектах Федерации до муниципальной реформы 2003 года. Это позволило бы избежать создания неких «смешанных» государственно-муниципальных структур управления и четко разграничить полномочия субрегионального органа государственной власти и органа местного самоуправления, но при этом данные новации должны быть закреплены в 131-ФЗ.

Разумеется, все эти положения должны найти отражение не только в действующем законодательстве, но и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, а также в Стратегии пространственного развития Российской Федерации [12], поскольку в настоящее время институт «федеральных территорий» в них вообще не отражен. С учетом рассмотренных выше конституционных новаций есть все основания полагать, что федеральные территории также должны быть интегрированы в институциональный аппарат стратегий безопасности как один из инструментов экономического развития рубежных территорий страны, укрепления их инфраструктурной базы, инновационного «прорыва» в экономике страны и ее регионов. Соответственно, было бы целесообразно выделить в Стратегии национальной безопасности блок вопросов, касающихся особенностей обеспечения требований безопасности в пределах федеральных территорий, а также иных территорий со специальными режимами осуществления публичной власти, а также ведения предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заключение

Прежде всего, как мы полагаем, результативным инструментом имплементации проблематики безопасности в практику регионального социально-экономического стратегирования могла бы стать обязательность такого раздела в стратегии социально-экономического развития субъектов Федерации. Такое требование должно быть не только отражено в 172-ФЗ, но и включено в соответствующие «Методические рекомендации….» для регионов [11].

В данном документе следует исходить из того, что в основе политики экономической безопасности субъектов Федерации должно лежать разделение угроз на внутренние и внешние. Внешние риски чаще всего не могут быть управляемы с уровня субъекта Федерации, но эти риски все равно желательно предвидеть и заранее иметь в виду некие компенсационные механизмы. В стратегии субъекта Федерации целесообразно выделить те угрозы, которые на данный момент являются «универсальными» для всех регионов России, и те, которые присущи только данному региону и поэтому требуют особого внимания и адекватной реакции со стороны органов управления данного региона. Трактовка внутренних угроз должна смещаться от вопросов частного характера к определению наиболее значимых факторов, выступающих препятствием для реализации тренда устойчивого саморазвития региона и его экономики.

В настоящее время региональные стратегии, независимо от того, в каком объеме и в какой форме они интегрируют в себя проблематику безопасности, обязательно содержат формальные отсылки к требованиям Стратегий национальной и экономической безопасности Российской Федерации. Однако на деле эти записи носят формальный характер, т.к. из них чаще всего невозможно представить, какие требования федеральных документов по безопасности и в каком объеме реализуются в стратегиях регионального уровня. Мы полагаем, что важной частью согласования региональных стратегий и условием их одобрения Минэкономразвития РФ должно стать объективное отражение в этих стратегиях всех требований национальной и экономической безопасности, попадающих в сферу регулятивного воздействия субъектов Федерации. Соответственно, в «Методических рекомендациях…» в разделе «Примерный перечень показателей, рекомендуемых для включения в разделы стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» должны присутствовать показатели, характеризующие ситуацию с безопасностью социально-экономического развития региона.


Источники:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1. 07. 2020г.). Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/c6c37a8f0ecaf4d38652b9ece2200bbe4c34a3e7 (дата обращения: 15.01.2021).
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_346019 (дата обращения: 15.01.2021).
3. Федеральный закон «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.1992 г. №3297-1. Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_734 (дата обращения: 15.01.2021).
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058 (дата обращения: 22.01.2021).
5. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения: 22.01.2021).
6. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546 (дата обращения: 22.01.2021).
7. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 22.01.2021).
8. Федеральный закон от 22.12.2020 г. №437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371784 (дата обращения: 22.01.2021).
9. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. №683. Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669 (дата обращения: 22.01.2021).
10. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608 (дата обращения: 17.01.2021).
11. Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. №207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Government.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/35733 (дата обращения: 17.01.2021).
12. Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 марта 2017 г. № 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71542236/#1000 (дата обращения: 17.01.2021).
13. Закон Архангельской области «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2035 года» от 18 февраля 2019 г. № 57-5-ОЗ. Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW013&n=100379#0082075722445836 (дата обращения: 22.01.2021).
14. Постановление Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 г. № 889 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года». Docs.cntd.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/465587311 (дата обращения: 25.01.2021).
15. Стратегия социально-экономического развития Алтайского края до 2035 года. Проект. Econom22.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://econom22.ru/prognoz/strateg.pdf (дата обращения: 25.01.2021).
16. Бухвальд Е.М. Роль местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности России // Экономическая безопасность. – 2020. – № 3. – c. 297-312. – doi: 10.18334/ecsec.3.3.110479 .
17. Беспамятнов Р.В. Стратегии обеспечения экономической безопасности регионов и крупных городов // Проблемы рыночной экономики. – 2019. – № 2. – c. 55-63. – doi: 10.33051/2500-2325-2019-2-55-63 .
18. Добрыдень Е.А. Проблематика федеральных территорий в поправках к Конституции РФ // Актуальные исследования. – 2020. – № 11(14). – c. 109-111.
19. Заседание Совета по развитию местного самоуправления. Кремль. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62701 (дата обращения: 25.01.2021).
20. Зенин С.С. Система публичной власти в Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию в условиях конституционной реформы // Lex Russica. – 2020. – № 12(169). – c. 42-53. – doi: 10.17803/1729-5920.2020.169.12.042-053 .
21. Ирхин И.В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2017. – № 6(67). – c. 30-37. – doi: 10.12737/article_5a1e71d9d03671.35583995 .
22. Карабаева А.Р. Современные перспективы и вызовы для устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации. / В сб.: Цивилизационные аспекты развития Арктических регионов России. - Москва: Институт мировых цивилизаций, 2020. – 114-122 c.
23. Коваленко К.И. Государственная власть и местное самоуправление в единой системе публичной власти: проблемы и перспективы конституционных поправок // Вестник Сибирского юридического института МВД России. – 2020. – № 1(38). – c. 121-124.
24. Лукьянова З.А., Пичугина Е.П. Создание федеральных территорий опережающего развития в России // Современное общество и власть. – 2017. – № 2(12). – c. 193-196.
25. Назаров В.П. Стратегическое планирование в политике национальной безопасности России // Вопросы национальных и федеративных отношений. – 2020. – № 4(61). – c. 925-632. – doi: 10.35775/PSI.2020.61.4.030 .
26. Тарасов О.А. Конституционная модель государственного участия в экономике России. / В сб. Экономическая конституция цифровой эпохи. - М.: ИНИОН РАН, 2020. – 35-61 c.

Страница обновлена: 13.03.2021 в 13:44:04