Продовольственная безопасность как элемент национальной безопасности страны

Введение

В условиях нарастающей неопределенности и напряженности в сфере международных отношений, которая, в частности, явно наблюдалась начиная с 2013-2014 гг., и усиливающаяся в 2021-2022 гг., как никогда ранее усилилась социально-политическая функция государства в области импортозамещения. Исторически проблема обеспечения продовольственной безопасности уходит своими корнями в глубокую древность, когда неравномерное распределение мировых природных ресурсов, географических условий развития государств приводили к кровопролитным войнам, разрушению мировых империй. Таким образом, историческое развитие убедительно показало, что безопасность государств в значительной степени зависит не только от человеческих ресурсов, военной мощи, размера территории, но и от способности обеспечивать население продовольствием: эта способность не только дает материально-экономическую основу его жизнедеятельности, но и формирует у населения уверенность, патриотическую веру, основы гражданственности, доверие к власти.

На международном уровне проблема обеспечения продовольственной безопасности является тем значимым и стабилизирующим фактором обеспечения стабильности системы мирового устройства, под влиянием которого происходит выработка и принятие тех или иных политических решений, и зачастую коррелирует с теми экономико-политическими системами и уровнем развития тех стран, уровень безопасности которых в продовольственной сфере значимо выше.

Актуальность проблемы анализа, оценки и обеспечения продовольственной безопасности на уровне внутренней системы управления государством в Российской Федерации особенно явно проявилась в период с 2014 года, под влиянием санкционного давления со стороны европейских государств и Соединенных Штатов Америки, и контрсанкционных ответных мероприятий. Управление продовольственной безопасностью опосредуется задачами удовлетворения четырех основных критериев: 1) физической доступностью продовольствия населению в необходимом объеме, 2) экономическая доступность продовольствия для населения, 3) безопасность и пригодность для потребления самого продовольствия, 4) сбалансированность питания населения и обеспечение энергетических и физиологических норм потребления. Продовольственная безопасность обеспечивается за счет внутренних государственных ресурсов, вследствие чего приоритетная роль в обеспечении продовольственной безопасности принадлежит аграрному комплексу. В условиях нарастания неблагоприятных внешних и внутренних воздействий потенциал агропромышленного комплекса (АПК) должен быть обеспечен максимальными мерами поддержки и гарантий безопасности функционирования.

Вопрос обеспечения продовольственной безопасности становится основным аспектирующим элементом Доктрины продовольственной безопасности в Российской Федерации [11]. В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. N20 формулируется понятие «продовольственная безопасность»: это такое состояние социально-экономического развития государства, при котором обеспечивается продовольственная независимость государства, гарантируется экономическая и физическая доступность пищевой продукции в объеме не менее рациональных норм потребления, необходимых для активного и здорового образа жизни [28].

На сегодняшний день продовольственная безопасность в Российской Федерации находится под влиянием неблагоприятных факторов, которые обусловлены как глобальными процессами, так и внутренними явлениями, специфичными для Российской Федерации:

- упомянутое выше санкционное воздействие, под действием которого с 2014 года было введено Российское продовольственное эмбарго в отношении стран США, Австралии, Канады, Норвегии, Исландии, Лихтенштейна, Албании, Черногории, стран Еврозоны, а с 2016 года – Украины. Эмбарго проявляется в запрете ввоза в Россию отдельных видов сельскохозяйственной продукции, продовольствия и сырья, и в России должно было привести с снижению зависимости от продовольственного импорта;

- всемирное противостояние пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19), которое на уровне отдельных государств заставило обратиться внутрь политических и социально-экономических проблем поддержки сельхозтоваропроизводителей, цепочек поставок продовольственных товаров между регионами, воздействия пандемии на всю систему продовольственного обеспечения в целом;

- пространственная система продовольственной безопасности в России, обусловленная как физической протяженностью территории на пересечении нескольких природно-климатических поясов, так и историко-культурными традициями сельскохозяйственного производства и земледелия, а также выделения достаточно обширного пояса «зон рискованного земледелия».

Теоретические и методические аспекты исследования продовольственной безопасности исследовались отечественной научной школой, представленной фундаментальными работами Е.Н. Антамошкиной [2, с. 54], М.П. Беликовым [4, с. 77], П.В. Водясова [9, с. 19], Н.А. Исакиной [14, с. 115], Н.П. Ломакина [17, с. 138], О.В. Сычевой [26, с. 48] и другими.

Цель статьи - определить содержание и сущность понятия «продовольственная безопасность», как элемента национальной безопасности страны.

Научная новизна статьи заключается в проведении сравнительной характеристики дефиниции «продовольственная безопасность» и предложении авторской формулировки.

Методология исследования основана на методах анализа, классификации, сравнения обобщения теоретического и практического синтеза материала, а также методах эмпирического исследования.

Основная часть

Проблема обеспечения достаточного количества продовольствия для покрытия естественных потребностей и повышения уровня благосостояния населения, а также решения сопутствующих задач (например, повышение боевой готовности армии) существовала с давних времен. Однако, в условиях все более нарастающей ограниченности и дефицита определенных ресурсов, этому вопросу стали уделять все больше внимания. В подтверждение мировой значимости проблемы продовольственной безопасности можно привести разработанные в середине прошлого века документы, такие как «Всеобщая декларация прав человека» (1948 г.), «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» (1966 г).

Сама концепция идеи продовольственной безопасности, ее сущности и показателей принадлежит Организации объединенных наций (ООН), и большое значение на сегодняшний день имеет международная организация «Продовольственная и сельскохозяйственная организация объединенных наций», цель деятельности которой – борьба с голодом, а также обеспечение возможностей равных и согласованных действий в области выработки политических решений государств в обеспечении продовольственной безопасности [20].

Впервые в научную практику понятие «продовольственная безопасность» было введено в 1974 году на Всемирной продовольственной конференции: на ней было сформулировано и определение: «продовольственная безопасность (англ. foodsecurity) – это обеспечение стабильности на рынке продовольственных товаров при доступности базовых продуктов питания для всех стран в мире» [8].

Однако, развитие понятия «продовольственная безопасность» изменялось, в большей степени подстраиваясь под вызовы и требования времени. Так, в 1996 году в рамках Всемирного продовольственного саммита было расширено ранее принятое определение продовольственной безопасности, под которым теперь стали понимать «соответствие количества питательной и безопасной пищи – пищевым потребностям населения, его активного и здорового образа жизни» [21].

Наконец, в 2009 году понятие «продовольственная безопасность» было расширено за счет включения в его состав, помимо продовольственного, экономического, физического аспектов доступа к пище, социальные аспекты – стабильность доступа продовольствия для нужд населения (рисунок 1):

Рисунок 1. - Составляющие компоненты понятия «продовольственная безопасность» [4, с.9]

В последнее время, в условиях нарастания международной напряженности и усиления частотности геополитических конфликтов, проблема продовольственной безопасности начинает все в большей степени рассматриваться во взаимоувязке с обеспечением национальной безопасности [1, с. 14]. Такое понимание проблем национальной и продовольственной безопасности получило свое развитие приблизительно с 1970-х гг., когда мировое сообщество пришло к совместному пониманию того, что кризисы производства продовольствия, возникающие в одной стране или части мира, в скором времени приобретают массовый, международный характер. Поэтому их преодоление может быть обеспечено только интеграцией совместных усилий государств в региональном и глобальном сотрудничестве. В этот период борьба с голодом декларировалась как наиболее глобальная угроза человечества, в соответствии с чем были выработаны критерии всемирной продовольственной безопасности (таблица 1):

Таблица 1 – Критерии всемирной продовольственной безопасности [17, с. 11]

Итак, первым аспектом сущности продовольственной безопасности является объединение межгосударственных усилий для ее обеспечения и преодоления рисков и угроз. Вторым аспектом, который получил развитие в 1970-1980-е гг., стала идея критической зависимости продовольственной безопасности отдельных государств от внешних поступлений и в целом внешнеторговой деятельности [12, с. 70]. Толчком к развитию данной проблемы послужил энергетический кризис, разразившийся в конце 70-х гг. XX века, когда экономика Европы оказалась в критическом состоянии вследствие нехватки энергоносителей [15, с. 49].

Эмбарго, введенное на поставки нефти в отдельные европейские страны, поставило их продовольственную сферу на грань коллапса. Таким образом, сформировалось представление о то, что существуют определенные критические уровни параметров внешнеэкономической деятельности, от которых находится в зависимости продовольственная безопасность страны [24, с. 86]. В многочисленных исследованиях указанного периода производятся экономические и статистические исследования параметров модели стабильных поставок внешнеэкономических ресурсов для обеспечения продовольственной безопасности [2, с. 54].

Следующая «волна» развития теоретико-методологических аспектов развития проблемы продовольственной безопасности сформировалась в 1990-е гг. В этот период актуализировалась проблема глобализации, взаимосвязи национальных и международных областей хозяйственного развития. Вектор объекта анализа сместился с рассмотрения национальных экономик в самообеспечении своих продовольственных потребностей на возможность использования мирового рынка для приобретения достаточного уровня продовольствия, и доступность этого продовольствия для отдельных социальных групп [17].

Смещение объекта исследования проблемы нашло свое отражение в международных нормативных документах. В 1996 году в содержании Римской декларации о проблемах всемирной продовольственной безопасности указывалось, что именно бедность является причиной недостаточности продуктов питания для людей. Поэтому целевой установкой на следующее тысячелетие стало обеспечение мировой продовольственной безопасности: в конкретных показателях – сокращение к 2015 году населения, страдающего от голода и систематического недоедания, вдвое. Достичь этих целевых показателей планировалось посредством международной поддержки, и принятием наиболее развитых государств обязательств по продовольственной помощи, построению системы справедливого распределения и торговли продовольствием, обеспечению равной доступности всех социальных групп и слоев населения к продовольствию [10].

В 2004 году разразился еще один мировой сначала финансовый, а потом и продовольственный кризис, который стал качественно новым этапом расширения взглядов мирового сообщества на проблему продовольственной безопасности [19, с. 64]. Ухудшение показателей агропромышленного производства привело не только к снижению параметров экономического развития в области сельского хозяйства и продовольствия, но и переструктуризации сил на рынке (ухода «мелких» игроков и усилению тенденций монополизации и конкуренции); выросли цены на продукты питания, вследствие чего многие товары стали недоступны для социально незащищенных слоев населения [18, с. 171].

Также неблагоприятные погодные явления в 2004 году (засуха) привели к пониманию того, что мировые агропродовольственные кризисы могут стать следствием природных явлений и нарастания экологических угроз, и поэтому мировые государства должны сплотиться перед лицом экологических вызовов, которые могут вызвать развитие рисков продовольственной безопасности как целых стран и регионов, так и на мировом уровне [26, с. 34]. Обогащение содержания концепции продовольственной безопасности в начале XXI века можно назвать эволюционным, поскольку человечество, как никогда ранее, пришло к пониманию важности проблемы построения мирового интегрированного рынка продовольствия, и одним из средств повышения эффективности его функционирования стала рассматриваться либерализация, поддерживаемая международными договорами и соглашениями [30, с. 96].

Однако несмотря на то, что процессы мировой глобализации и интеграции, с одной стороны, были направлены на обеспечение международной продовольственной безопасности, для национальных экономик это являлось фактором непосредственной угрозы внутренней безопасности. Однако, поддерживая конкурентоспособность национального производителя, страны приобретают возможность более устойчивого и эффективного развития собственного агропромышленного сектора. Именно эти противоречивые тенденции соотношения мировой и национальной продовольственной безопасности стали основополагающей чертой актуального содержания концепции ее развития.

В настоящее время в странах Западной Европы и США проблеме обеспечения продовольственной безопасности уделяется первоочередное внимание. Вместе с тем, эта проблема развивается преимущественно в русле способности к продовольственному самообеспечению государств, вне зависимости от внешних условий, политических и экономических вызовов (а 2019-2021 гг. продемонстрировали еще один новый тип глобальных вызовов, связанных с пандемией новой коронавирусной инфекции COVID-19).

В США современное видение проблемы продовольственной безопасности государства развивается в русле комплексных мер воздействия в рамках Всемирной торговой организации, с целью создания системы глобального регулирования производства и международной торговли продовольственными товарами и развития рынка сельскохозяйственного производства и сферы услуг [14, с.115; 31].

В Германии развивается несколько иная позиция, при которой обеспечение продовольственной безопасности государства становится возможным при высоком уровне продовольственного самообеспечения, и который не может быть достигнут лишь мерами свободного регулирования рынка [6, с.159]. Фактически, решение проблемы продовольственной безопасности в Германии рассматривается с точки зрения рискового подхода в оценке вероятности наступления кризиса в продовольственном самообеспечении, и покрытия рисков преодоления этого кризиса [22, с. 133].

В странах с развивающейся экономикой понимание сущности продовольственной безопасности конкретизируется и сводится преимущественно к формальному пониманию обеспечение потребности жителей страны в продуктах питания при одновременных аспектах качества и доступности этих продуктов. Однако, по замечанию П.Н. Ломакина, продовольственная безопасность на деле сводится к разрешению проблемы самообеспечения, то есть производства собственными внутренними силами того количества продовольствия, который необходим его населению. Так, Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации в редакции от 2010 года было закреплено понятие «самообеспечение»: под ним следовало понимать «устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не менее установленных нормативных пороговых значений удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих категорий продуктов» [29].

В отличие от Доктрины продовольственной безопасности в редакции 2010 года, Доктрина образца 2020 года, утвержденная Указом Президента N20 приобрела качественно новый статус: теперь доктрина продовольственной безопасности – это документ стратегического планирования, в котором отражены официальные взгляды государства на цели, задачи и содержание социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации [7, с. 17; 28]. Другими словами, актуальная Доктрина – является документом стратегического планирования, то есть инструментом, задающим конкретную стратегическую цель развития страны. Формулировка понятия «продовольственная безопасность» в текстах доктрин от 2010 и 2020 годов претерпела изменения, так же, как и претерпели ее стратегические цели (рисунок 2):

Рисунок 2. – Сравнение стратегических целей понятия «продовольственная безопасность» в доктринах продовольственной безопасности Российской Федерации 2010 и 2020 гг. [11; 29]

Сравнение сущности формулировок стратегической цели нового и предшествующего варианта Доктрины показывает, что в целом она осталась неизменной: это обеспечение (в достаточном количестве) населения продовольствием. Но в Доктрине 2020 года эта цель носит более конкретизированный характер с точки зрения количественных параметров: величиной рациональных норм потребления продуктов питания.

Сравним формулировки определения понятия «продовольственная безопасность» в документах (таблица 2):

Таблица 2 – Сравнение определений понятия «продовольственная безопасность» в доктринах продовольственной безопасности Российской Федерации 2010 и 2020 гг. [11; 29]

Сравнивая определения, представленные в таблице 2, можно сделать следующие выводы:

- в концепции продовольственной безопасности 2010 и 2020 года сущность продовольственной безопасности сводится к обеспечению продовольственной независимости государства, то есть поддержания таких производственных сил и возможностей, прежде всего, агропромышленного комплекса, чтобы в полной мере обеспечить потребности населения в продуктах питания;

- в концепции 2010 года понятие «продовольственная безопасность» обеспечивается состоянием экономики страны (то есть статичным показателем), в концепции 2020 года – динамическим показателем – процессом социально-экономического развития;

- в определении 2020 года добавилось слово «социально», что подчеркивает направленность на общественные процессы, достижение благополучия населения.

М.П. Беликова считает, что несмотря на сложившуюся определенность понятия «продовольственная безопасность» в экономике, на сегодняшний день так и не сложилось подходов к классификации продовольственной безопасности, но именно классификация позволила бы расширить и углубить сущность данного понятия [4, с. 177].

Так, наиболее целесообразной характеристикой видов продовольственной безопасности в Российской Федерации, является ее деление по территориальному признаку. Еще ряд признаков сформированы автором исходя из определения базовых понятий в сфере продовольственной безопасности экспертов ФАО (рисунок 3):

Рисунок 3. – Дифференциация продовольственной безопасности по признакам [4]

Итак, исходя из основания – территориального признака – продовольственную безопасность дифференцируют на местную, региональную, национальную и международную. Под местной следует понимать продовольственную безопасность отдельного муниципального образования, поселения внутри муниципального образования [7, с. 57]. Соответственно, региональная продовольственная безопасность охватывает проблемы социально-экономического обеспечения достаточного объема продовольствия на уровне субъекта Российской Федерации. Национальная продовольственная безопасность – подразумевает обеспечение безопасности всей страны в целом. Наконец, международная продовольственная безопасность – обеспечение в глобальном, мировом масштабе населения продовольствием. Полагаем, что данный классификационный подход в значительной степени подходит к интерпретации и выделению уровней продовольственной безопасности для Российской Федерации.

По степени обеспечения продовольственная безопасность классифицируется на:

- полную, то есть в данном аспекте государство в полной мере способно покрыть весь объем собственных потребностей;

- импортная: потребность в продовольствии покрывается за счет импортных поставок продукции;

- промежуточная: продовольственная безопасность достигается за счет сочетания внутренних ресурсных возможностей и импортных поставок продовольствия [2, с.134; 4, с.130].

Далее, по стабильности продовольственная безопасность делится на:

- стабильную, то есть гарантированно и устойчиво поддерживаемую на пороге не ниже нормативного значения;

- нестабильная продовольственная безопасность – отличается от стабильной тем, что нарушается параметр «гарантированности» или «устойчивости» ее обеспечения;

- отсутствующая – состояние небезопасности, когда у населения отсутствует доступ к необходимому объему продовольствия для жизнедеятельности.

По уровню доступности продовольственную безопасность можно классифицировать по видам:

- физическая доступность продовольствия – постоянное наличие количественного и качественного состава продовольствия для населения;

- экономическая доступность – это доступность продовольствия для населения, включая все социальные слои и группы, с разным уровнем дохода;

- комбинированная доступность – включает параметры и физической, и экономической, и прочих частных видов доступности (в качестве примера можно привести доступность для социально незащищенных слоев населения определенных видов продукции, но эта продукция – достаточно низкого качества, произведена с использованием трансгенных материалов и масло-жировых заменителей и т.д.).

В соответствии с ФАО, следует выделять также временные параметры состояния небезопасности:

- сезонная небезопасность – это несоответствие доступности продовольственных ресурсов их требуемому объему в отдельные периоды времени;

- временная небезопасность – это несистематические, временные проблемы обеспечения населения продовольствием;

- хроническая небезопасность – систематическая, постоянная необеспеченность населения ресурсами продовольствия [30].

Заключение

Глобальный подход к качественно новому рассмотрению проблемы продовольственной безопасности на уровне отдельных государств, и состояние агропромышленного комплекса в России, который в сложившихся условиях нуждается в поиске и внедрении эффективных форм и механизмов государственного регулирования и поддержки развития агропромышленного комплекса, производителей сельскохозяйственной продукции с целью поддержания стабильности внутреннего продовольственного рынка – все это приобретает особую актуальность. Становится очевидным, что имеющиеся системы показатели анализа и оценки системы продовольственной безопасности в России не охватывают всех областей рисков, в силу проблем и угроз продовольственной безопасности страны на современном этапе.

В рамках проведения настоящего исследования предложена авторская трактовка «продовольственной безопасности» (государства) и предлагается определять ее как состояние системы национальной экономики и агропромышленного комплекса, при котором обеспечивается состояние продовольственной независимости государства, то есть его способность покрывать потребности населения в качественной продукции с высокими показателями нутриентных свойств и энергетической ценности, экономическая и физическая доступность продовольствия, а также соответствие продукции внутренним требованиям стандартов качества, определяемых не ниже соответствующего международного уровня.

Оценка показателей результативности функционирования агропромышленного комплекса в системе обеспечения экономической безопасности становится основным содержанием процесса мониторинга, по результатам которого можно судить о возможностях, перспективах, проблемах и рисках возможностей обеспечения населения России продовольствием в необходимом объеме количественных и качественных аспектах его потребностей.

Таким образом, обобщая вышесказанное, проблема продовольственной безопасности интегрирует в себе совокупность факторов: социально-экономического развития государства, его аграрного и производственного ресурсного потенциала, проводимой внутренней и международной политики.