Инновации в сфере государственного управления в контексте обеспечения экономической безопасности России

Введение

В настоящее время подготовлен проект новой редакции стратегии национальной безопасности России, который базируется на принципах и подходах, определенных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [1] и Посланием Президента Федеральному собранию РФ от 21 апреля 2021 года [2]. Секретарь Совета безопасности РФ Н. Патрушев подчеркивает: «Новая стратегия национальной безопасности России определяет задачи по устойчивости экономики страны к санкциям, внешним и внутренним угрозам» [3].

Следует отметить, что в рамках обсуждения проекта новой редакции стратегии национальной безопасности предметом дискуссий выступает целесообразность сохранения действующей Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года [4]. Как отмечает ряд исследователей, решение данного вопроса связано с общим целеполаганием и методологией разработки нового пакета документов стратегического планирования [5, 6] (Karavaeva, 2020, Lenchuk, Filatov, 2018). В то же время хотелось бы подчеркнуть, что в действующей стратегии экономической безопасности России повышение эффективности государственного управления названо в качестве одного из ключевых вызовов обеспечения безопасности страны. При этом данная проблема рассматривается как на макро-, так и на микроуровне. В частности, развитие системы государственного управления предполагает: совершенствование системы планирования; повышение эффективности бюджетных расходов; повышение эффективности государственного управления государственными корпорациями, государственными компаниями и акционерными обществами с государственным участием [4, пункт 16. с.7–8]. Очевидно, что данные стратегические задачи невозможно решить без проведения инновационных преобразований как информационно-технологического, так и институционального характера в сфере государственного управления.

Цифровизация – ключевой тренд инновационных преобразований

Перспективы инновационного обновления в первую очередь определяются принятой стратегией цифровой трансформации. Приоритеты и задачи цифровой трансформации отражены в национальной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» [7], которая включает семь федеральных проектов, в том числе «Цифровое государственное управление».

Для выполнения национальной программы «Цифровая экономика» из федерального бюджета в период 2021–2023 гг. предполагается выделить 552 млрд рублей. Как следует из диаграммы, представленной на рисунке 1, около половины всех средств (48,7%) планируется на финансирование федерального проекта «Цифровое государственное управление».

Рисунок 1. Бюджеты федеральных проектов национального проекта «Цифровая экономика» на 2021–2023 гг. (млрд рублей)

Источник: составлено автором по данным [8].

Именно цифровизацию на современном этапе рассматривает правительство страны в качестве основы для повышения эффективности и качества государственного управления. Среди стратегических приоритетов федерального проекта – достижение «цифровой зрелости» системы государственного управления к 2030 году.

Однако в настоящее время понятие «цифровая зрелость» государственного управления не имеет четкой содержательной и нормативной регламентации, а неопределенность понятия порождает вариативность подходов к оценке цифровой зрелости в мировой и российской практике. В целом российские исследователи выделяют в зарубежной экономической литературе более 60 моделей оценки цифровой зрелости государственного управления, объединяя их в две основные группы: эволюционные и диагностические [9] (Dobrolyubova, 2021).

Эволюционные модели цифровой зрелости государственного управления

При всем многообразии подходов эволюционные модели представляют собой оценку цифровой зрелости государственного управления на основе разработанных критериев (индексов), отражающих уровень цифровизации на различных этапах формирования электронного правительства. Обобщение проведенных ранее с участием автора исследований [10–12] (Smotritskaya, 2018, Smotritskaya, Chernykh, 2018, Smotritskaya, Chernykh, 2021) позволяет выделить и кратко охарактеризовать следующие ключевые этапы развития электронного правительства.

Первый этап связан с реализацией федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», которая предусматривала постепенный переход к реализации государственных функций и оказанию государственных услуг в электронной форме. В данный период под термином «электронное правительство» понималось использование информационной среды (интернет) для предоставления информации и государственных услуг гражданам, что соответствовало международным документам и мировой практике.

В 2010 г. была принята новая государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ, направленных на формирование электронного правительства, которое подразумевает широкую область применения информационных и телекоммуникационных технологий для реализации государственных функций. При этом создание электронного правительства начинает рассматриваться как необходимое условие повышения эффективности государственного управления и обеспечения реализации стратегических целей экономического развития страны. Внедрение системы электронного документооборота, оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме привело к повышению качества государственных услуг. По оценке Минэкономразвития РФ, уровень удовлетворения граждан качеством предоставляемых государственных услуг достиг в 2017 г. 86,4% [13].

Тенденции современного этапа эволюции электронного правительства определяются задачей перехода к «цифровому правительству», структура которого включает: единый цифровой портал и единые данные для совместного использования; межведомственные сервисы и государственную инфраструктуру для совместного использования; улучшенные сенсорные сети; аналитику; кибербезопасность и конфиденциальность. В контур понятия «цифровое правительство» входит экосистема государственных платформ, отвечающих за регулирование различных отраслей и сфер экономики. Цифровые платформы рассматриваются в качестве инструмента межотраслевой координации, так как «использование решений класса «правительство» как платформа (Government as a Platform, GaaP) позволяет организовать совместное создание широкого спектра услуг при участии всех экономических субъектов» [14, с. XXIV].

В настоящее время отдельные элементы цифрового правительства уже реализованы на практике или находятся на стадии активного формирования. За последние несколько лет созданы цифровые платформы федерального и регионального уровня, которые сопоставимы с аналогичными платформами в ведущих странах. Так, действует Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), на котором размещается весь комплекс необходимой нормативно-правовой информации для граждан, формы заявок, через который проводятся различные платежи. Активно развивается организация межведомственного электронного документооборота с применением электронной подписи для деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В качестве примера можно привести Федеральную налоговую службу России, создавшую электронную автоматизированную систему налогового администрирования – АИС «Налог-3». Данная система контролирует движение средств между физическими и юридическими лицами, формирующих доходную часть бюджета. Активное внедрение цифровых технологий в сфере государственного управления обусловливает тенденцию постоянного развития и инновационного обновления существующей информационной системы. Например, в 2020 году начала работать блокчейн-платформа ФНС для выдачи беспроцентных кредитов малому и среднему бизнесу. Однако пока это не комплексная цифровая платформа с единым подходом, а отдельные целевые решения: система межведомственного взаимодействия, государственная единая облачная платформа, единая система идентификации и аутентификации и др.

Следует отметить, что потенциал и первый практический опыт работы институтов «цифрового правительства», возникающие проблемы и риски как технологического, так и социального характера являются предметом анализа ученых и экспертов ведущих исследовательских центров России, в том числе на страницах журнала «Экономическая безопасность» (см., например [15,16 ] (Saveleva, 2020). Создание цифрового правительства – одно из ключевых направлений современной реформы госуправления, в результате которой органы власти и организации сферы управления должны стать цифровыми платформами, реализующими государственные функции и предоставляющими услуги в оперативном и прозрачном режиме.

Что касается оценки уровня цифровой зрелости государственного управления на различных этапах эволюции, то в настоящее время наиболее авторитетным агрегированным показателем выступает Индекс развития электронного правительства Организации Объединенных Наций (The UN Global E-Government Development Index), который разрабатывается раз в два года для 193 стран – членов ООН. Индекс развития электронного правительства (EGDI) представляет собой сводный индекс, основанный на средневзвешенном значении трех стандартных индексов. Это индекс телекоммуникационной инфраструктуры (TII), основанный на данных Международного союза электросвязи, Индекс человеческого капитала (HCI), основанный на данных ООН по вопросам образования, науки и культуры, и Индекс онлайн-услуг (OSI), основанный на данных независимого социологического опроса. В ходе опроса оценивается ряд функций онлайн-услуг, в том числе: масштаб и открытость государственных данных, электронное участие, многоканальная доставка услуг, услуги мобильной связи, уровень использования и цифровые барьеры, а также новые формы участия посредством применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) [12, с. 16] (Smotritskaya, Chernykh, 2021, p. 16).

В 2016 году индикатор развития российского электронного правительства оценивался как высокий, при этом у 29 стран – лидеров в мире индикатор развития электронного правительства имел показатель «очень высокий». Через два года (2018 г.) Россия впервые вошла в группу стран с «очень высоким» индексом развития электронного правительства, но в 2020 году позиция России снизилась на 4 пункта с 32 до 36 в общем мировом рейтинге. При этом значение EGDI выросло и составило 0,8244 (при максимальном значении индекса – 1), что позволило нашей стране сохранить место в группе с самыми высокими показателями индекса в Европе [12 с. 17] (Smotritskaya, Chernykh, 2021, p. 17).

Диагностические модели цифровой зрелости организаций

В свою очередь, диагностические модели предназначены для оценки уровня цифровой зрелости органов власти и организаций государственного сектора экономики. В рамках данных моделей уровень цифровой зрелости «определяется на основе значительного числа критериев, характеризующих организацию и управление, используемые технологии и иные факторы. Применяемые критерии, как правило, носят качественный характер, а соответствие им определяется в рамках обследования организаций» [9, с. 38]. (Dobrolyubova, 2021, p. 38).

В качестве примера рассмотрим методологию комплексной оценки цифровой зрелости Счетной палаты РФ (табл. 1), разработанную Центром перспективных управленческих решений [17].

Таблица 1

Как следует из представленных в таблице 1 данных, «цифровая зрелость» организации оценивается на основе комплексного анализа уровня цифровизации 7 областей (сфер) деятельности: организационной культуры; профессионализма и компетенций персонала; практик и процессов управления; используемых цифровых продуктов; полноты, качества безопасности данных; имеющейся цифровой инфраструктуры.

Таким образом, в основе диагностической модели лежит комплексное исследование организации, позволяющее оценить ее «цифровой потенциал», выделить проблемы, «узкие места», а также задачи, направления и области развития цифровых технологий.

Оценка достижения цифрового потенциала по ряду показателей представлена в «Методике расчета показателя «Достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления», принятой Минцифровизации РФ в ноябре 2020 года [18]. В методике определены соответствующие компоненты и показатели, характеризующие уровень достижения «цифровой зрелости» на федеральном и региональном уровне. В частности, достижение цифровой зрелости отраслей экономики и социальной сферы определяется такими показателями, как достижение целевого значения численности специалистов, интенсивно использующих ИКТ; достижение целевого значения роста расходов организаций на внедрение и использование современных цифровых решений и т.д.

Для органов власти и организаций в сфере государственного управления выделено 5 основных показателей с указанием их целевого значения к 2030 году (табл. 2).

Таблица 2

Показатели достижения уровня «цифровой зрелости»

для органов власти и организаций в сфере государственного управления

Как следует из данных представленной таблицы, «цифровая зрелость» оценивается на основании доли (в процентах) цифровизации услуг и сокращения времени их предоставления. Однако разработанная методика не содержит базовых (текущих) значений данных показателей, в настоящее время они находятся на стадии определения. Следует также отметить, что для реализации данного методического подхода потребуется регламентация новых форм и порядка предоставления необходимых данных.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что для государственного управления «цифровая зрелость» – это способность эффективно реализовывать социально-экономические задачи, оперативно и прозрачно предоставлять государственные услуги на основе внедрения технологических инноваций, обеспечивающих повышение качества реализации всех типов государственных функций и услуг для граждан и бизнеса.

«Цифровая зрелость» предполагает и развитие новых инновационных форм и структур государственного управления как на макро-, так и на микроуровне: электронное правительство; управление на основе единых информационных платформ; изменение организации деятельности существующих государственных учреждений и создание новых; внедрение цифровых моделей и методов управления компаниями государственного сектора экономики.

Нельзя не согласиться с позицией ряда ученых о том, что у нашей страны существует потенциал не только создать национальную экосистему государственных платформ, но и занять ведущие позиции на международном рынке разделения труда цифровой экономики [19]. В этой связи формирование собственной цифровой зоны влияния и цифровой модели управления является основополагающим условием для устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности России.

Заключение

В условиях возникновения глобальных угроз и вызовов, обусловленных кризисными последствиями пандемии COVID-19, приоритетом национальной безопасности становится сбережение народа России [3]. Очевидно, что новые амбициозные социальные и экономические задачи не могут быть реализованы без внедрения современных цифровых институтов и управленческих технологий. Только комплексный подход, основанный на инновационных преобразованиях системы государственного управления, позволит трансформировать ресурсную экономику в цифровую, обеспечит новый качественный уровень планирования и межведомственной координации для достижения национальных целей и приоритетов социально-экономической безопасности страны.