Управление рисками реализации государственных программ Российской Федерации: теоретические подходы к решению проблемы

Следуя известному тезису о том, что «все проекты подвержены риску», можно утверждать, что госпрограммы, формируемые на основе программно-целевых методов управления, не стали исключением. Несмотря на это в ходе разработки и реализации госпрограмм управлению рисками по-прежнему отводится второстепенная роль. Подобное положение находит свое выражение и в методическом невнимании к механизмам и инструментарию управления рисками в нормативных документах, регламентирующих разработку и реализацию программ. Это привело к слабой методической проработанности механизмов управления рисками, не позволяющей реализовать их потенциал и внести значимый вклад в повышение результативности реализации госпрограмм.

В сложившейся практике риски часто используются ведомствами – ответственными исполнителями в качестве обоснования причины невыполнения отдельных контрольных событий в установленный срок или причины недостижения плановых значений показателей. Проведенный анализ реализовавшихся в 2018–2019 годах рисков отдельных госпрограмм показал, что большая часть из них относится к виду управленческих, и в значительной мере свидетельствует о недостатках организации процессов планирования, управления и контроля.

В настоящее время управление рисками пребывает в тени основных механизмов управления программой на протяжении всего ее жизненного цикла: от процессов целеполагания и формирования структурных элементов до хода реализации программы и подготовки отчетности. На изменение сложившегося подхода и направлена разработанная концепция.

Риск и управление рисками госпрограмм: основные понятия

В научной и методической литературе существуют различные подходы к определению риска. «Под риском традиционно принято понимать события или совокупность событий, наступление которых потенциально ведет к ущербу, потере, утрате, либо в более обобщенном виде – влиянию неопределенности на цели проекта или программы» [4]. Применительно к госпрограммам негативное влияние рисков выражается в нереализации отдельных параметров программы, недостижении плановых значений в установленные сроки и в пределах установленных ресурсов. Непрерывное изменение внутренних и внешних факторов приводит к сокращению объемов финансового обеспечения, возникновению эпидемий и пандемий, снижению уровня инвестиционной активности, техническим сбоям, несвоевременному принятию нормативных актов, рискам, представляющим собой выражение вероятности и влияния факторов, которые могут оказать негативное влияние на ход реализации и параметры госпрограмм. Учитывая особенности сферы, в рамках статьи рассматривается управление «негативными рисками», исключая из сферы рассмотрения «позитивные риски» – возможности, возникающие вследствие изменения отдельных условий.

Под риском госпрограммы понимаются внешние и внутренние события, явления, процессы, оказывающие негативное влияние на ход реализации программы и приводящие к недостижению плановых значений основных параметров программы и контрольных событий в плановые сроки и в пределах установленных ресурсов. От результативности управления рисками зависит успешность достижения целей, задач, ожидаемых результатов программ и в конечном счете ключевых установок социально-экономического развития страны. Это определяет важность развития методологии управления рисками госпрограмм.

В корпоративном секторе управление рисками нацелено на обеспечение осуществления проектов, которые реализуются с целью получения выгоды, под которой преимущественно понимается прибыль от деятельности предприятия. В публичном секторе управление рисками отличается большей сложностью. Это объясняется не только особенностями структуры и организации управления, но и тем различием, что реализация проектов и программ в государственном секторе нацелена не на получение прибыли, а на достижение общественного блага, реализации государственной политики и функций в различных сферах. Подобное положение смещает приоритеты в пользу достижения отдельных целевых установок независимо от их совокупной рисковой нагрузки и в отдельных случаях отличается малой гибкостью перед возможностью отказа от их достижения. Таким образом, управление рисками госпрограмм представляет собой деятельность, направленную на снижение или предупреждение возникновения отрицательного влияния рисков на основные параметры программы и контрольные события и возможность их достижения в установленные сроки и в пределах установленных ресурсов.

Нормативное обеспечение и инструментарий управления рисками при реализации госпрограмм

В сложившейся практике нормативного регулирования, регламентирующей порядок разработки и реализации государственных программ, не предполагается формирования комплекса структурно взаимосвязанных и в систематическом порядке выполняемых процедур управления рисками как единым процессом, подсистемой общего механизма управления программой [1, 2]. Анализ положений методических документов и практики управления рисками показывает, что используемый инструментарий управления рисками преимущественно задействован на этапе планирования программы.

Ограниченное внимание, уделяемое задаче управления рисками, и отсутствие систематического выполнения процедур для всей совокупности процессов в ходе реализации программы снижает возможности предупреждения реализации рисков и обеспечения гарантированности достижения основных параметров госпрограмм. Основной объем сведений, который позволяет сформировать наибольшую в представленных условиях совокупность данных о рисках государственных программ, отнесен к дополнительным и обосновывающим материалам, данные которого фактически не предполагают дальнейшего их активного применения и остаются маловостребованной в течение жизненного цикла реализации программы частью. Представленные в нормативной практике инструменты по отдельности охватывают многие процедуры, процессы управления рисками, но их недостаточная проработанность, фрагментарность использования, отсутствие взаимоувязки, систематического выполнения приводят к выводу о необходимости дальнейшего развития методологии.

Ключевыми особенностями сложившегося подхода к управлению рисками являются:

- низкая методологическая проработанность механизмов управления рисками;

- фрагментарность – определены лишь отдельные элементы, не объединенные в единую систему управления рисками.

Инструментарий управления рисками преимущественно задействован на этапе планирования реализации программы и не вовлечен в «повседневное» управление ходом реализации программы. Подобная локализация инструментов управления на отдельных этапах разработки и реализации программ существенно снижает возможности реагирования на возникающие изменения посредством предупреждения возникновения угроз или реализации мер смягчения последствий наступивших рисков в течение всего периода реализации программы.

Включенность механизмов управления рисками в общие процессы управления программой позволит не только внести вклад в обеспечение плановой ритмичности хода реализации программы и выхода на заданные параметры в установленный срок, но и использовать данные о рисковой нагрузке для корректировки положений программы и снижения вероятности возникновения отклонений в будущем:

- фиксация наступления рисковых событий в ходе реализации программы, но не прогнозирование вероятности наступления рисков и управление ими;

- риск преимущественно не рассматривается как самостоятельный объект управления и воспринимается ведомствами – ответственными исполнителями как обоснование недостижения плановых значений показателей и невыполнения контрольных событий;

- значимая часть событий, определяемых ведомствами как риски, можно отнести к недостаткам реализации процедур планирования и управления.

Выявленные особенности прикладного опыта использования инструментария управления рисками существенно ограничивают потенциал минимизации негативного влияния рисков, что требует поиска, развития соответствующих актуальным задачам управленческих механизмов.

Управление рисками госпрограмм на основе процессного подхода: базовые положения и принципы

«Как показывает проведенный анализ, передовые практики управления рисками преимущественно представляют собой подсистемы (процессы), интегрированные в глобальные методологии управления проектами и программами» [3]. Международные и национальные стандарты также следуют процессному подходу при построении системы управления рисками. Следуя положениям методических документов, можно определить, что система управления рисками госпрограмм представляет собой совокупность инструментов и последовательно выполняемых взаимосвязанных процессов, направленных на реализацию управленческих действий по снижению негативного влияния рисков.

Цель и основополагающие принципы, определяющие основные приоритеты, направления, условия формирования системы управления рисками госпрограмм, представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Цель и принципы системы управления рисками госпрограмм РФ

Источник: составлено авторами.

Задача достижения основных параметров программы за счет снижения влияния или предупреждения возникновения рисков требует определения исходного источника возникновения отклонения, первоначальной детерминанты изменений вследствие влияния рискового события. Структурно госпрограмма содержит: цели, задачи, показатели, ожидаемые результаты, подпрограммы, основные мероприятия, мероприятия, контрольные события. Поскольку контрольные события призваны оценить (характеризовать) промежуточные или окончательные результаты реализации основных мероприятий и ВЦП, то невыполнение отдельных контрольных событий, соответственно, влечет за собой нереализацию основного мероприятия в полном объеме.

Таким образом, можно установить взаимосвязь между нереализацией контрольных событий и недостижением или не в полной мере достижением основных параметров госпрограммы в целом. Одним из ключевых составляющих системы управления рисками является принцип: риск связан с госпрограммой только в том случае, если его наступление может оказать влияние на возможность неисполнения хотя бы одного контрольного события программы. Тем самым ключевая задача процессного подхода заключается в переходе от фиксации наступления рисковых событий к прогнозированию рисков и управлению ими в процессе реализации госпрограмм.

Архитектура системы управления рисками: основные положения

Предлагаемое в рамках концепции решение включает в себя описание структуры процессов системы управления рисками, последовательно выполняемых действий и используемого на каждом из процессов инструментария и исходных данных. Управление рисками осуществляется не изолированно, а представляет собой внутренний ведомственный механизм, часть общего механизма управления программой, повторяемый в течение всего жизненного цикла программой.

Система управления рисками госпрограмм представляет собой совокупность инструментов и последовательно выполняемых взаимосвязанных процессов, направленных на реализацию управленческих действий по снижению негативного влияния рисков.

В укрупненном виде система состоит из следующих взаимосвязанных процессов (групп процессов):

- идентификация рисков;

- анализ рисков;

- оценка рисков;

- управление рисками;

- мониторинг рисков.

Отдельным непрерывным «сквозным» процессом, выполняемым на протяжении всего периода, служит процесс информационного обмена данными. Обмен данными обеспечивает интегрированность, координацию и актуальность результатов, создаваемых перечисленными процессами управления рисками. Схема управления рисками государственных программ представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Архитектура элементов системы управления рисками

государственных программ

Источник: составлено авторами.

Пошагово реализуя совокупность процессов, ответственный исполнитель выполняет свойственный каждому процессу объем действий, используя имеющийся инструментарий и исходные данные. Получаемые в ходе реализации различных этапов системы управления рисками сведения представляют собой информационный итог, «выход», который служит «входом» для каждого последующего процесса управления рисками, и используются для принятия решений в ходе управления программой в целом. Информация о рисках может служить источником принятия решения о внесении изменений в задачи, значения целевых показателей и структуру программы.

Предложенные в концепции механизмы реализации процессов системы управления рисками предполагают использование инструментария типологизации рисков, формирования взаимосвязанных цепочек «риск – параметры рисков» и автоматизации процессов. Возможности формирования типовых элементов и цепочек, реализации процессов автоматизации взаимосвязаны с ключевым инструментом системы управления рисками – профилем рисков.

Профиль рисков государственных программ

Профиль рисков – инструмент, предназначенный для упорядоченного и структурированного представления данных о рисках. Он представляет собой табличную форму отображения рисков программы в их взаимосвязи с отдельными параметрами – свойствами риска, характеризующими его отдельные признаки, такие как характеристика влияния, вид и тип, вероятность возникновения и ряд иных. Преимущества использования профиля рисков представлены на рисунке 3. Профиль заполняется ответственным исполнителем и обновляется в течение всего процесса управления рисками.

Рисунок 3. Ключевые преимущества профиля рисков госпрограмм

Источник: составлено авторами.

Источником данных для заполняемых разделов профиля рисков служат данные, полученные в ходе выполнения действий в рамках отдельных процессов системы управления рисками, которые вносятся в соответствующие разделы профиля рисков.

В целом положения концепции предполагают расширение инструментария управления рисками в процессе управления ходом реализации программы и изменения структуры отдельных документов госпрограммы. В сфере управления программой изменения связаны с расширением возможностей раннего выявления возникновения отклонений, переходом к мониторингу рисков на основе индикаторов, вовлечением полученных данных о рисках в процесс корректировки положений программы. Система управления рисками интегрируется в управление программой, реализуется переход от фиксации наступления рисковых событий к прогнозированию рисков и управлению ими. Проведенная авторами прикладная апробация положений концепции показала свою применимость и результативность.

Прикладное применение положений концепции обладает следующими положительными эффектами:

- включение процессов управления рисками в общие процессы управления ходом реализации программы;

- соблюдение плановых сроков реализации контрольных событий за счет раннего выявления отклонений и реализации мер управления;

- наличие методического обеспечения управленческих механизмов и инструментов для минимизации и нивелирования рисков;

- повышение результатов оценки эффективности реализации госпрограммы за счет снижения количества неисполненных в срок контрольных событий;

- возможность типологизации контрольных событий и планов реализации контрольных событий, направленных на повышение качества планирования и реализации программы.

Практическая реализация положений концепции системы управления рисками требует дальнейшей методологической разработки в части детализации выполнения отдельных процессов, разработки функциональных ролей участников, внесения изменений в нормативные акты.