Внутренний контроль в системе финансового контроля: история и современность

Одной из важнейших функций государства на всех этапах его исторического развития является контроль. От него напрямую зависит стабильность страны и эффективность ее управления. Прежде чем рассматривать современную степень развития данной функции, обратимся к истории.

История вопроса

Финансовый контроль зародился еще в древнерусском государстве. При слабо развитом управлении финансами, учет и контроль денежных потоков осуществлял князь, полномочия которого были закреплены в «Русской Правде» (XI век). До 1848 года эффективному функционированию финансового контроля препятствовало отсутствие нормативно закрепленной систематизации правил счетоводства. Результаты проведенных проверок практически невозможно было сопоставить и обобщить. Решить данную проблему позволило создание Свода счетных уставов, в котором были заложены предпосылки развития внутреннего контроля. В счетной и отчетной частях данного документа была отражена необходимость проверки правильности отражения прихода и расхода государственных денежных средств [1].

В 1864 году в стране были образованы контрольные палаты, относящиеся к органам государственного контроля на местах. Они осуществляли внутренний контроль в губерниях, в их функции входили финансовые проверки местных государственных органов, наблюдение за движением и сохранностью денежных средств и имущества. Подчинялись данные учреждения Государственному совету, который осуществлял надзор за их деятельностью. Сформированная система государственного финансового контроля стала представлять общегосударственные интересы.

Дальнейшим этапом развития системы внутреннего контроля в бюджетных учреждениях стала организация в ноябре 1917 года, так называемого рабочего контроля. Представители местных Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов проверяли законность действий всех участников трудового процесса, сохранность имущества и собственности. После проведения расследования рабочие контролеры имели право привлечь к уголовной ответственности лицо, виновное в нарушениях, хищениях и злоупотреблениях. Деятельность местных Советов контролировал Всероссийский совет рабочего контроля.

В декабре 1917 года был создан Высший совет народного хозяйства, осуществлявший управление в области промышленности и контроль в этой области. В созданную структуру вошли органы рабочего контроля и Всероссийский совет рабочего контроля, произошло так называемое единение внутреннего и внешнего контроля. ВСНХ в рамках своей деятельности осуществлял контроль за правомерностью и эффективностью работы предприятий.

В период с 1934 года внутренний контроль, осуществляемый с участием трудящихся, был практически ликвидирован, вплоть до ноября 1962 года, когда был создан Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах [2].

Контроль за расходами средств федерального бюджета: существующее положение вещей

В период изменений, произошедших в экономике страны в начале 90-х годов, существенно сократилась сфера государственного финансового контроля, в систему органов которого, в связи со сменой политического строя были внесены изменения, и, как следствие, народный контроль был упразднен.

Государственный финансовый контроль в России в постсоветское время свое правовое начало получил в указе Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Этот документ был создан для обеспечения надлежащего контроля за движением государственных средств и улучшения взаимодействия контрольных органов в Российской Федерации, но только внешних. Вопрос о совместной деятельности с органами внутреннего контроля в бюджетных учреждениях остается открытым и в настоящее время. В период реформ особое внимание со стороны государства уделялось предварительному и последующему контролю, при этом система внутреннего текущего контроля не имела нормативного статуса.

На сегодняшний день государственный финансовый контроль не охватывает всего объема бюджетных активов. Эффективность деятельности этих органов напрямую зависит от суммы выявленных нарушений, в учреждениях, получающих наибольшие объемы финансирования [3]. При этом процесс реализации социальных программ, осуществляемый государством, расширяет сферу использования общественных ресурсов, а, следовательно, и количество финансируемых объектов, которые подвержены государственному финансовому контролю.

Существует достаточное количество организаций, использующих в своей деятельности имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, которые частично или в полном объеме финансируются за счет средств бюджетов различных уровней. Поэтому государство заинтересовано в сохранности и результативности использования выделенных ресурсов.

Анализ объемов денежных средств бюджетов показал не стабильность финансовой ситуации в стране, так в 2009 году дефицит бюджета составил около 3,1 трлн руб., в 2010 – 2,3 трлн руб. [4], на 2011 год он прогнозируется на уровне 0,7 трлн руб., при этом в 2012 году расходы федерального бюджета превысят доходы на 1,7 трлн руб., а в 2013 – на 1,8 трлн руб. [5]. В таких условиях возникает необходимость совершенствования контроля за общественными ресурсами.

Появилась потребность в эффективной, результативной, а главное целостной системе государственного финансового контроля, неотъемлемой частью которой является внутренний контроль.

Система внутреннего контроля

Существует множество определений такой экономической категории, как «внутренний контроль».

Так Г.В. Мокрецова считает, что «внутренний контроль представляет собой систему и постоянного наблюдения, и проверки работы учреждения в целях оценки обоснованности и эффективности принятых управленческих решений, выявления отклонений и неблагоприятных ситуаций, своевременного информирования руководства для принятия решений по устранению, снижению рисков его деятельности и управлению им» [6]. Данное определение достаточно емкое, но в нем не отражены особенности функционирования системы внутреннего контроля в бюджетных учреждениях.

С. Булаев характеризует внутренний контроль как «процесс управления деятельностью учреждения с целью эффективного и результативного использования бюджетных ресурсов, сохранности его финансовых и нефинансовых активов, соблюдения законодательных требований и представления достоверной отчетности» [7].

Внутренний контроль, как функция управления, расширил сферу своего применения и должен быть адаптирован к современным условиям.

Рассматривая внутренний контроль относительно бюджетных учреждений, мы особенно выделяем государственный сектор.

Подчеркивая необходимость развития внутреннего контроля в бюджетной системе, С.В. Степашин сравнил его с «фундаментом, на котором выстраивается все здание общественного контроля за использованием государственных ресурсов» [8]. Внутренний контроль позволяет оценить руководству учреждения результативность принятых управленческих решений, тем самым являясь механизмом обратной связи.

Одной из главных целей, как показывает исследование внутреннего контроля в бюджетных учреждениях, является достижение максимальной эффективности и результативности использования бюджетных ресурсов, в котором заинтересованы не только государственные органы, но и все население страны.

Рассматривая современные подходы к организации систем внутреннего контроля в бюджетных учреждениях, можно сделать вывод, что они не в полной мере соответствуют современным требованиям и должны быть сформированы заново.

Если рассматривать внутренний финансовый контроль как систему взаимосвязанных элементов, направленную на повышение эффективности и результативности использования бюджетных ресурсов, а так же обеспечение их сохранности, достоверности отчетности и соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов и регламентов, при осуществлении деятельности объектом контроля, то мы столкнемся с проблемой организации такой системы.

Прежде всего, выделим элементы, из которых состоит система внутреннего финансового контроля (см. схему 1 ниже).

Схема 1. Элементы системы внутреннего контроля

Одним из важнейших элементов в системе внутреннего контроля является нормативно-правовая база, которая не соответствует содержанию, востребованному сегодня и требует множества доработок.

В системе финансового контроля внутренний контроль, осуществляемый в бюджетных учреждениях, не имеет нормативного статуса, поэтому его организация на местах не всегда рассматривается как обязательная.

Принципы организации внешнего и внутреннего контроля

Для того чтобы стало возможным достижение главной цели функционирования системы внутреннего контроля, а именно достижение целевого и максимально результативного использования общественных ресурсов, необходимо юридическое закрепление некоторых аспектов, касающихся эффективного использования бюджетных средств.

Отсутствие нормативного регулирования, устанавливающего качественные и количественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств в государственных учреждениях, а так же организациях, деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов страны, не позволяет сформировать объективного мнения, относительно эффективного или неэффективного целевого использования государственных активов.

Отсутствие юридических норм, определяющих неэффективное использование бюджетных средств, затрудняет выявление фактов таких нарушений, которые определяются сотрудниками, подчас не имеющими достаточного уровня профессионального образования в данной сфере. Таким образом, в создавшейся ситуации выполнение функций системы внутреннего контроля в бюджетных учреждениях затруднено.

Безусловно, важным в системе внутреннего контроля является элемент, характеризующий информационно-коммуникационную структуру, к которому можно отнести систему бухгалтерского учета. В ней сосредотачивается информационное поле, обеспечивающее внутренний контроль всеми необходимыми данными.

Рассмотрим следующий элемент системы, а именно ее коммуникационную составляющую, позволяющую успешно взаимодействовать внутренним и внешним контролирующим структурам.

Мировая практика показывает, что методология взаимодействия внутренних и внешних контролирующих органов отражена в Лимской декларации руководящих принципов контроля. В третьей статье этого документа определены принципы организации внешнего и внутреннего контроля [9], которые представлены на схеме 2 (см. на с. 16).

Схема 2. Принципы организации внешнего и внутреннего контроля

Данные принципы должны быть адаптированы к службам внутреннего контроля в России при современной их организации.

Методологическая основа

Проведение научных исследований в области развития и функционирования внутреннего контроля в государственном секторе нашей страны подтверждается публикациями ряда авторов, а имен но М. Андрианова, С. Булаева, В. Бурцева, М.Р. Губайдуллиной, Л.Н. Овсянникова, Г.В. Мокрецовой и др. Однако в их работах не в полной мере раскрываются особенности функционирования системы внутреннего контроля за движением бюджетных средств в государственном секторе.

В международной практике функционирование внутреннего контроля исследуют Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI), Базельский комитет по банковскому надзору (New Basel Capital Accord (Basel II), Международный институт внутренних аудиторов (The Institute of Internal Auditors. USA) и Комитет спонсорских организаций Комиссии Тредуэя (COSO).

Кроме обозначенных проблем, существует еще и проблема кадрового обеспечения. Данная составляющая в системе внутреннего контроля очень важна, поскольку специалист, осуществляющий внутренний контроль, не всегда обладает высоким уровнем теоретических знаний и практических навыков. Подготовка профессиональных кадров должна быть системной и носить постоянный характер.

Правильный подход к анализу спорных ситуаций поможет верно обосновать и определить насколько действия учреждения не соответствовали законодательным нормам и целям получения бюджетных средств.

Рациональная организация системы внутреннего контроля в бюджетных учреждениях в рамках такого элемента, как «материально-техническое и финансовое обеспечение», должна способствовать минимизации потерь от неэффективного использования государственных ресурсов, и как следствие получению положительного экономического эффекта от проведенных мероприятий по контролю за использованием ресурсов.

Базисом всей системы мы считаем такой элемент, как «методологическая основа». Именно она позволит упорядочить деятельность, направленную на внутренний контроль, в целостную систему, с присущими только ей характеристиками и логической структурой. Разработка единой методологии контроля, как для внешних, так и для внутренних служб, будет способствовать их взаимодействию в обобщении и сопоставлении результатов проверки, позволяющему своевременно выявлять причины и недостатки неэффективного использования бюджетных ресурсов.

Сочетание и взаимодействие всех выделенных элементов позволит обеспечить процесс совершенствования исследуемой системы контроля.