Государственная поддержка производителей в агросекторе Китая: результаты и приоритеты

Введение. Функционирование рынков сельскохозяйственной продукции продолжает испытывать давление геополитических изменений, включая конфронтацию России и Украины, конфликты на Ближнем Востоке и участившиеся экстремальные погодные условия. Введение экспортных ограничений также негативно влияет на международную торговлю. Возникшие протесты со стороны сельскохозяйственных производителей указывают на возникшие экономические, социальные и политические проблемы, ограничивающие развитие сельскохозяйственного сектора.

Следует отметить, что рост мировой производительности сельского хозяйства замедлился. Между тем увеличение производства и сохраняющиеся высокие цены привели к удорожанию сельскохозяйственной продукции.

Наметившиеся негативные макроэкономические тенденции обусловили необходимость смены приоритетов в аграрной политике в сторону продовольственной безопасности. Ежегодная общая поддержка сельскохозяйственного сектора в 54 странах в течение 2021–2023 гг., составила в среднем 842 млрд долл. США. В общей сложности это соответствует 12,9% от валовой сельскохозяйственной выручки [9].

Поддержка рыночных цен (MPS) по-прежнему является доминирующей. В 2021–23 годах MPS генерировала 334 млрд долларов США в год или более половины положительной поддержки производителей. Поэтому ее доля остается относительно высокой (65%), несмотря на международные обязательства [7].

Однако, следует отметить, что исследования Х. Валин, Б. Хендерсон и Д. Ланкоски показывают, что поддержка, основанная на платежах за выпуск и на неограниченном использовании переменных ресурсов, оказывают наиболее искажающее воздействие на производство и торговлю [12].

Страны также инвестируют в услуги общего назначения для повышения общей эффективности аграрной экономики. Финансирование данного направления составило 106 млрд долл. США, или 12,6% от общего объёма прямой поддержки сельского хозяйства. В данном случае сельскохозяйственные исследования и инновации, контрольно-инспекционные услуги и сельскохозяйственная инфраструктура являются ключевыми направлениями, доля которых составила 23%, 8% и 48% соответственно. Анализ динамики инвестиций в услуги общего назначения свидетельствует о негативной тенденции. Расходы на сельскохозяйственные исследования и инновации снизились с 0,9% до 0,5% по отношению к стоимости произведенной сельскохозяйственной продукции [7].

Важно отметить, что глобальный ландшафт поддержки сместился в сторону некоторых крупных стран с развивающейся экономикой.

За последние 20 лет на Китай, Японию, Европейский союз и Соединенные Штаты приходилось примерно 70% всей положительной поддержки производителей. Тем не менее, относительные доли между данными экономиками резко изменились за этот период. В частности, в 2000–2002 гг. наибольшая доля приходилась на страны Европейского Союза - 30%, Японию (17%), США (17%) и Китай (7%). Однако уже в 2021–2023 годах на Китай приходилось 45% поддержки производителей, в то время как на Европейский союз (15%), США (7%) и Японию (4%) [8, 9].

Более того, чистая поддержка производителей в Китае ежегодно увеличивается, в отличие от вышеперечисленных стран.

Китай, как крупнейший производитель сельскохозяйственной продукции, демонстрирует уникальную модель государственного регулирования, сочетающую ценовые интервенции, субсидии и экологические инициативы. Изучение данного опыта актуально в целях создания эффективных механизмов обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития аграрного сектора. Более того, востребованность данной тематики прослеживается и в научных трудах.

И.Е. Козырская, С. Бао отмечают негативное воздействие на развитие сельского хозяйства Китая существующей геополитической обстановки [1].

А.Г. Папцов, Ж. Е. Соколова указывают на нерешенность экологических проблем китайского производства, определен уровень развития рынка зеленых продуктов [4].

Н. Н. Митина, Я. Сун в своем исследовании обращают внимание на необходимость улучшения механизмов государственной поддержки сельскохозяйственных производителей [3].

Цель данной статьи - оценить современную аграрную политику Китая, выявить ключевые тенденции в государственной поддержке сельского хозяйства и предложить направления совершенствования с учетом ориентации на устойчивый рост и экологизацию производства.

Научная новизна заключается в том, применен комплексный подход к анализу системы аграрной политики Китая, объединяющий оценку показателей поддержки и анализ нормативно-правовых изменений; выявлен парадокс китайской модели поддержки: несмотря на официальный курс на «экологическую цивилизацию», доля экологических платежей сократилась. Установлено три этапа трансформации китайской аграрной политики на современном этапе.

Материалы и методы. Для исследования использованы данные официальной статистики Всемирного банка (World Bank Open Data), Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), а также статистика международной торговли. Период исследования составил с 2005 г. по 2023 г. Для оценки динамики состава и структуры поддержки использован сравнительный анализ, группировка и экономико-статистические методы.

Результаты. Сельское хозяйство остается важной составляющей экономики Китая. В 2023 г. по сравнению с 2005 г валовая добавленная стоимость (ВДС) сельского хозяйства увеличилась в 4,8 раза и составила 1267 млрд долл. США. Отмечается некоторое замедление темпов роста в 2015–2017 гг., а затем резкий скачок в 2020–2021 (+14% за год), что обусловлено повышенным спросом на продовольствие (рисунок 1).

Рисунок 1. Роль сельского хозяйства для экономики Китая

Источник: составлено автором с использованием [13]

В 2023 г. наблюдается снижение данного показателя относительно 2022 г. Это связано с общим экономическим замедлением Китая, а также увеличением производственных затрат.

Удельный вес сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте (ВВП) продолжает снижаться с 11,6% (2005 г.) до 7,1% (2023 г.), что отражает структурные изменения в экономике данной страны. В частности, значимость промышленности и сферы услуг продолжает расти.

За последние 15 лет доля сельского населения также сократилась с 57,5% до 35,4% (514,6 млн чел). Удельный вес сельскохозяйственных земель в среднем составляет 55,4%. Доля пахотных земель за исследуемый период составила 12,3% или 108,9 млн га.

Китай преимущественно занимается производством сельскохозяйственных культур, доля которых составляет 62%. В 2023 г. по сравнению с 2005 г. площадь под выращиванием зерновых увеличилась в 1,2 раза и составила 121,3 млн га. При этом ежегодный рост урожайности данных культур позволил увеличить объем производства более, чем в 1,5 раза [13].

Однако за последние десятилетия аграрный сектор Китая претерпел серьезную трансформацию. В частности, если раньше основное внимание уделялось традиционным зерновым культурам, то на современном этапе ключевым трендом является производство продукции с высокой добавленной стоимостью. В данном случае это фрукты, овощи и специализированные культуры (чай, грибы, лекарственные растения) [5].

Растущее потребление и ограниченные производственные возможности Китая обусловливают необходимость импорта продовольствия.

Несмотря на то, что страна является крупным импортером сельскохозяйственного сырья (соя, кукуруза, мясо), зависимость от внешних поставок постепенно снижается. Это связано с ростом внутреннего производства, снижением зависимости от сои (частичное замещение другими кормами) [2].

Доля экспорта незначительна (0,3–0,5%), так как Китай ориентируется в основном на реализацию продукции в переработанном виде (например, растительные масла) (рисунок 2).

Рисунок 2. Данные внешней торговли Китая

Источник: составлено автором с использованием [11, 13, 14]

Удельный вес переработанных пищевых продуктов и агропродукции в экспорте в среднем составил 4,8%. Между тем за последние десять лет абсолютное значение данного показателя увеличилось в 1,5 раза и достигло 1183 млрд долл. США [11].

Снижение удельного веса данной категории товаров в экспорте обусловлено приоритетностью поставок на внешние рынки промышленных товаров (электроника, техника).

Таким образом, производство сельскохозяйственной продукции преимущественно ориентировано на удовлетворение внутреннего спроса и повышение уровня продовольственной безопасности Китая. В этом контексте представляется важным рассмотреть содержательные аспекты аграрной политики страны.

Центральный документ No 1 является важнейшим политическим документом в Китае, изданным совместно Центральным комитетом Коммунистической партии Китая (ЦКПК) и Государственным советом, который определяет приоритеты возрождения сельских районов. В документе подчеркивается важность «укрепления сельскохозяйственной базы и содействия всестороннему возрождению сельских районов для продвижения уникальной модернизации Китая» [8].

Власти Китая продолжают уделять ключевое внимание продовольственной безопасности, рассматривая ее как основу стабильности сельских территорий и аграрного сектора.

Акцент на технологический прорыв позволяет Китаю не только обеспечивать внутренний спрос, но и укреплять позиции на глобальном аграрном рынке. Важное значение имеет сокращение потерь и порчи продовольствия по всей цепочке создания стоимости в сельском хозяйстве путем создания системы регулирования.

В 2021 г. был принят четырнадцатый пятилетний план содействия модернизации сельского хозяйства и сельских районов на 2021–2025 годы, где отражена цель продовольственной безопасности по поддержанию ежегодного производства зерна не менее 650 млн тонн и мяса - 89 млн тонн. Кроме того, отмечается необходимость сокращения бедности в сельских районах.

В 2023 г. был принят новый Закон о продовольственной безопасности, который включает в себя главы, посвященные производству и переработке зерна, маркетингу и переработке зерна, доступу к продовольствию в чрезвычайных ситуациях и защите сельскохозяйственных земель от урбанизации. Закон предусматривает, что национальная стратегия продовольственной безопасности базируется на гарантированном внутреннем производстве, умеренном импорте и технологической поддержке.

Программа «Развитие сельскохозяйственного производства» содержит положения о субсидировании.

Китай последовательно наращивает объемы финансирования сельского хозяйства. За исследуемый период бюджетная поддержка производителей увеличилась в 7,8 раз и составила 263,5 млрд долл. США (рисунок 3).

Рисунок 3. Бюджетная поддержка производителей в Китае

Источник: составлено автором с использованием [7]

Рекордный уровень финансирования сельского хозяйства - 291,1 млрд долл. США приходится на 2021 г., в период пандемии СOVID-19 [7]. Относительное значение показателя в последние два года стабильно и составляет в среднем 13,4%.

Анализ структуры господдержки производителей сельского хозяйства Китая за исследуемый период позволил выявить существенные структурные изменения в финансирования ключевых направлений (таблица 1).

Таблица 1

Структура поддержки производителей сельского хозяйства Китая

Главный инструмент стимулирования аграриев – это система поддержки рыночных цен (категория А), сочетающая следующие составляющие:

- внутренние меры - гарантированные закупки пшеницы и риса по минимальным ценам (страховка от рыночных колебаний).

- внешнеторговое регулирование - гибкие тарифы и квоты на импорт, защищающие местных производителей (рисунок 4).

Рисунок 4. Динамика поддержки сельскохозяйственных производителей Китая по основным направлениям

Источник: составлено автором с использованием [7]

Ежегодно Национальная комиссия по развитию и реформам (NDRC) совместно с Министерством сельского хозяйства (MARA) и другими ведомствами определяет минимальные гарантированные цены на пшеницу и рис. Эти значения становятся ориентиром для аграриев. Важно отметить, что, цены объявляются до старта посевной кампании, чтобы фермеры смогли планировать свою деятельность.

Поддержка действует лишь несколько месяцев после уборки урожая, создавая "буфер" против резкого падения рыночных котировок. Если рыночная стоимость зерна опускается ниже установленного минимума, то госструктуры — Sinograin и другие уполномоченные организации проводят интервенционные закупки, стабилизируя рынок и защищая интересы производителей.

Таким образом, система обеспечивает баланс между интересами фермеров и стабильностью продовольственного рынка [6].

Следует отметить, что в 2023 г. поддержка рыночных цен занимала наибольший удельный вес - 73% (192,3 млрд долл. США), что на 29,6 п.п. выше, чем в 2005 г. [7].

Финансирование платежей на основе использования ресурсов (категория В), включает меры, напрямую связанные с количеством или стоимостью произведенной сельхозпродукции. Например, прямые субсидии на выращивание зерновых (рис, пшеница, кукуруза) – выплаты за производство каждой тонны, ценовые интервенции и гарантированные закупки, субсидии на ключевые товары (свинина). В данную категорию поддержки могут также включаться средства региональных программ стимулирования. В 2023 г. относительно 2005 г. произошло сокращение финансирования по данному направлению, что обусловило снижение его удельного веса до 6,7% (-32,4 п.п.)

Таким образом, платежи на основе использования ресурсов перестали быть приоритетными в структуре государственной поддержки производителей.

Существенно возросли платежи на основе текущих параметров: земли, численности поголовья животных, выручки (категория С). В 2023 г. по сравнению с 2005 г. показатель увеличился в 11 раз и составил 34,5 млрд долл. США (рисунок 4). Таким образом, удельный вес данного направления составил 13,1% против 9,3% в 2005 г.

Платежи по категории С требуют ведения хозяйственной деятельности и рассчитываются исходя из текущих используемых ресурсов. Например, субсидии на текущие посевные площади, компенсации фермерам за каждый возделываемый гектар земли под зерновыми (рис, пшеница, кукуруза), субсидии на каждую голову молочного скота (при условии производства молока). К субсидиям на ресурсы и доходы относятся компенсация за использование сельхозтехники – выплаты за эксплуатацию техники (например, тракторов) при обработке полей, субсидии на удобрения и семена для текущего производства. Таким образом, для соблюдения условий получения поддержки сельскохозяйственные производители должны активно осуществлять текущую деятельность, в отличие от категории поддержки «E» и «D», где выплаты могут идти за вывод земель из оборота или использоваться данные прошлых лет.

Положительную динамику имеют платежи на основе неиспользуемых (необрабатываемых) сельскохозяйственных земель, животных, природных ресурсов, доходов, без требования производства (категория Е). В частности, к ним относятся выплаты за сокращение или приостановку сельскохозяйственной деятельности, что чаще всего связано с решением экологических задач. Например, компенсации за оставление земель под паром для восстановления почв в рамках программ устойчивого земледелия, субсидии за консервацию деградированных пахотных земель, компенсации за отказ от выпаса скота в природоохранных зонах Китая.

Ключевые особенностями являются следующие: отсутствие требования производства и экологическая направленность государственной поддержки.

Платежи на основе не связанных с производством критериев (категория F) включают субсидии, направленные на достижение общественных благ – экологических, социальных или инфраструктурных целей, без привязки к объемам сельхозпроизводства. В данное направление входят такие программы Китая, как «Возвращение пашни под лес» - компенсации за перевод сельхозугодий в лесные массивы, Проект восстановления пастбищ - выплаты за сокращение выпаса скота в экологически уязвимых зонах. Предусмотрены также компенсации за биоразнообразие (сохранение местных сортов растений, пород животных), субсидии на развитие «умного сельского хозяйства». Эти меры отражают стратегию Китая по переходу к «зеленому» сельскому хозяйству в рамках политики «экологической цивилизации». В отличие от производственных субсидий (категории A-C), здесь важен не экономический результат, а достижение общественных благ. В целом по данному направлению поддержки сочетается несколько акцентов: экологический, социальный и инфраструктурный. На практике программы категории F часто становятся логическим продолжением мер по категории E. Вместе с тем данные свидетельствуют о том, что, начиная с 2019 г. происходит сокращение финансирования данных расходов. В результате их удельный вес в общей структуре поддержки производителей сократился на 6 п.п. и составил всего лишь 0,4%.

Таким образом, значимость программ, не связанных с производством, постепенно снижается.

Важным аспектом является исследование приоритетных товарных групп, производство которых в Китае позволяет получить дополнительное финансирование. В частности, речь идет о бюджетных трансфертах по конкретным видам продукции, включая компенсационные и прямые выплаты (%SCT). Данный показатель отражает долю поддержки, направленную на конкретные товары в общем объеме трансфертов производителям (PSE), и показывает, концентрацию государственной политики на отдельных продуктах [10]. За исследуемый период произошли существенные изменения в приоритетах попродуктового бюджетного финансирования. В частности, в 2005 г. максимальное значение SCT в относительном выражении было по сахару – 34,1% и хлопку – 49,5% и кукурузе – 22,5%. По пшенице, молоку, яйцу, свинине, говядине и телятине зафиксированы отрицательные значения [7].

В 2023 г. большинство товарных категорий имели положительное значение показателя, за исключением яиц. Например, доля поддержки в общем объеме трансфертов производителям, направленная на производство кукурузы составила 32,3%, соевые бобы – 32,9%, рапс – 30,9%, мясо птицы – 16,2% и пшеницу - 15,8%. Хлопок остается стабильно высоко поддерживаемым государством (рисунок 5).

Таким образом, можно сделать вывод, что высокий уровень SCT свидетельствует о стратегическом значении культур в целях обеспечения продовольственной безопасности и активном использовании государственной поддержки.

Рисунок 5. Поддержка отдельных видов товаров в Китае в 2023 г. (%SCT)

Источник: составлено автором с использованием [7]

Китай привлекает значительные финансовые ресурсы для стимулирования развития отечественного сельскохозяйственного производства и снижения зависимости от импорта продовольствия.

Выводы. Современный аграрный сектор Китая характеризуется устойчивым развитием с ориентацией на высокорентабельные товарные категории.

Анализ государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции Китая позволил выявить следующие ключевые тенденции:

- бюджетная поддержка производителей имеет положительную динамику, где максимальное финансирование приходится на период пандемии;

- в структуре бюджетного финансирования преобладает ценовая поддержка, где основным инструментом выступает поддержка рыночных цен;

- доходы фермеров обеспечиваются через механизмы закупочных цен, субсидии и компенсационные выплаты;

- наблюдается существенное снижение инвестиционной поддержки (категория B);

- сохраняется ограниченная поддержка механизации;

- наблюдается незначительный рост экологических платежей, что привело к снижению их удельного веса в общей структуре поддержки;

- трансферы на отдельные категории сельскохозяйственных товаров используются для точечной поддержки.

Таким образом наблюдается смена приоритетов в финансировании производителей. В частности, постепенный отход от инвестиционной модели поддержки (2005–2015 гг.) к активному использованию механизмов ценового регулирования, поощрению роста объемов производства сельскохозяйственной продукции и умеренному развитию экологических программ (2016–2020 гг.). Начиная с 2021 г. аграрная политика ориентирована на продовольственную безопасность, где ключевое значение отводится ускоренному развитию аграрного сектора экономики Китая.

В последние десятилетия рост производительности является основным фактором роста объемов сельскохозяйственного производства.

Между тем устойчивый рост сельскохозяйственного производства в Китае в течение последних лет усиливает давление на природные ресурсы, такие как земля и вода. Большая часть сельскохозяйственных выбросов приходится на животноводство (43%) [9].

Это требует более сбалансированной политики поддержки производителей сельского хозяйства, которая позволит решить проблемы, препятствующие устойчивому росту аграрного сектора. Поэтому можно сформулировать следующие рекомендации в отношении совершенствования аграрной политики Китая в части поддержки фермеров:

- переориентировать поддержку на услуги общего назначения, включая целенаправленные инвестиции в инновации для роста производительности;

- расширить содействие в инвестировании научных разработок (НИОКР) путем развития системы научных институтов, а также путем предоставления стимулов производителям для разработки и внедрения новых методов производства;

- повысить эффективность проводимого мониторинга государственной поддержки для обеспечения ее эффективности;

- обеспечить контроль за соблюдением экологических норм в целях устойчивого развития производства.

Таким образом, в долгосрочной перспективе реализация вышеперечисленных мер позволит Китаю обеспечить увеличение объемов производства сельскохозяйственной продукции.