Project management and project activity control in the region's healthcare system

Введение

На современном этапе развития в секторе государственного управления широкое распространение и развитие получили инициативы, связанные с внедрением проектного менеджмента, выступающим инструментом качественных преобразований, повышения эффективности и результативности системы государственного управления в Российской Федерации.

Разработка и реализация методов проектного управления в сфере государственного регулирования и управления системой здравоохранения направленно на достижение удовлетворенности граждан в качественной и доступной медицинской помощи на всех ее этапах, при этом эффективность их исполнения различна в каждом субъекте РФ [10, с.20].

Один из наиболее масштабных национальных проектов, реализуемых в рамках национальных целей России, выступает национальный проект «Здравоохранение», направленный на охрану здоровья граждан, здоровьесбережение, повышение продолжительности жизни и, как следствие, развитие человеческого капитала.

В современной экономической литературе проектному менеджменту в системе госуправления уделено значительное внимание (Юшкова С. Д. [25], Бадалова А.Г. [6], Головцова И. Г. [12], и др. [15; 24]), как реализация национального проекта «Здравоохранение» (Лебедев Н.В. [16], Москвина С.С. [17], Шалимов М. Б. [22] и др. [20]). Вместе с тем, вопросы функционирования системы управления проектной деятельность в сфере здравоохранения регионов рассмотрены фрагментарно, а анализ исполнения показателей федеральных проектов национального проекта «Здравоохранение» на территории регионов в исследованиях недостаточно детализирован.

Актуальность исследования обусловлена тем, что от эффективности системы управления проектной деятельностью в сфере охраны здоровья в регионе зависит результативность реализации региональных проектов, входящих в состав нацпроекта «Здравоохранение», как в части осуществления бюджетных расходов, так достижения целей и показателей проектов.

Целью исследования является на основе анализа управления реализацией национального проекта «Здравоохранение» предложить мероприятия по повышению эффективности проектного менеджмента в деятельности органов исполнительной власти, ответственных за охрану здоровья в регионе.

Научная новизна заключается разработке мер практического характера, способствующих повышению результативности, совершенствованию мониторинга и контроля реализации региональных проектов национального проекта «Здравоохранение» на территории Липецкой области.

Методической основой исследования послужили нормативно-правовые документы в части программирования, проектного управления и мониторинга нацпроектов, а также применялись методы анализа и сравнения документов и статистической информации, методы экспертной оценки и экономико-математических вычислений.

Система управления проектами в Российской Федерации и Липецкой области

Управление проектом является комплексным процессом, в рамках которого задействованы различные области знаний – функциональные области. Согласно принятому общемировому стандарту по управлению проектами Project Management Body of Knowledge (PMBoK) функциональные области управления проектами формируются в зависимости от, так называемых, областей знаний проекта: содержания, сроков, стоимости, качества, рисков, персонала и коммуникации (рис. 1) [5, с. 13].

Рисунок 1 – Области знаний управления проектом

Источник: [5, с. 13].

Функциональная концепция рассматривает процесс управления проектом в разбивке на группы процессов по следующим функциональным областям: управление содержанием; управление сроками; управление стоимостью; управление персоналом; управление коммуникациями; управление качеством; управление рисками [5, с. 13].

Вышеописанные подходы дополняют друг друга, комплексный подход рассматривает управление проектов, как со стороны динамического аспекта, так и со стороны функционального. Непосредственный процесс управления проектами подразумевает решение конкретных управленческих задач на переплетении функционального и динамического подходов.

Внедрение проектного подхода, активно применяемого как иностранными организациями, так и отечественными коммерческими предприятиями, стало вектором становления качественно нового государственного управления [23, с. 102].

Теоретической базой, обосновывающей применение проектного менеджмента в реализации государственной политики, послужили исследования и концепции нового государственного менеджмента, разработанные П. Окойн и К. Худ [14, с.28].

В зарубежной практике уже на протяжении многих лет в деятельности государственных органов власти фигурирует управление проектами. В Японии методология управления проектами лежит в основе сформированной государственной стратегии социально-экономического развития страны. В Великобритании основана академия по подготовке руководителей государственных проектов. Ошибочно считать, что концепция проектного управления пришла из западного менеджмента. СССР уже начиная с 1930-х гг. стал активно использовать инструменты управления проектами в процессе государственного планирования. В начале 1970-х гг. российские ученые Г.С. Поспелов и В.А. Баришпольц усовершенствовали методики построения сетевых моделей, сделав их гибче и мощнее. Одновременно начали развиваться программные комплексы управления проектами. В 1980-е гг. была разработана концепция программно-целевого управления. События 1990-х гг. привели к стагнации развития проектного управления, результатом которой, начиная с 2000-х гг., стало внедрение западных подходов к управлению проектами. Это ознаменовало новый этап в проектном управлении. Успешные практики проектного управления Россия показывала при инициировании первых национальных проектов в 2005 г. Полноценно проектное управление закрепилось как инструмент управления в региональных органах получила распространение с 2010 г. [15, с. 13].

Преимуществом применения проектного подхода заключатся достижении поставленных целей в оптимально установленные сроки и в рамках предусмотренного бюджета, а также позволяет повысить эффективность межведомственное взаимодействие, обеспечить эффективное использование всех видов ресурсов.

Проектное управление в органах государственной власти эффективнее стандартного функционального подхода. Такой подход позволяет точно определить требуемые действия, временные, материальные и финансовые затраты, мотивацию сотрудников в достижении результата. Однако проекты в государственном секторе всегда несут дополнительную ресурсную нагрузку: администрирование и документирование проекта, дополнительные работы за рамками технического задания, а также необходимость мобилизации большой команды, чтобы реализовать задачи в срок [15, с. 13].

Методологической основой управления проектами в органах государственной исполнительной власти России, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [3], в котором определены основные этапы управления государственными проектами, как на федеральном уровне, так и для субъектов РФ: инициирование, подготовка, реализация и завершение.

Постановление раскрывает функциональную структуру управления проектной деятельностью в Российской Федерации:

1. Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам.

2. Проектный комитет.

3. Проектный офис Правительства РФ, субъекта РФ.

4. Министерство экономического развития РФ осуществляет мониторинг реализации проектов.

На современном этапе развития государственного управления Российской Федерации происходит совершенствование проектных методов и системы управления проектами в государственном секторе РФ, которые можно разделить на национальные, федеральные, ведомственные и региональные.

Указ Президента № 474 [1] установил пять национальных целей развития и определил 13 стратегических направлений, в соответствии с которыми в период с 2020 г. по 2024 г. в Российской Федерации будут реализовываться 13 национальных проектов и 1 программа. В частности, по направлению «Человеческий капитал» – национальный проект «Здравоохранение» [19].

Указ Президента №309 от 07.05.2024 [2] сохранил в качестве одного из целевых показателей национальной цели «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи» индикатор «Ожидаемая продолжительность жизни», которая должна увеличиться до 78 лет к 2030 году, а к 2036 году – до 81 года.

В состав каждого национального проекта входят федеральные проекты. Параллельно национальным проектам существуют также ведомственные проекты. Проекцией национальных и федеральных проектов на уровень субъектов РФ являются региональные проекты. Постановлением [3] установлена своего рода вертикаль проектной деятельности: региональные проекты связаны с федеральными, а деятельность муниципальных образований по решению вопросов местного значения включена в состав региональных проектов [15, с. 16].

Стоит отметить, что национальные проекты являются совместной зоной ответственности федерации и регионов (рис. 2).

Рисунок 2 – Зоны ответственности при реализации национальных проектов

Источник: Проектный офис Правительства Российской Федерации [18]

Функциональная структура управления национальным, федеральными и региональными проектом, структура и функции Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, а также проектного комитета, куратора и руководителя проекта, общественно-экспертного совета

Жизненный цикл национального проекта и уровень утверждения основных документов представлены на рис. 3.

Рисунок 3 – Жизненный цикл национального проекта

Источник: Проектный офис Правительства Российской Федерации [18]

Формирование, согласование, утверждение и представление информации и документов, разрабатываемых при осуществлении проектной деятельности, осуществляется в подсистеме управления национальными проектами ГИИС «Электронный бюджет».

Доступ к ГИИС «Электронный бюджет» и осуществление функций по управлению проектом (посредством электронной подписи) в рамках компетенции имеют: куратор проекта, руководитель проекта, администратор проекта, участники проекта, проектные офисы, контрольно-надзорные органы, общественные организации.

В Липецкой области в 2016-2017 годах была проделана большая сложная работа по внедрению проектного управления региональном уровне. Первыми шагами внедрения проектного управления в органы исполнительной власти области стало нормативное регулирование проектного управления. Распоряжением администрации Липецкой области от 03.03.2017 №61-р «О координационном Совете по проектному управлению в Липецкой области» (с 21 сентября 2022 года – распоряжение Правительства Липецкой области от 21.09.2022 № 339-р «О координационном Совете по проектному управлению в Липецкой области» [4]) был создан коллегиальный постоянно действующий орган управления проектной деятельностью, который формирует портфель приоритетных проектов, утверждает и вносит изменения в паспорт приоритетных проектов, рассматривает вопросы внедрения передовых методов проектного управления.

Был принят Порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти при внедрении проектного управления в Липецкой области (протокол №1 от 06.03.2017 заседания координационного Совета), в котором описана вся методология и механизм проектной деятельности в органах государственной власти региона.

Распоряжением главы администрации Липецкой области был создан областной проектный офис, организующий внедрение, методическую поддержку, развитие системы проектного управления, оперативный контроль реализации приоритетных проектов.

В Липецкой области сформирована организационная структура системы управления проектной деятельностью в органах власти:

- Координационный Совет по проектному управлению под руководством Губернатора области – высший коллегиальный орган, принимает стратегические решения по управлению проектной деятельностью.

- Областной проектный офис, на базе управления экономического развития Липецкой области – координирует и сопровождает работу ведомственных проектных офисов органов исполнительной власти региона.

- Ведомственные проектные офисы органов исполнительной власти региона – обеспечивают достижение результатов приоритетных проектов (рис. 4).

Рисунок 4 – Организационная структура системы управления проектной деятельностью в органах исполнительной власти Липецкой области

Источник: [13, с. 64]

Руководитель региональных проектов (начальник управления ведомственного органа исполнительной власти Липецкой области) обеспечивает достижение значений показателей, целевое финансирование мероприятий проекта, выполнение задач, достижение контрольных точек и результатов региональных проекта по субъекту, а также вносит изменения и ежемесячно отчитывается о ходе его реализации.

Анализ управления и реализации национального проекта «Здравоохранение» в Липецкой области

Вопросы здравоохранения представляют собой одно из наиболее важных направлений современной государственной политики. Это обосновывается тем, что именно за счет реализации отдельных мероприятий в исследуемой сфере формируются условия для роста качества жизни населения [8, с. 20], развития покупательной активности, роста объема ВВП и т.д.

Изменение указанных выше показателей говорит о том, что именно за счет реализации отдельных мероприятий в сфере повышения эффективности системы здравоохранения формируются условия для эффективного социально-экономического развития всего государства в целом [24, с. 192].

Активное развитие всей системы здравоохранения осуществляется прежде всего в рамках реализации с 2019 года национального проекта «Здравоохранение», направленного на повышение доступности и качества медицинской помощи (первичной и специализированной), ликвидацию кадрового дефицита, цифровизацию здравоохранения и др. Общий объем финансирования нацпроекта составляет 2,36 трлн. руб. (рис. 5).

Рисунок 5 – Объем финансирования национального проекта «Здравоохранение»

Источник: составлено автором по данным Паспорта НП [19]

Приоритетные направления нацпроекта детализируются в 9 «профильных» федеральных проектах. Срок окончания нацпроекта – 2024 год, однако в настоящее время прорабатывается его продление до 2030 года (рис. 6).

Также в сфере здравоохранения реализуются мероприятия федеральных проектов НП «Демография» (ФП «Формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек» и ФП «Разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения»), и не входящие в состав НП «Здравоохранение» федеральные проекты: «Оптимальная для восстановления здоровья медицинская реабилитация», «Обеспечение расширенного неонатального скрининга» и «Борьба с сахарным диабетом».

Рисунок 6 – Структура финансирования (доля в нацпроекте) и основные мероприятия федеральных проектов

Источник: составлено автором по данным Паспорта НП [19]

В Липецкой области успешно реализуются мероприятия региональных (федеральных) проектов, предусмотренных в структуре национального проекта «Здравоохранение» (рис. 7), а также мероприятий государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области», направленных на укрепление материально-технической базы системы здравоохранения региона.

Рисунок 7 – Региональные (федеральные) проекты национального проекта «Здравоохранение», реализуемые на территории Липецкой области

Источник: [21, с. 85]

С целью повышения эффективности реализации и координации работы учреждений системы здравоохранения и иных участников мероприятий в рамках национального проекта «Здравоохранение» в 2017 году создан ведомственный проектный офис управлении здравоохранении Липецкой области и рабочие группы по реализации региональных проектов.

Организация управления федеральными (региональными) проектами национального проекта «Здравоохранение» осуществляется в ГИИС «Электронный бюджет» на ежемесячной основе. Сбор и обработка информации и данных, а также анализ реализации проектов осуществляется в течение 5 рабочих дней месяца, следующего за отчетным, что позволяет обеспечить оперативность управления проектами.

В Липецкой области в дополнение к ГИИС «Электронный бюджет» для оперативного контроля исполнения федеральных (региональных) проектов разработана система мониторинга реализации нацпроектов, основывающаяся на программном обеспечении для оперативного мониторинга реализации национальных проектов – «Подсистема региональные проекты» (ИАС АЛО). Система интегрирована с программным комплексом «Бюджет-WEB», что позволяет осуществлять выгрузку данных и проводить анализ кассового исполнения, как в целом по региональным проектам, так и по отдельным мероприятиям проектов в режиме онлайн. Кроме того, что для руководителей и кураторов региональных проектов в целях повышения эффективности управления реализацией регпроектов в ИАС АЛО предусмотрены дашборды об исполнении показателей, мероприятий, контрольных точек и освоения финансовых ресурсов.

С учетом значимости национального проекта «Здравоохранение» для населения Липецкой области в дополнение к обозначенным формам контроля и мониторинга, в регионе на ежемесячной основе проводятся совещания по вопросу реализации региональных проектов под председательством руководителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Липецкой области. Цель совещания – проактивная реакция на проблемные аспекты в исполнении регпроектов и повышение эффективности межведомственного взаимодействия. В совещании участвуют администраторы и руководители региональных (федеральных) проектов, а также представители органов исполнительной государственной власти региона, ответственные за исполнение отдельных мероприятий: управление строительства и архитектуры Липецкой области информирует о ходе строительства объектов системы здравоохранения; управление дорог и транспорта Липецкой области – об обеспечении транспортной доступности к медицинским учреждениям лечебной сети и т.д.

Показатель, характеризующий национальную цель и эффективность реализации национального проекта «Здравоохранение» – ожидаемая продолжительность жизни населения – в Липецкой области демонстрирует позитивную динамику (за исключением 2021 года – снизился вследствие эпидемии COVID-19), что является положительным фактором, однако темп его роста замедлился в 2023 году (рис. 8) [7, с. 4671].

Рисунок 8 – Динамика ожидаемой продолжительности жизни населения Липецкой области за 2000-2023 гг., лет

Источник: Составлено автором по данным Липецкстат

Выполнение показателей федеральных (региональных) проектов, входящих в состав национального проекта «Здравоохранение», в Липецкой области в 2023 г. представлено в табл. 1.

Таблица 1 – Достижение показателей региональных проектов, входящих в состав национального проекта «Здравоохранение», в Липецкой области в 2023 г.

В целом большая часть показателей региональных проектов, реализуемых на территории Липецкой области, в 2023 году были достигнуты, за исключение следующих:

1. Доля граждан из числа прошедших профилактический медицинский осмотр (диспансеризацию), получивших возможность доступа к данным о прохождении профилактического осмотра и (или) диспансеризации в Личном кабинете пациента «Мое здоровье» на ЕПГУ и функций составила 68,4%, при плане 70,0% (исполнен на 97,7%). Неисполнение связано с периодически возникающими техническими проблемами при передаче данных через личный кабинет пациента «Мое здоровье» на Едином портале госуслуг, а также временными лагами, возникающими вследствие необходимости замены электронной подписи в связи со сменой руководителей медицинских организаций.

2. Число лиц (пациентов), дополнительно эвакуированных с использованием санитарной авиации в 2023 г. составило 37 чел., при плане – 48 чел. (исполнен на 77,1%). Главная причина неисполнения показателя – недостаток финансирования мероприятия на фоне роста стоимости услуг санитарной авиации из-за увеличения издержек поставщика услуг (топливо и заработная плата). На сумму выделенных средств в рамках регионального проекта возможно осуществить не более 37 вылетов. При этом в Министерство здравоохранения Российской Федерации было направлено письмо корректировке планового значения на уровне фактического значения показателя или выделения дополнительного финансирования.

3. Младенческая смертность (число случаев на 1 тыс. родившихся детей) в Липецкой области сложилась на уровне 3,1 промилле, что составляет 96,8% от планового значения (3,0 промилле). Неисполнение показателя обусловлено внешними причинами (утопление, асфиксия), а также врожденными аномалиями.

4. Показатели обеспеченности населения медицинскими кадрами (чел. на 10 тыс. населения): врачами, работающими в государственных и муниципальных медицинских организациях исполнен на 88,5%, оказывающими первичную медико-санитарную помощь – 91,2%, специализированную медицинскую помощь – на 86,8%; медицинскими работниками, оказывающими скорую медицинскую помощь – на 86,2%; средними медицинскими работниками, работающими в государственных и муниципальных медицинских организациях – 91,4%. Одной из причин не достижения показателей проекта является уменьшение количества физических лиц медицинских работников, что связано с вынужденным выходом медиков-пенсионеров на пенсию в связи с индексацией пенсионных выплат.

Ежегодно в медицинские ВУЗы в рамках целевой квоты поступает около 180 человек по программам специалитета и порядка 70 человек по программам ординатуры. В течение всего периода обучения осуществляется выплата «региональной стипендии» [9, с. 1428], однако острота проблема обеспеченности медицинскими кадрами области продолжает сохранятся. То есть, несмотря на реализацию мероприятий регионального проекта, и иных инициатив в здравоохранении Липецкой области не удалось сократить дефицит врачей и среднего медицинского персонала [11, с. 12].

Таким образом, в системе национальных проектов России нацпроект «Здравоохранение» имеет приоритетное значение для населения страны и Липецкой области, поскольку направлен на здоровьесбережение граждан, комплексное решение проблем здравоохранения и повышение качество жизни. Данный нацпроект – наиболее масштабный из всех нацпроектов, как по структуре (включает 9 федпроектов), так и по широкому кругу задач, мероприятий и объему финансированию. В этой связи его реализация сопряжена с проблемами управления, т.к. требует обеспечение оперативного анализа, мониторинга и контроля значительно массива статистических данных (в т.ч. ведомственной статистики). С другой стороны, обусловлены трудностями эффективной организации и координации межведомственного взаимодействия, в том числе в исследуемом субъекте РФ, о чем свидетельствует недостижение ряда показателей регпроектов.

Заключение

Проектный менеджмент является одной из наиболее актуальных и прогрессивных управленческих технологий, нашедшей широкое применение и характеризуется высокими темпами развития в органах власти России и субъектов РФ. Вместе с тем, система управления проектами и деятельность с ней, связанная в государственных структурах сферы охраны здоровья региона, нуждается в анализе эффективности и совершенствовании. В качестве мер, направленных на повышение результативности и управления реализацией национального проекта «Здравоохранение» на территории Липецкой области, могут быть предложено следующие:

1. Минимизация процесса «ручного» ввода информации в системы мониторинга и контроля реализации федеральных (региональных) проектов. Так в ИАС АЛО необходимо предусмотреть возможность выгрузки статистических данных из ЕМИСС (Единая межведомственная информационно-статистическая система) и ведомственных систем статических данных (МИС «Барс», РИАМС «Квазар» и др.), чтобы исключить технические ошибки исполнителя и дублирование внесения информации в различные отчетные формы.

2. Автоматическое прогнозирование исполнения показателей на основе ретроспективных данных, с возможностью экспертных корректировок.

3. Разработать и внедрить систему опережающей контрактации и закупок, предусмотренных мероприятиями национального проекта «Здравоохранение», в рамках бюджетного процесса и контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данная система позволит повысить оперативность обновления материально-технической базы системы здравоохранения региона.

4. Совершенствование контроля за строительством, реконструкцией и ремонтом объектов здравоохранения, реализуемых в рамках национального проекта «Здравоохранение», а также повышение эффективности межведомственное взаимодействие между управление строительства и архитектуры и управлением здравоохранения Липецкой области. Необходимо исключить несвоевременность сдачи объектов здравоохранения в эксплуатацию.

5. Разработать и инициировать реализацию в рамках регионального проекта «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» дополнительных мероприятий по привлечению медперсонала в регион за счет средств федерального и областного бюджета, прежде всего открытие на территории Липецкой области медицинского вуза.

Государственное управление в сфере охраны здоровья является одной из ведущих в использовании методов и приемов проектного менеджмента. Предложенные меры служат ориентирами для совершенствования и развития проектной деятельности на региональном уровне.