Подходы к разработке стратегий пространственного развития России: современные инструменты анализа и моделирования

Введение

Обеспечение устойчивого и сбалансированного развития страны является комплексной задачей, требующей внимания различных экспертов и использования большого спектра современных системных аналитических подходов. В этих условиях инструменты анализа и моделирования выступают не только как программные и методологические средства, которые используются для понимания, анализа, проектирования и оптимизации систем и процессов в различных областях, но и многоцелевым подходом для решения различных социально-экономических, политических, экологических и других проблем пространственного развития территорий нашей страны. Так, в экономическом аспекте применение данного набора позволяет анализировать и прогнозировать экономическое развитие различных регионов, выявлять диспропорции и разрабатывать меры по их устранению. При этом применение современных инструментов анализа и моделирования позволяет учитывать процессы урбанизации, рост городов, а также осуществлять планировать их развития, чтобы обеспечить устойчивый рост, комфортное проживание и оптимальное использование земельных ресурсов.

Как известно, пространственное развитие территорий нашей страны подразумевает реализацию множества крупных инфраструктурных проектов, таких как строительство железных дорог, автомагистралей, нефтепроводов и газопроводов. В этих условиях применение инструментов анализа и моделирования помогает оптимизировать траектории этих проектов, оценивая их воздействие на окружающую среду и экономику.

Для решения проблем социального неравенства и регулирования миграционных процессов в пространственном аспекте возможно прогнозировать эти потоки и разрабатывать меры для смягчения негативных последствий, таких как депопуляция или перенаселенность отдельных районов.

В вопросах регулирования экологических проблем и обеспечения устойчивого развития страны в целом важным аспектом является оценка воздействия экономической деятельности на окружающую среду с учетом глобального потепления и изменений климата, что возможно осуществить посредством применения комплекса инструментов анализа, прогнозирования и моделирования, с помощью которых можно разрабатывать адаптационные меры для сельского хозяйства, городов и промышленности.

Таким образом, инструменты анализа и моделирования имеют широкий диапазон применения в решении проблемных вопросов пространственного развития, что определяет большой научный интерес к этой методологической системе. Нам видится, что связано это с наличием нерешенных проблем и постановкой новых стратегических задач по развитию транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры, а также описанию стратегической роли новых регионов России. Данный аспект послужил основанием для проведения научного исследования методических подходов к оценке пространственного развития территорий страны на основе современных инструментов анализа и моделирования, что позволит в дальнейшем совершенствовать их с учетом актуальных вызовов современности.

Обзор литературы и постановка проблемы

Исследованию эффективности применения различных инструментов анализа и моделирования для оценки пространственного развития экономики страны посвящено не мало научных работ ученых математиков, экономистов, а также регионоведов, социологов, политологов и других экспертов. Из последних публикаций, на наш взгляд, большой научный и практический интерес представляет работа Наумова И.В. и Никулина Н.Л. (Naumov I.V., Nikulin N.L., 2023) [14], в которой представлен методический подход «системного использования методов пространственного автокорреляционного анализа по различным матрицам пространственных весов, методов регрессионного анализа по панельным данным и ARIMA-моделирования, которые в сочетании друг с другом дают возможность установить степень влияния факторов на неоднородность инновационного развития регионов и сформировать систему различных прогнозных сценариев» [12]. Нельзя не отметить работу коллектива ученых из Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого (Tomshinskaya I.N., Rodionov D. G., Kryzhko. A., Konnikov E. A., 2023) [9], которые «для анализа динамических свойств пространственно локализованных подсистем предполагают использовать инструменты квантификации» [9].

Не менее интересной с точки зрения использования программ Qgis, Archicad и DepthmapX, представляется работа Целуйко Д.С. (Tseluiko D.S., 2023) [18], который в своём исследовании с помощью инструментов теории пространственного синтаксиса проводит анализ актуальной планировочной структуры города Хабаровска, выявляет «узловые центры» и градостроительные направления развития города Хабаровска.

Авторами данной статьи совместно с коллегами также проводились научные исследования в этой области, которые позволили предложить ряд методический решений для проблем пространственного развития России: Смыслова О. Ю., Нестерова Н. Н., Меренкова И. Н., Строев П. В. (Smyslova O. Yu., Nesterova N. N., Merenkova I. N., Stroev P. V., 2017) [7], Строев П. В., Фаттахов Р. В., Макар С. В. и др. (Stroev P. V., Fattakhov R. V., Makar S. V. et al., 2018) [8], Смыслова О. Ю., Иванова Н.В. (Smyslova O. Yu., Ivanova N. V., 2021) [17], Меренкова И. Н., Нестерова Н. Н., Савенкова О. Ю. (Merenkova I. N., Nesterova N. N., Savenkova O. Yu., 2017) [12], Авцинова А. А., Дробот Е. В., Колесников В. В., Макаров И.Н., Назаренко В.С. (Avtsinova A. A., Drobot E. V., Kolesnikov V. V., Makarov I.N., Nazarenko V.S., 2021) [16], Макаров И.Н., Дробот Е.В., Володина А.И., Назаренко В.С., Волкова О.А., Сотников Н.Б. (Makarov I.N., Drobot E.V., Volodina A.I., Nazarenko V.S., Volkova O.A., Sotnikov N.B., 2024) [10].

Таким образом, на наш взгляд, эти и другие работы ученых, занимающихся исследованием проблем пространственного развития России и разработке методик оценки позволяют прийти к выводу, что применяемый при этом инструментарий анализа и моделирования постоянно развивается и появляются новые комбинированные подходы к решению поставленных задач. Это вызывает особый научный и практический интерес, так как именно уместность (эффективность) применения того или иного инструмента позволит получить актуальную информацию для решения возникших проблем или реализации стратегических задач пространственного развития России.

Основная часть

Пространственное развитие экономики является важным направлением государственной политики в области стратегического социально-экономического развития России, оказывающим значительное влияние на все параметры уровня и качества жизни населения, достижение национальных целей развития. Моделирование пространственного развития, формирование целевых сценариев и разработка ключевого инструментария лежит в логике стратегического планирования, основы которого определены Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1].

В текущих условиях, основным вектором развития страны в долгосрочной перспективе являются национальные цели, которые непосредственным образом формируют стратегию социально-экономического развития страны в условиях повышенной неопределенности [13]. 7 мая 2024 года произошел третий этап актуализации и пролонгации национальных целей развития в рамках Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [1]. Новые национальные цели представлены на рисунке 1.

Как мы можем заключить, национальные цели развития охватывают контуром целеполагания все аспекты пространственного планирования, задавая ключевые показатели для страны в целом и предполагая дальнейшую декомпозицию на уровень регионов.

Рисунок 1. Национальные цели развития

Составлено авторами на основе Указа Президента [2]

Комплексным документом стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания по территориальному принципу, является Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), которая содержит цели, задачи, приоритеты и основные направления пространственного развития страны, включая меры и механизмы достижения поставленных целей и также типологию территорий и субъектов страны, их перспективную специализацию.

В соответствии со Стратегией «целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны».

Именно Стратегия задает комплексный набор целевых ориентиров в области системы расселения, размещения (укрупненного) объектов социально-экономической сферы и инфраструктурных объектов. В рамках данных ориентиров и с учетом основных положений разрабатываются прочие документы стратегического и территориального планирования на уровне страны (такие как отраслевые стратегии, государственные программы, комплексные планы) и уровне субъектов Российской Федерации, уровне местного самоуправления.

В целом государственные программы являются важным инструментом реализации политики пространственного развития страны. К данному перечню следует добавить и национальные проекты, ориентированные на выполнение ключевых целей развития России.

В качестве инструментов, на наш взгляд, также можно выделить:

- особые экономические зоны;

- территории опережающего социально-экономического развития;

- приоритетная программа комплексного развития моногородов;

- инфраструктурные бюджетные кредиты.

Перечисленные выше инструменты позволяют организовать комплексную реализацию цели и задач пространственного развития, определенных в программных документах.

В 2021 году в период подготовки новой Стратегии социально-экономического развития России (анонсированной, но не увидевшей свет, вероятно, в силу резкого изменения геополитической ситуации) рабочей группой под руководством М. Хуснуллина был подготовлен план «Агрессивного развития инфраструктуры» [15]. В рамках данного плана блок «Сбалансированного пространственного развития» был представлен двумя моделями развития территорий: агломерациями и опорными населенными пунктами. И несмотря на то, что в общем виде данный план не был принят официально, указанные выше модели пространственного развития активно используются в рамках реализации пространственной политики.

И хотя «агломерация» не является новым явлением, а сама Стратегия содержит перечень крупнейших и крупных городских агломераций, существует ряд сложностей, в первую очередь, связанных с законодательным закреплением понятия «городская агломерация» и методики определения границ данной агломерации.

В 2022 году Правительством Российской Федерации были утверждены «Правила согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций» [3] (далее – Долгосрочный план), разработка которых осуществляется по решению высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации. В то же время именно такой документ планирования позволяет привлекать софинансирование на развитие территории.

Долгосрочный план содержит основные проблемы развития агломерации и мероприятия, инвестиционные проекты, направленные на решение данных проблем, а также информацию по механизму финансирования. Регионы, имеющие разработанные Долгосрочные планы, могут претендовать на получение софинансирования из федерального бюджета на реализацию отдельных мероприятий, а также применять инструменты «инфраструктурного меню».

Помимо этого, поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают возможность для регионов устанавливать «дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры» [11] по налогам, сборам и налогам в рамках спецрежимов, зачисляемым в региональный бюджет.

В 2023 году Минэкономразвития России утвердило «Методические рекомендации по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших агломераций» [5].

Данные методические рекомендации предполагают, во-первых, рекомендованные границы городских агломераций с перечнем включаемых муниципальных образований, а также набор критериев (рисунок 2), на основе которых возможно обоснование рассмотрения вопроса об изменении границ.

Рисунок 2. Критерии определения границ городской агломерации

Составлено авторами на основе Методических рекомендаций Минэкономразвития России [5]

Основными инструментами анализа и моделирования развития в данном случае выступают:

- диагностика текущего уровня развития (на основе анализа базовых социально-экономических показателей территории – представлены на рисунке 3 – и бенчмаркинга, в том числе сравнении с показателями субъекта и страны в целом);

- прогнозирование социально-экономического развития (в рамках инерционного и целевого сценариев).

Рисунок 3. Базовые социально-экономические показатели

Составлено авторами на основе Методических рекомендаций Минэкономразвития России [5]

Важным направлением повышения точности анализа является досчет показателей, применяемых при проведении диагностики и прогнозирования, с учетом деятельности субъектов МСП.

Формирование Долгосрочного плана предполагает активное применение балансового метода, например, при определении тенденций развития рынка труда и потребности в трудовых ресурсах (баланс рынка труда) или оценки текущей и прогнозной потребности в вводе жилых помещений (баланс жилья).

Исследование обеспеченности населения объектами инфраструктуры и социальными объектами осуществляется на основе анализа текущих и прогнозных (с учетом планов ввода и изменения демографических характеристик территории) показателей обеспеченности и сравнении их с нормативными значениями, для выявления дефицитных и избыточных направлений.

Выявленные на основе проведенной диагностики дефициты и отставания в развитии территории должны стать основанием для построения целевых показателей развития, достижение которым будет осуществляться в рамках разрабатываемого Долгосрочного плана.

Следует отметить, что разработанные Методические рекомендации нужно признать существенным шагом в части институционального обеспечения пространственного развития. В то же время имеют место и сложности, вызванные отсутствием обоснования включения территорий муниципальных образований в перечень рекомендуемого состава городских агломераций и несоответствием рекомендуемых границ городских агломераций уже определенным границам в рамках региональных документов планирования.

Второй моделью пространственного развития, активно применяющейся в современной российской практике, является формирование каркаса опорных населенных пунктов (далее - ОНП) на сельских территориях.

Правительством определено, что под опорным следует понимать «населенный пункт, расположенный вне границ городских агломераций, на базе которого осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований» [4]. Критерии отнесения муниципального образования к ОНП представлены на рисунке 4.

Опорные пункты также должны иметь долгосрочный план развития, а в будущем возможно и стратегию социально-экономического развития. Софинансирование таких опорных пунктов будет осуществляться в том числе и постпредством государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий».

В общем случае, из утвержденных Правительством методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов, следует, что прилегающей территорией ОНП можно назвать муниципальные образования, которые находятся на расстоянии до 50 км и жители которых, могут пользоваться социальной инфраструктурой опорного пункта. При этом расстояние до населенного пункта с численностью населения более 50 тыс. чел. должно превышать 50 км.

Рисунок 4. Критерии выделения опорного населенного пункта

Составлено авторами на основе Постановления Правительства Российской Федерации [4]

Методические рекомендации устанавливают возможность исключений для регионов с высокой или низкой плотностью населения, в то же время критерии не учитывают тот факт, что регионы со средней плотностью населения имеют различную протяженность территории.

Формирование каркаса опорных пунктов в таких небольших субъектах, должно происходить с учетом взвешенного подхода к балансировке нахождения опорных пунктов и административного устройства, с целью снятия возможных противоречий в программах развития ОНП и административных центров муниципальных районов, муниципальных округов при распределении финансирования и предоставления субсидий из вышестоящих бюджетов.

Заключение

Пространственное развитие экономики России в настоящий момент вновь оказывается в центре внимания государства. Имея колоссальный советский опыт территориального регулирования и столкнувшись с определенными упущениями периода 90-х, на современном этапе пространственный компонент становится одним из основных направлений стратегического развития страны. Совершенствуется законодательная база и существующая система документов планирования развития в территориальном разрезе, которые не только содержат приоритеты данной политики на национальном уровне и определяют отраслевую специализацию территорий, и предполагают создание системы пространственных планов на уровне субъектов Российской Федерации и межмуниципальных образований.

Применение моделей агломерационного развития и формирование каркаса опорных населенных пунктов на сельских территориях с одной стороны позволяет создать связанность пространства страны и обеспечить достойное качество жизни населения, с другой обуславливает необходимость формирования комплексной методологии анализа обоснованности выделения и определения границ и моделирования пространственного развития таких межмуниципальных образований. Несмотря на то что работа по разработке и совершенствованию методов анализа и подходов к принятию решений в данной сфере ведется, утвержденные Правила и Методические рекомендации не в полной мере отражают все вопросы и аспекты регулирования, что обуславливает необходимость ускоренного форсирования завершения всего комплекса НПА, регулирующих уже функционирующие модели пространственного развития.