Современные подходы к управлению внегородскими (сельскими) территориями

Введение

Безопасность любого государства зависит от его устойчивого развития, а одним из элементов ее является продовольственная безопасность, которая обеспечивается эффективным функционированием сельских территорий. В современных реалиях роль сельских территорий актуальна, как никогда: это нашло своё подтверждение и беспрецедентными экономическими санкциями, введенными в отношении Российской Федерации рядом западных стран, и пандемией, вызванной COVID-19, и «Специальной военной операцией».

В то же время сельские территории сегодня характеризуются рядом негативных трендов в социально-экономических процессах, что позволяет сделать предположение об управлении ими как о недостаточно эффективном.

Целями исследования являются выявление противоречий в развитии сельских территорий на примере Пермского края и проблем в управленческом регулировании ими, разработка новых подходов и системы управления указанными территориями, направленных на их устойчивое развитие.

Материалами для проведения исследования послужили федеральные и региональные нормативно-правовые акты, научные источники и сведения Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. В качестве исследовательских методов применены аналитический и причинно-следственный методы.

Основная часть

Устойчивость развития любой территории характеризуется, прежде всего, стабильностью и развитием человеческого капитала. В этой связи через призму демографических процессов, происходящих на территории, можно сделать вывод и о состоянии самой территории.

Обратившись к статистическим данным, можно наблюдать устойчивую негативную тенденцию в динамике естественного движения сельского населения Прикамья за последние несколько лет (таблица 1).

Таблица 1 – Динамика естественного движения сельского населения Прикамья за период с 2012 г. по 2021 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

Более наглядно исследуемые данные представлены в графическом виде на рисунке 1.

Рисунок 1 – Динамика естественного движения сельского населения Прикамья за период с 2012 г. по 2021 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

В общей структуре населения региона доля сельского населения также снизилась за рассматриваемый период с 25,1% в 2012 году, когда оно насчитывало 661,1 тысячу человек, до 24,1% - к 2021 году, что в абсолютном выражении составляет 616,4 тысячи человек, т.е. меньше на 44,7 тысяч [5].

Кроме сокращения сельского населения ожидаемая продолжительность жизни (число лет) при рождении в крае хоть и растет, но для сельских жителей она ниже на 2 года, чем для городских: в 2012 году – 66 лет, в 2021 году – 67 [5]. Также, несмотря на снижение за исследуемый период количества безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости, проживающих в сельской местности Пермского края, с 8,9 тысяч человек в 2012 году до 3,5 тысяч человек в 2021 году, в процентном соотношении от всех безработных в регионе он остается достаточно высоким – 33% [5], т.е. более трети от всех безработных проживают в сельской местности. Если сравнивать среднемесячную номинальную начисленную заработную плату работников в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве со средней по региону, то она, хоть и ежегодно растет, однако остается намного ниже по сравнению с другими отраслями экономики (рисунок 2).

Рисунок 2 – Сведения о средней заработной плате в Пермском крае и сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве за период с 2012 г. по 2021 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

Так, в 2012 г. средняя зарплата в крае составляла 21820,2 рублей, в сельском хозяйстве, охоте и лесном хозяйстве – 10591,0 рублей или 48,5% от средней, в 2021 году – 46267,1, 27513,5 и 59,2 – соответственно [5].

Следует отметить, что благосостояние граждан исчисляется не только уровнем доходов, а также возможностью потратить деньги и пользоваться качественными социальными услугами и инженерной инфраструктурой, отвечающей современным требованиям. Однако, если рассматривать темпы обеспечения для сельских жителей Пермского региона объектами социальной (рисунок 3) и инженерной инфраструктур (таблица 2), то можно заключить, что говорить об их доступности преждевременно.

Рисунок 3 – Динамика сети объектов социальной инфраструктуры в сельских территориях Пермского края за период с 2012 г. по 2021 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

В частности, за указанный период количество дошкольных организаций уменьшилось с 608 в 2012 г. до 300 – в 2021 г.; число общеобразовательных организаций снизилось с 488 в 2012 г. до 301 – в 2021 г.; количество организаций культурно-досугового типа сократилось с 742 в 2012 г. до 612 – в 2021 г. Удалось достигнуть положительных изменений по числу библиотек, которых увеличилось к 2021 г. до 458 против 434 в 2012 г., и фельдшерско-акушерских пунктов, количество которых выросло с 636 в 2912 г. до 686 – в 2021 г. [5].

Динамика развития инженерной инфраструктуры в сельских территориях края представлена в таблице 2 и характеризуется нестабильностью.

Таблица 2 – Показатели ввода в действие объектов инженерной инфраструктуры в сельских территориях Прикамья за период с 2012 г. по 2021 г., км.

Очевидно, что в таких условиях территории, расположенные вне городов, становятся не привлекательными и не перспективными для проживания, особенно для молодежи. Данное утверждение подтверждается статистическими данными по миграционному оттоку сельского населения региона, отображенными в таблице 3 и на рисунке 4.

Таблица 3 – Динамика миграции сельского населения Пермского края за период с 2012 г. по 2021 г. [5].

Рисунок 4 – Динамика миграции сельского населения Пермского края за период с 2012 г. по 2021 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

Судя по изложенной ситуации, говорить об устойчивом развитии сельских территорий Прикамья в настоящее время преждевременно.

В то же время в регионе в соответствии с федеральной государственной политикой в отношении сельских территорий реализовывается региональная государственная программа «Государственная поддержка агропромышленного комплекса Пермского края» [12], которая включает подпрограмму «Комплексное развитие сельских территорий». При этом указанная подпрограмма включает в себя лишь одно мероприятие: «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем сельского населения, развитие инфраструктуры на сельских территориях, содействие занятости сельского населения.» [12]. Выделяемые и планируемые финансовые средства на реализацию госпрограммы и подпрограммы, а также их соотношение отражены на рисунке 5 [5].

Рисунок 5 – Финансовое обеспечение госпрограммы и подпрограммы за период с 2021 г. по 2025 г.

Источник: составлено автором на основании [5]

Как видно из представленных на рисунке 5 данных, на реализацию государственной программы в целом и подпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий» - в частности - направляются немалые финансовые средства из всех источников. При этом, следует отметить, что финансирование носит бессистемный характер, особенно с учетом того, что конечная цель не достигается.

В этой связи Правительством Пермского края, на наш взгляд, закономерно реализация данной госпрограммы с 2019 года выше среднего не оценивалась: все деньги были потрачены, а предусмотренные целевые показатели не выполнены [15]. Поэтому по итогам 2021 года регион полностью обеспечил себя только яйцом и картофелем, молоком и молочной продукцией - на 82%, овощами и бахчевыми - на 60%, а мясом - лишь на 37% [6] (причем, последний показатель ниже аналогичного за 2020 год), что не является признаком продовольственной безопасности.

Как следствие, напрашивается вывод о необходимости менять подход в управлении рассматриваемыми территориями.

Если обратиться к историческому опыту, то можно констатировать, что в советское время, в рамках планового управления сельские территории функционировали весьма эффективно: несмотря на жесткую иерархическую систему государственного управления и подчинения органы местного самоуправления обладали достаточно широкими полномочиями и возможностями по управлению и развитию своих территорий. Особенно это стало проявляться после принятия 19 июля 1968 г. закона РСФСР «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» [1], наделившего местные институты власти инструментами государственной и местной власти одновременно. Так, основное, базовое звено – сельские Советы – трактовались как «орган государственной власти на объединяемой ими территории, который решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся села, поселка» [1]. Такие полномочия позволяли сельским Советам полностью осуществлять руководство и контроль за вверенной им территории по всем направлениям хозяйствования: сельское хозяйство, промышленность, строительство, ЖКХ, образование, здравоохранение, культура, торговля, бытовое обслуживание, общественное питание и др., результативность которых обусловливала благополучие проживающего на них населения [3]. При этом указанным Законом была установлена обязанность исполнения всеми вышеперечисленными субъектами управления, а также должностными лицами и гражданами всех принятых Советом решений, что, несомненно, положительно сказывалось на эффективности реализации их прав.

В настоящее время сельские территории, как правило, лишены как финансовой, так и нормотворческой свободы, поскольку не обладают собственными материальными и финансовыми средствами в достаточном объеме, а нормативное регулирование вопросов, связанных с развитием территории, без материальной поддержки – бессмысленно. Поэтому развитие сельских территорий предполагается в рамках реализуемых государственных программ, которых, к слову, сейчас множество.

К примеру, только на территории Пермского края десятый год реализуются, помимо федеральной государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» [13], 14 региональных программ, такие, как упомянутая уже «Государственная поддержка агропромышленного комплекса Пермского края», ответственным исполнителем которой является Министерство агропромышленного комплекса Пермского края [12]; «Образование и молодежная политика», ответственным исполнителем которой является Министерство образования и науки Пермского края [10]; «Региональная политика и развитие территорий», за реализацию которой ответственно Министерство территориального развития Пермского края [8]; «Качественное здравоохранение», с ответственным исполнителем в лице Министерства здравоохранения Пермского края [11]; «Пермский край - территория культуры» под руководством Министерства культуры Пермского края [9]; «Развитие информационного общества» [7], за которую отвечает Министерство информационного развития и связи Пермского края, и другие, по направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти Прикамья. Целями названных госпрограмм определены обеспечение устойчивого развития сельских территорий региона, создание равного доступа жителей, независимо от места проживания (городской или сельской) к социальным услугам, повышение качества таких услуг. Поставлены такие задачи, как «создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности, привлечение квалифицированных специалистов в отрасль, повышение качества трудовых ресурсов, укрепление положительного имиджа агропромышленного комплекса, устранение «цифрового неравенства» [7; 8; 9; 10; 11;12].

Однако, как показал вышеизложенный анализ ситуации, коренных изменений в плане развития сельских территорий и повышения благосостояния их жителей до настоящего времени не произошло, что говорит о недостаточной эффективности реализуемых программ.

Проблемы развития сельских территорий в последнее время часто становятся предметом обсуждения как в органах власти и управления, так и в научном сообществе [2; 14; 16; 17; 18; 19; 20]. В связи с тем, что достичь пока желаемых результатов, к сожалению, не удается, предлагается пересмотреть управленческие подходы в отношении данных территорий. Разделяя позиции исследователей, авторами предлагается собственная позиция по данному вопросу, которую иллюстрирует рисунок 6.

Рисунок 6 – Современные подходы в формировании эффективного механизма устойчивого развития сельских территорий

Источник: составлено автором

Нам рисунке 6 выделены следующие этапы в формировании эффективного механизма управления сельскими территорий с целью их устойчивого развития:

I. Определение уровня (ей) влияния на устойчивое развитие территории, на котором (-ых) возможно решение выявленных проблем, существующих в сельских территориях.

II. Определение факторов, вызвавших имеющиеся в функционировании сельских территорий проблемы.

III. Реализация стратегических мероприятий по устойчивому развитию территории.

IV. Осуществление мониторинга, необходимого для отслеживания, оценки и анализа социально-экономической ситуации на территории.

V. Выявление недостатков в разработке и реализации проведенных мероприятий.

VI. Результат – эффект от осуществленных мероприятий, который может быть может быть социальным и экономическим.

В случае не достижения желаемого эффекта предусмотрен возврат на уровень выявления проблемы.

Выводы

Представленный в настоящей статье анализ существующей ситуации, характеризующей сельские территории Пермского края, вскрыл ряд проблем на этих территориях – социальных и экономических, между которыми существует неразрывная связь. Также выявлено, что имеющиеся проблемы до настоящего времени, несмотря на предпринимаемые со стороны органов управления действия, в полной мере не решены, на основе чего сделано предположение о недостаточно эффективном управленческом подходе в регулировании развития сельских территорий региона и необходимости его пересмотра. В этой связи предложен авторский подход к формированию эффективного механизма устойчивого развития сельских территорий с описанием основных этапов, результативность которого видится во взаимодействии всех стейкхолдеров: именно совместными усилиями и согласованными действиями можно достигнуть цели – устойчивое развитие данных территорий.