System organization of the public civil service and personnel management

Введение. Актуальность исследования обусловлена, во-первых, наличием в системе государственной гражданской службы (далее – ГГС) и управления ею множества так называемых аномалий, в том числе криминального характера, искоренение которых осуществляется медленно, нерадикально, далеко невсегда успешно. Во-вторых, принятые направления реформирования ГГС и работы с кадрами в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» от 15 августа 2001 года, несмотря на их официальное и общественное одобрение, полноценно не реализованы до настоящего времени. В-третьих, установлено существенное противоречие в правовой базе, повлекшее искажения в модельной организации и управлении системой ГГС. В итоге практикуется противоречивая модель, основанная на распределении полномочий и ответственности между разными госорганами и координационных механизмах достижения поставленных целей и задач.

В связи с изложенным цель исследования – обоснование принципиальной неадекватности, соответственно – неэффективности практикуемой модельной организации ГГС и управления ею в условиях федеративного государства со сложной структурно-иерархической организацией. В этой связи выполнен критический анализ правовой базы с отражением ее недостатков, а также различных методологических подходов. Проведено авторское обоснование целесообразности отказа от действующей модели организации и управления ГГС в целях утверждения иерархической субординационной модели с учреждением головного государственного органа управления.

Основная информационная база данного предмета исследования – значительный блок правовых актов – федеральных законов, подзаконных актов, документов административных реформ и др. [1; 2], аналитических материалов Федерального Собрания РФ [8], подлежавших углубленному предметному анализу.

Контент использованных авторских работ носит в основном обзорно-аналитический и дискуссионный характер. Наиболее конструктивными в контексте данного предмета исследования явились и были использованы работы:

- в части методологии системного подхода: труды профессора Граждан В.Д. [7, с. 16-23, 72-78], Маркса К. [13, 14], Азуева Т.М [3, с.77-85 ], Алмазовой А.Э. [4, с.307-310 ], Дементьева А.Н. и Лукьяновой Н.И. [8, 64 с. ];

- в части освещения зарубежных моделей и практик: Василенко И.А [6, с. 145-162 ], Граждан В.Д [7, с.347-360] и др;

- в части кадровой политики и организационных решений: Калмыков Н.Н., Краснопольский И.А [9, с. 221-232 ]; Макаров И.Н., Осипова И.В., Ярикова Е.В. [12, с.190-195 ]; Симутова Д.В. [16, с.1992-1994]; Сотникова С.И. [17, с.403-410 ]; Ясинская И.А., Сладкова Н.М., Петрова С.А. [18, с 383-393] и др.

В отмеченных работах, как правило, был освещен и современный позитивный опыт организации кадровой деятельности в ведущих зарубежных странах, что позволило сопоставить его с отечественной практикой.

Генезис системного формирования государственной службы России.

Основы системной организации государственной службы и управления ею заложены еще при правлении Петра Великого. Достаточно принять во внимание его Указ от 24 января 1722 г. под названием "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…", которым была введена система чинов, их сопоставимость для всех трех видов службы из 14 рангов (классов), обязательное обучение служащих, централизованная организация управления.

Что касается непосредственно организации управления государственной службой, в том числе кадрами, то этот вопрос был по сути предрешен еще первым российским царем Иваном Грозным, учредившим в составе прика-зов так называемый «Разрядный приказ». По предназначению это был государственный орган централизованного управления государственной службой и кадровыми назначениями. В дальнейшем подобный орган существовал в монархической России постоянно под разными названиями (Разрядный приказ, Первый департамент, Инспекторский департамент) и в разном статусе – в качестве одного из департаментов правительства, либо в Канцелярии императора.

Вопреки этой многовековой традиции в постсоветской России аналогичного государственного органа до настоящего времени не учреждено. При наличии множества недостатков в практикуемой системе организации и управления ГГС все еще открытым остается общий вопрос – о модели системной организации как самой государственной службы, так и особенно подсистемы управления ею, включая кадровую деятельность.

Концептуальные взгляды на проблему и решения. Осознание необходимости строго системной организации государственной гражданской службы и системного управления ею было достаточно убедительно воплощено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», разработанной группой ученых и аналитиков в начале «нулевых годов» и одобренной Президентом Российской Федерации. В этом документе было установлено – «…отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». В этой связи среди ключевых целей реформирования были указаны – «создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации», атрибутивно включающей – «формирование системы управления государственной службой и ее координации» [1].

Нормативные правовые положения о системной организации государственной гражданской службы на данной основе были приняты во всех последующих правовых документах, в том числе в федеральных законах, а также в документах проводимых административных реформ. Понятно, что составным звеном, более того – интегратором системной организации ГГС и кадровой работы должно являться и системно организованное управление этой важнейшей сферой государственного устройства. Однако в федеральных законах до настоящего времени отсутствует определение и этого фундаментального понятия, и понятия «система управления государственной службой». Содержится лишь следующее положение декларативного характера в статье 16 ФЗ-58 «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года: «Система управления государственной службой создается … в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, профессионального образования…, в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов…».

В нем, однако, нет главного – указаний на модельную организацию системного управления (централизованного или децентрализованного), на наличие-отсутствие головного госоргана управления и его статусного предназначения. Вместо организационно-структурного построения и целевого предназначения «системы управления» однозначно делается акцент на «координацию" деятельности государственных органов» при решении ими вопросов госслужбы и кадрового обеспечения. Тем самым констатируется, что система управления зиждется только на связях координации госорганов, вне субординации (соподчинения) и администрирования, либо их синтеза. По-видимому, данная норма сформулирована с учетом и в развитие конституционного положения (ст. 80 Конституции РФ) о том, что президент РФ «…обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему органов публичной власти». Иные госорганы как бы и не требуются.

Вместе с тем в федеральном законе – №79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27 июля 2004 г., по сути, в противоречивом постановочном контексте предстает неоднократное указание на необходимую деятельность «федерального органа по управлению гражданской службой», а также на уровне субъектов РФ (см. статьи: 12, п.8; 19, п.5; 64, п. 2). Так, в п.8 ст.12 отмечается: «Федеральным государственным органом по управлению государственной службой в целях оказания государственным органам методологической помощи формируется справочник квалификационных требований к специальностям…». В п.5, ст. 19 федеральному и региональным органам по управлению государственной службой предписана очень необходимая функция – создания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (добавим – «и служебных споров»).

На сегодняшний день отсутствие внешнего госоргана с подобной комиссией имеет своим следствием очень низкую степень защищенности прав и интересов госслужащих, включая необоснованные увольнения. Притом, что обеспечение социальной справедливости, одинаковых возможностей для удовлетворения потребностей работниками в условиях любого труда и на госслужбе в особенности, является принципиальным требованием управления [17, с.401]. Фактически полноценные механизмы досудебной защиты гражданских госслужащих (в отличие даже от времен Петра I и современных западных практик) в стране отсутствуют. Заметим, что «защищенность государственных служащих от произвола и некомпетентного вмешательства в их деятельность…» была названа одной из задач реформирования гражданской службы в вышеназванной «Концепции».

В приведенных положениях ФЗ-79 де-юре признается необходимость учреждения специального федерального, соответственно - и региональных органов по управлению государственной гражданской службой, что характерно для централизованных моделей системного управления. Тем не менее на практике, в отличие от всех ведущих зарубежных стран, такого органа все еще не образовано. Притом, что еще в 2006 году в аналитических материалах Совета Федерации Федерального Собрания РФ было отмечено: в федеральных законах содержатся общие нормы о создании госорганов управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, «однако в них не определены ни статус, ни компетенция, ни порядок и сроки создания этих органов. Не конкретизированными остаются и принципы взаимодействия между органами по управлению государственной службой федерального и регионального уровней» [8, c. 44-45 ].

В реальности имеет место практика некоторой подмены – путем передачи ограниченного круга функций так называемому «уполномоченному органу по управлению гражданской службой». Так, Минтруд России был уполномочен, осуществлять функции поддержки функционирования и развития ФГИС "Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации». Значительный комплекс вопросов ему также вменен в части обеспечения дополнительного профессионального образования госслужащих, в том числе – размещения государственных заказов на обучение и стажировки, согласования программ по профессиональному развитию федеральных гражданских служащих [2].

Формирование федерального кадрового резерва госорганов в ведении президента РФ поручено Указом президента РФ №1653 от 13.12.2012 г. подразделению Администрации президента РФ– «Управлению президента по вопросам государственной службы и кадров». Кстати, по итогам специального исследования аналитики заключили: «наиболее мощным свойством, определяющим негативное отношение экспертов к кадровому резерву, является «человеческий фактор» в виде таких своих негативных проявлений, как формализм и кумовство», а также отсутствие прозрачности [9, c. 225, 228]. Остаётся надеяться, что подобный вариант является всего лишь временным (промежуточным) решением.

Итак, ключевой вопрос заключается в обосновании не необходимости системного управления гражданской службой, что не вызывает возражений, а всего лишь – конкретной модельной его организации, что требует вхождения в сложную проблематику выбора вариантов методологии системного подхода и анализа. Как известно, классов и видов системных образований существует большое множество. Поэтому важно в этом множестве установить наиболее адекватную модель для данного предмета исследования, соответственно ей определиться в необходимости и специфике методологии системного подхода. Априори отметим: наличие значительного класса систем, даже в среде «социальных организационных систем» по сути затмило в методологических подходах такой их особенный вид, как системы «органического типа» (неправомерно их отождествлять с системами «органистического типа» как противовеса «механистическому типу»), о чем речь пойдет ниже.

Существующая формально модель «системной организации и системного управления гражданской службой» (субъект и объект управления должны находиться в системном единстве) далеко не отвечает критериям целостности, необходимой целевой синергии [3, 80]. Она не содержит структурных элементов и механизмов как стратегического, так и особенно оперативного управления посредством осуществления необходимых «управленческих воздействий» на все подсистемы и структурные звенья ГГС и кадровой деятельности, в частности– выполнения функций обязательного внешнего аудита и контроля. Без этих же последних, соответственно без наличия надлежащих обратных связей, как известно, всякое управление эффективным не бывает.

С учетом данных заключений, а также лучших мировых практик дальнейшее исследование проблемы и принимаемая аргументация аналитически основываются на нижеприведенных методологических позициях, как устоявшихся, в основном, положениях системного подхода:

- к рассматриваемому предмету обязателен методологический подход с позиций «теории иерархических многоуровневых систем». Государственная гражданская служба Российской Федерации, соответственно и управление ею, имеет два уровня – федеральный и субъектов РФ со множеством структурных управленческих звеньев и вмененного им функционала на каждом уровне;

- существенными характеристиками иерархических систем являются – по

следовательное вертикальное расположение подсистем (вертикальная декомпозиция), приоритет действий (право вмешательства) подсистем верхнего уровня, зависимость действий подсистем верхнего уровня от фактического исполнения нижними уровнями своих функций [15, с. 53];

- наиболее адекватной для сложных иерархических систем является линейно-функциональная организационная модель, которую «отличает реализация принципа единоначалия, линейное построение структурных подразделений и распределение функций управления между ними и, наконец, рациональное сочетание централизации и децентрализации» [4, 308].

- целостность и устойчивость иерархических систем во всех модельных вариантах обеспечивается обязательным наличием связей – субординации и координации. Структурная иерархия системы предопределяет и сложные формы субординации [7, с. 21].

В определении Граждана В.Д.– субординация (соподчинение) это такая модельная организация гражданской службы, «при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов государственного органа или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных» [7, с. 20]. Под моделью «координационного типа» автор понимает вариант с «горизонтальным упорядочением» элементов как внутри госорганов, так между ними в статусе «тождественности», «равновеликости» [7, с. 22].

В контексте приведенных, в основном приемлемых положений, невозможно согласиться лишь с позицией авторов, которые отдают предпочтение моделям, основанным на связях координации. При этом интегрирование достигается посредством процессов, во-первых, установления операционных правил для членов организации (как они должны действовать), во-вторых – практического обеспечения выполнения этих правил всеми структурно-функциональными звеньями иерархической системы. Наличие структурно выделенного координирующего элемента вовсе не обязательно [15, с. 40, 52]. Разумеется, и в данном варианте интегрирования и взаимодействия элементов система может существовать, но остаются вопросы о мере ее целостности, устойчивости и эффективности функционирования. На сегодняшний день существует немало способов организации гражданской службы и институту государственной службы в стране очень важно в них определиться [11. c. 209 ].

Парадокс заключается в том, что в отечественной системе организации и управления ГГС и кадрами практикуется недостаточно адекватная для федеративного государства модель. В ней ведущей связью интегрирования и взаимодействия структурных элементов выступает не «субординирование» и сопутствующее ему администрирование, а «координирование», к тому же без вычленения структурного звена-координатора. Такая модель является наименее организованной, поскольку даже функции «координирования» куда более полноценно выполняются, если этим профессионально занимается назначенное структурное звено в системе государственного управления.

Действительно, функциональную координацию деятельности звеньев всех уровней сложной системы могут выполнять и направлять нормативно предписанные функции, компетенции, правила и стандарты деятельности. Применительно даже к крупным предприятиям авторы указанного исследования заключили: «Принципы и связанные с ними методы координирования порождают целое семейство нормативных решений для задачи «управления организацией» [15, 41]. Однако отмеченные в качестве обязательных нормативные и методические предписания будут более качественно, оперативно разработаны и доведены до исполнителей, если ими на постоянной профессиональной основе занимается специальное структурное звено, а не органы разового поручения. Без вертикального соподчинения структур, включая функции аудита и контроля, трудно представить надлежащий уровень всей исполнительской дисциплины.

Таким образом, следует заключить: интегрирование и функционирование сложной социальной системы на основе отработанных связей координации вовсе не является предпочтительным модельным решением. Напротив, ссылаясь на лучшие зарубежные практики (о них речь – ниже), в том числе на федеральном уровне организации управления ГГС и кадрами, можно констатировать потенциально более высокую организационную эффективность и, соответственно, приоритетность модели с доминированием связей субординации (централизованная модель), органично дополняемых связями координации.

Говоря о субординационном построении системы управления гражданской службой и кадрами, необходимо видеть в ней реально трехуровневый формат субординации, диктуемый иерархией системы «государство». Первый уровень выражает полное соподчинение рассматриваемой «подсистемы» политической власти государства. Дело в том, что ГГС по предназначению и содержанию является структурно-функциональным механизмом осуществления всего функционала государственного управления – исходящего исключительно от политической власти, ее целеполагания. Действительно – «для обеспечения реализации концепции эффективного государства необходимо обеспечить эффективную работу миллионов государственных служащих в условиях стремительно меняющихся систем знаний…» [12, c.190 ].

В современной российской практике стратегические цели и задачи, в том числе касательно системы госслужбы, периодически принимаются указами президента РФ и затем входят в планы деятельности всех аппаратов государственных органов исполнительной власти. Отсюда согласимся с мнением проф. Граждан В.Д.: «Гражданская служба – это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов» [7, с. 17]. Второй и третий уровни субординации очевидно продиктованы федеративным устройством российского государства (см. рис. 1).

Рис. 1. Структурная организация управления государственной гражданской службой России (сплошные линии - связи субординации, пунктирные линии – связи координации)

Источник: составлено автором.

В дополнение к изложенным положениям и выводам следует также учесть следующие методологические аспекты и особенности при исследовании крупных социальных систем, относимых к системах так называемого «органического типа» (этимология - «организм», не организация). Они достаточно разработаны, теоретически и практически хорошо апробированы. Отметим, что впервые в истории науки Карл Маркс установил: глобальные социальные системы, включая «государство», «способ производства», общественно-экономическая формация», развиваются и характеризуются как системы «органического типа», то есть наподобие живых организмов. Они способны к самоуправлению и саморазвитию, самодостраиванию. Так, в предисловии к первому изданию первого тома "Капитала" (1867) Маркс К. пишет: "уже сами господствующие классы начинают чувствовать, что теперешнее общество не твердый кристалл, а организм, способный к превращениям и находящийся в постоянном процессе превращения" [13, с. 11 ]. Особенность этого методологического подхода была замечена, высоко оценена и использована в работах В.И. Ленина, в том числе о государстве. Разъясняя это величайшее открытие науки об обществе В.И. Ленин подчеркнул: « …система производственных отношений является, по теории Маркса, особым социальным организмом, имеющим особые законы своего зарождения, функционирования и перехода в высшую форму, превращения в другой социальный организм» [10, c. 429]. При этом система органического типа всегда имеет системообразующее основание (субстанцию) и подсистему управления, в т.ч. контроля. Наиболее устойчивая, организованная и эффективная система «органического типа» – это качественно самоуправляемая система.

Сказанное убедительно иллюстрируется выводами об объективной природе формирования и развития макросистемы «государство», роли в нем государственной власти. Государство по своей природе также не застывший крис-

талл, а макросоциальная система "органического типа"– рождается, развивается, деградирует и в критическом варианте распадается вследствие "внутренней болезни" и пассивно-созерцательного отношения к ней общества (примеры -распад Российской империи и СССР). Однако оно может также управляемо "оздоровляться" по аналогии с живым организмом, что и наблюдается сегодня после серьезных болезней новой России с начала 90 - годов ХХ века.

Системы «органического типа» отличаются высокой мерой динамичности развития, изменений и по одному этому не могут не содержать в себе подсистему – структурно-функциональное звено самоуправления, постоянно функционирующее в оперативном режиме. При вхождении конкретной социальной системы в качестве звена (подсистемы) в систему более высокого порядка (сложная система) она интегрируется в доминирующие механизмы также и внешнего управления. Разумеется, для социальных систем вхождение в иерархию сложных систем «органического типа» более высокого уровня является совершенно естественным статусным положением.

При этом важно учесть: как первичная (элементарная) система, так и система более высокого порядка формируются, функционируют и интегрально развиваются в рамках механизмов глобального целеполагания и целедостижения. Именно эти механизмы формируют и структурный субстрат макросистемы, и функциональное поведение всех структурных элементов. Недостающие звенья как в живой природе система органически достраивает под себя, то есть для потребностей своего развития. Замечательное положение Карла Маркса о законченной буржуазной системе гласит: "Сама эта органическая система как совокупное целое имеет свои предпосылки, и ее развитие в направлении целостности состоит именно в том, чтобы подчинить себе все элементы общества или создать из него еще недостающие ей органы. Таким путем система в ходе исторического развития превращается в целостность" [14, c.229]. Аналогично в системах типа «концерн», «холдинговая компания» развитие осуществляется подобным образом, то есть ненужные предприятия, структуры отмирают, либо продаются, а необходимые для развития звенья оперативно приобретаются на стороне, либо создаются за счет собственных инвестиций.

В системе «государство» управляющим структурным звеном и ее системообразующим фактором является подсистема государственной власти. Если она по каким-либо причинам бездействует, или же не выполняет обязательных управленческих функций многообразной жизнедеятельностью общества, то государство как система разрушается (пример – распад Российской империи), в лучшем случае – самореформируется (пример –распад СССР и возникновение постсоветской России). Проще говоря, опять же языком К. Маркса, – без дирижёра нет оркестра. Дирижёр и структурно организует оркестр, и обеспечивает его гармоничное функционирование. Государственная власть – несомненный дирижёр в макросистеме «Государство».

Подытоживая изложенное, можно утверждать: описанная методология исследования социальных органических систем в полной мере относятся и к подсистеме управления ГГС и кадровой деятельностью. Ведь именно через нее как особый структурно-функциональный механизм государственная политическая власть осуществляет все необходимые функции государственного управления обширной и актуальной жизнедеятельностью общества. Данная подсистема управления по поручению (велению) политической власти должна непосредственно осуществлять и стратегическое, и тем более оперативное целеполагание развития страны путем выработки, постановки и реализации целей и задач, в том числе – собственного организационного структурирования и надлежащего функционирования в рамках правовых и управленческих установок подсистемы более высокого порядка, то есть политической власти государства. Как верно замечает Симутова Д.В.: «Субъекты управления оказывают влияние на объекты механизма с помощью инструментов посредством постановки задач, поддержания функций, применения методов, руководства принципами управления» [16, с. 1993]. Все перечисленное – инструментарий «субординатора», а не «координатора» системного образования.

Субордиативное, к тому же многоуровневое построение системы само по себе означает наличие в ней ответственного центрального органа (субординатора) управления и организации деятельности всех участников управляемой подсистемы. По причине жесткой целенаправленности, высокой динамичности, изменчивости процессов в подсистемах обоих уровней – в частности, необходимости обоснованной соорганизации исполнителей, оценки и оперативной коррекции их деятельности, постоянного контроля, мотивации и иных функций– «связи координации» сами по себе вовсе не обеспечивают в среде исполнителей перечисленных функций, а также надлежащую ответственность, исполнительность, сотрудничество, нацеленность на эффективные результаты, контролируемость и своевременную самокоррекцию деятельности [5, c. 2283]. Представляется, что именно поэтому в аналитических материалах Совета Федерации Государственной Думы РФ было также замечено: государственный орган по управлению госслужбой должен быть наделен «не только координационно-методическими и информационно-аналитическими функциями, но и властными полномочиями» [8, с. 45].

Всякое государственное управление по своей природе есть властное управление и потому особенно нуждается в механизмах властного воздействия на исполнителей, также обладающих властными полномочиями, то есть – формулирования и принятия руководящих указаний, контроля их выполнения и при необходимости понуждения к надлежащему исполнению. Вне этих механизмов пышным цветом расцветают так называемые аномалии государственной службы вплоть до злоупотреблений служебным (властным) положением. Предметные комментарии здесь не требуются.

Отсутствие в аппаратном устройстве России ответственного центрального госоргана управления подсистемой ГГС и кадровой деятельности вызывает, мягко говоря, вопросы и непонимание. Ведь вся логика учреждения федеральных органов исполнительной власти и наделения их функциями управления исходит из установленной потребности управления той или иной сферой и проблемой жизнедеятельности общества. К примеру, в условиях пандемии в Японии учредили госорган по оказанию помощи пожилым членам общества, в Великобритании – агентство психологической помощи населению.

Принятая в стране практика распределения функций управления подсистемой гражданской службой, кстати, и системой стратегического планирования (управления) экономикой в некой совокупности различных государственных органов вызывает немало негативных следствий. Почему, например, итоги стратегического планирования в России так далеки от устойчиво высоких успехов в этом вопросе КНР, Индии, Южной Кореи? – Потому, что в указанных странах существует централизованная модель стратегического управления, соответственно сквозное целеполагание и целедостижение при ключевом управленческом участии головного структурного органа госуправления. В российской практике правовая база, включая ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», нацелила все государственные и муниципальные структуры на самостоятельную разработку своих стратегий. Итог предсказуем и закономерен – при наличии многих десятков тысяч нескоординированных стратегических документов функционирует модель типа «лебедь - рак- щука» с имманентным ей результатом.

Вывод следует однозначный: как в системе стратегического социально-экономического планирования, так и в системе государственного управления гражданской службой и кадрами необходимо выстраивать субординированную структурную модель во главе со специализированным (профессиональным) госорганом управления, в которой прямое администрирование сочетается в доминирующем режиме с функциями «координирования». Кстати, в указанных выше аналитических материалах Совета Федерации подчеркнуто: необходима «Субординационная организация системы государственной службы» [8, c. 10]. При этом сторонники превалирующей «центристской» точки зрения» утверждают: специализированный госорган «должен стать главным субъектом управления государственной службой, центром дальнейшего ее реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата» [8, с. 46].

Лучшим критерием истинности суждений, как известно, является практика. Поэтому обратимся к рассмотрению накопленного почти за полтора века опыта ведущими зарубежными странами. Прежде всего подчеркнем: основная модель государственной кадровой политики западных стран и Японии – организационный централизм с единой системой управления государственной гражданской службой и кадровой работой. В связи с этим фактически во всех развитых странах, включая страны с федеративным устройством (США, ФРГ), имеются государственные органы по управлению гражданской службой и кадровой работой. Так, в Германии ключевым органом является Министерство внутренних дел с такими рабочими органами, как «Федеральный комитет по кадрам»; «Федеральная комиссия по упрощению законов и администрации»; «Федеральная академия государственного управления»; во Франции – «Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы» (с правами министерства и обширными административными функциями); в Японии – специальный орган управления "Палата по делам персонала", которая на правах министерства решает весь комплекс вопросов кадровой политики и механизмов ее реализации, включая рассмотрение жалоб и дисциплинарных проступков. При этом регламентно-процедурное регулирование осуществляется в режиме "рациональной бюрократии" Макса Вебера, особенно жестко в Германии и Франции.

Особый интерес для российских реалий представляет структурная организация и опыт управления в США (на федеральном уровне). Главные органы –"Служба управления персоналом" и "Совет по защите системы заслуг", а также контрольный орган – институт федеральных генеральных инспекторов (согласно закону «О генеральном инспекторе» (1978 г.). В каждом федеральном министерстве (департаменте) организованы Управления федерального генерального инспектора, контролирующие всю работу аппарата.

Внутренняя структура и функционал ключевого органа «Службы управления персоналом» нацелены на обеспечение централизации и координации работы с кадрами аппаратов исполнительных, законодательных и судебных органов. Отделы этого органа системно выполняют следующие административно-распорядительные функции:

- подготовка предложений по вопросам кадровой политики и механизмов ее реализации, методических документов, инструкций, наставлений и др.;

- разработка стандартов профессиональной деятельности и требований к квалификации;

- составление штатных типовых расписаний для министерств (ведомств) и контроль численности в них штатных государственных служащих;

- организация конкурсных испытаний для госслужащих, координация и согласование назначений на государственные должности;

- проведение межминистерского управления, включающего перемещение кадров госслужащих между разными органами;

- осуществление контроля за соблюдением законности, включая карьерное продвижение чиновников;

- регулирование оплаты труда, премирования, пенсионного обеспечения, порядка страхования и увольнения госслужащих;

- разработка и реализация программ повышения квалификации госслужащих, их профессионального развития;

- обеспечение связи с Конгрессом и иными органами государства, с общественностью и СМИ.

Второй ответственный орган – «Совет по защите системы заслуг" (три должностных лица назначаются президентом США по согласованию с Сенатом) – осуществляет правозащитные и надзорные функции. В отсутствие административных судов в стране уполномочен рассматривать жалобы федеральных служащих на действия госадминистрации и принимать «судебные решения». При этом служащие защищены от наказа­ния за свои «сигналы» [6, с.160].

Нетрудно видеть в данной модельной организации, во-первых, централизованный, комплексный и во многом административный характер выполнения функций управления системой ГГС и кадров, во-вторых–наличие многих функций, которые в российской практике управления фактически отсутствуют, либо выполняются по разовым поручениям (особенно – Минтрудом России).

В частности, кто в российской практике регулирует и контролирует штатную численность аппаратов госорганов? – В итоге они успешно разрастаются, согласно законам Паркинсона, и с течением времени политической властью проводятся кампании по сокращению штатных единиц. Практически отсутствуют – внешний аудит и контроль всей кадровой деятельности, включая проведение конкурсов, аттестации, кадровые назначения, увольнения; порядок досудебной защиты прав и интересов госслужащих; порядок учета вакансий и перемещения госслужащих между госорганами. Очень недостаточны механизмы пресечения служебного произвола, злоупотреблений полномочиями со стороны руководящих кадров, а также проявлений многих иных служебных аномалий. Не соответствует современным требованиям порядок формирования, целевого подбора и образования кадрового резерва ГГС на федеральном и региональном уровнях, при наличии значительного позитивного опыта в зарубежных странах [18, с. 383-391].

Заключение. В целом система управления государственной гражданской службой и кадровой работой в Российской Федерации характеризуется как несовершенная. Теоретически доказана и практически подтверждена лучшими практиками зарубежных стран целесообразность формирования централизованной модели управления гражданской службой и кадрами с учреждением специализированного головного государственного органа (как вариант – «федеральное агентство при президенте Российской Федерации»).

«Государство» – система органического типа, самоуправление в которой основано на сознательном, правовом и административно-властном механизмах системного целеполагания и целедостижения. Поэтому модельная организация подсистемы управления госслужбой и кадрами объективно квалифицируется как многоуровневая (сложная) и структурно субординационная. Связям координации в ней имманентно принадлежат вспомогательные роли.