Актуализация обязательных требований охраны труда в условиях формирования новой модели правового регулирования

Введение

Обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников является важнейшим направлением государственной политики Российской Федерации в области охраны труда. Соблюдение работодателями государственных нормативных требований охраны труда является обязательным условием в процессе обеспечения безопасных условий труда. Большинство обязательных требований содержится в таких нормативно-правовых актах, как правила по охране труда.

Процесс разработки и актуализации правил по охране труда является достаточно длительным и сложным, поэтому от законодателей требуется четко определить, какие нормативные требования будут являться обязательными, а какие можно исключить ввиду дублирования этих требований в других нормативно-правовых актах. Все вступившие в силу правила применяются на практике и используются работодателями при составлении инструкций по охране труда для отдельных должностей и видов работ.

Данное исследование проведено в рамках выполнения государственного задания Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по научно-исследовательским работам на 2021 год. Тема исследования подразумевает анализ практики применения обязательных требований правил по охране труда в новой модели правового регулирования в области охраны труда и разработку предложений по оптимизации государственных нормативных требований охраны труда с целью приведения их в соответствие с действующим законодательством.

В данной статье проведен анализ правил по охране труда, вступивших в силу с 2021 года, с целью выявления нововведений и актуализации действующих правил по охране труда, а также разработки предложений по формированию единой структуры нормативно-правовых актов по охране труда, определяющих системные требования по охране труда для предприятий и организаций. На рисунке представлена блок-схема логики исследования.

Рисунок. Блок-схема логики исследования

Источник: составлено авторами.

Необходимость реформирования законодательства в области охраны труда на современном этапе развития экономики

Вступление России в Совет Европы оказало существенное влияние на российское законодательство, поскольку руководством страны были взяты обязательства по имплементации международных норм в отечественную правовую систему. Охрана труда должна обеспечивать защиту прав работников на безопасные условия на всех предприятиях, независимо от организационно-правовой формы и видов экономической деятельности. Целью охраны труда является безопасность работников [1] (Samarskaya, Ilyin, 2018).

Одной из актуальных проблем успешного функционирования социально-трудовой сферы России на современном этапе является совершенствование охраны труда человека на производстве. Система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности нуждается в дальнейшем развитии, включая правовые, экономические, организационные, технические, лечебно-профилактические, медико-социальные и иные аспекты [11] (Elin, Elin, 2020).

С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения в области охраны труда для различных видов экономической деятельности, профилактики производственного травматизма и профессиональной заболеваемости работников Минтруд России в настоящее время продолжает плановую работу по актуализации и гармонизации с общепризнанными принципами и нормами международного права действующих правил по охране труда, разработке и изданию новых правил.

Приоритеты в издании и актуализации действующих правил устанавливаются исходя из фактического уровня производственного травматизма в отдельных видах экономической деятельности, состояния условий и охраны труда. При разработке новых и актуализации действующих правил по охране труда учитывается «рейтинг травматизма», то есть в первую очередь правила по охране труда разрабатываются и актуализируются для тех отраслей, в которых фиксируется максимальный уровень травматизма. Несмотря на активные действия со стороны государства по улучшению условий труда, пока рано говорить об утешительных результатах [1, 8, 14] (Samarskaya, Ilyin, 2018; Baranov, 2021 Samarskaya, Ilyin, 2016).

Современное состояние условий и охраны труда в Российской Федерации все еще продолжает оставаться достаточно напряженным. По официальным данным Роструда, на конец 2020 года выше всего доля рабочих мест с вредными и опасными условиями труда в сфере добычи полезных ископаемых – 55%, на обрабатывающих производствах – 43% и в строительстве – 37% [10]. Общее количество несчастных случаев с тяжелыми последствиями в 2019 году составило 5860, а количество несчастных случаев со смертельным исходом – 1613 против 1698 в 2018 году. В 2020 году число погибших составило 1024 человека, у 4595 работников были зафиксированы тяжелые травмы [2, 10].

Согласно данным статистики Минтруда России, около 80% несчастных случаев вызваны человеческим фактором – как пренебрежением мерами безопасности со стороны работников, так и плохой организацией работ со стороны работодателей, в том числе несоблюдением требований безопасности, предъявляемых в правилах по охране труда. Выявлено, что треть тяжелых несчастных случаев на производстве вызвана неудовлетворительной организацией производства работ. Об этом сообщил директор Департамента условий и охраны труда Минтруда России Георгий Молебнов на конференции «Средства индивидуальной защиты – новые вызовы в новом мире» [3]. Чиновник представил следующую статистику по основными причинами тяжелых несчастных случаев на производстве по итогам 2019 года:

- неудовлетворительная организация производства работ – 32,4%;

- нарушение работником трудового распорядка – 9,7%;

- нарушение правил дорожного движения – 8,1%;

- нарушение технологического процесса – 4,6%;

- недостатки при подготовке работников – 4,1%;

- неудовлетворительное содержание рабочих мест – 3%;

- неприменение работниками средств индивидуальной защиты – 2,7%;

- другие причины, такие как эксплуатация неисправных машин и несовершенство технологического оборудования, – 35,4%

Георгий Молебнов сообщил, что совершенствование законодательства в области охраны труда в настоящее время является приоритетной задачей ведомства. За последние годы в результате принятия ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов по охране труда в стране сформирована правовая база охраны труда работников организаций различных видов экономической деятельности [3].

Необходимость изменений в сфере охраны труда подтвердил и заместитель министра труда и социальной защиты Российской Федерации Алексей Вовченко. В частности, он заявил в интервью «Российской газете», что «…в 2021 году ожидается настоящий рывок в развитии охраны труда. И это жизненная необходимость. Мы давно говорили, что в контрольно-надзорной деятельности должна быть профилактика. Поэтому суть вносимых поправок – в переходе к предупреждающим действиям в охране труда, то есть – к системе управления профессиональными рисками. Это и есть основной смысл нововведений» [4].

Правовые мероприятия являются одной из важнейших составляющих системы охраны труда, которые заключаются в создании системы правовых норм, устанавливающих стандарты безопасных и здоровых условий труда и правовых средств по обеспечению их соблюдения. Эта система правовых норм основывается на Конституции Российской Федерации и включает законы, подзаконные нормативные акты, а также локальные нормативные акты, принимаемые в конкретных организациях. Для правильного понимания основных положений данного исследования приведем некоторые понятия, используемые в данной статье.

Требования охраны труда – государственные нормативные требования охраны труда, а также требования охраны труда, установленные локальными нормативными актами работодателя, в том числе правилами (стандартами) организации и инструкциями по охране труда (статья 209 Трудового кодекса Российской Федерации).

Государственными нормативными требованиями охраны труда являются все требования, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, требования, содержащиеся в федеральных законах и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также в международных договорах Российской Федерации.

Правила по охране труда – это нормативный акт, устанавливающий требования по охране труда, обязательные для исполнения при проектировании, организации и осуществлении производственных процессов, отдельных видов работ, эксплуатации производственного оборудования, установок, агрегатов, машин, аппаратов, а также при транспортировании, хранении, применении исходных материалов, готовой продукции, веществ, отходов производства.

Под актуализацией в данном исследовании будем понимать действие, направленное на приспособление чего-либо к условиям данной ситуации.

Таким образом, государственные нормативные требования охраны труда устанавливают правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Соблюдение требований охраны труда обязательно для работодателей – юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, независимо от их организационно-правовой формы, при осуществлении ими производственных процессов или работ.

Установление унифицированных государственных нормативных требований охраны труда способствует улучшению условий труда работников в целях снижения риска производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

Обязательные требования охраны труда в новой модели правового регулирования

Правила по охране труда являются наиболее важной группой нормативных правовых актов в вопросах охраны труда, которые должны учитываться в локальных инструкциях по охране труда всеми работодателями. Основная задача правил по охране труда – помочь работодателю организовать и поддерживать безопасные условия труда в организации. В правилах по охране труда определены требования охраны труда, которые работодатель обязан исполнять. Так, он обязан обеспечить:

˗ безопасность при эксплуатации оборудования, зданий и используемых в процессе работы материалов и инструментов;

˗ применение средств защиты, прошедших декларирование соответствия или сертификацию;

˗ соответствующие условия на каждом рабочем месте;

˗ выдачу средств индивидуальной защиты, обезвреживающих средств сотрудникам, которые работают в грязных условиях, при некомфортных температурных условиях или в небезопасных условиях;

˗ проведение специальной оценки условий работы;

˗ соответствующие требованиям охраны труда условия труда на рабочих местах, их контроль, санитарно-бытовое и медицинское обслуживание работников;

˗ режим труда и отдыха.

До принятия новых правил по охране труда с 1 января 2021 года все действующие до этого времени правила по охране труда были объединены общим признаком – структурой разделов. В них перечислялись минимальные требования к работникам, выполняющим основной производственный процесс, указывались условия допуска к работе: пол, возраст, квалификационные характеристики, необходимость в медосмотре. Также в правилах приводились указания по организации безопасного производственного процесса, требования по охране труда к оснащению рабочих мест, оборудованию, к ограждению опасных зон и т.п. Кроме того, включались перечни работ повышенной опасности, выполняемые по наряду-допуску.

В 2021 году вступили в действие 40 правил по охране труда для разных видов экономической деятельности вместо 113 отмененных правил. В результате упразднено 83 документа, которые приняты до 2012 года, поскольку они не соответствуют современным условиям. Тридцать документов, принятых или измененных в период с 2012 по 2019 год, пересмотрены с учетом риск-ориентированного подхода и соответствия уровню технологического развития [5, 7].

Впервые в истории отечественной системы управления охраной труда одновременно происходит изменение всех ключевых правил и обязательных требований по охране и безопасности труда с учетом современных требований и практик, касающихся внедрения, развития и повышения эффективности системы управления профессиональными рисками. Основные цели, которые преследовал законодатель, – сохранение здоровья работников, снижение травматизма на производстве, снижение нагрузки на работодателя. Перечень новых правил размещен на официальном сайте Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации [13].

Ранее на практике работодатели устраняли ситуации, опасные для жизни и здоровья сотрудников, уже после произошедшего несчастного случая. Направленность была на недопущение впредь травм на предприятии. Сейчас работодателей призывают к своевременной оценке рисков и предотвращению возможности несчастных случаев. Следует отметить, что новое законодательство по охране труда с 2021 года является нормативной основой требований, предъявляемых к работникам при соблюдении безопасности на производстве. Изменились требования и к комплекту нормативно-правовых актов, которые содержат правила безопасности на предприятии в соответствии со спецификой деятельности. Следовательно, инструкции, программы обучения, информационные материалы должны быть актуализированы работодателем.

Общие изменения в новых правилах по охране труда заключаются в следующем:

1) исключены перекрестные ссылки и переадресация на другие документы (СанПиН, ПДД, технические регламенты);

2) исключены нормы, дублирующие положения других нормативно-правовых актов (например, медосмотры, специальная оценка условий труда и др.);

3) предусмотрено право работодателя использовать электронный документооборот по охране труда;

4) приведены в соответствие друг другу нормативные противоречия;

5) пересмотрены и актуализированы в соответствии с уровнем технического развития устаревшие требования;

6) все обязательные требования пересмотрены с учетом риск-ориентированного подхода;

7) некоторые правила по охране труда объединены и сокращены;

8) исключены все гендерные и возрастные ограничения;

9) исключены конкретные показатели по выдаче средств индивидуальной защиты;

10) предоставлена возможность работодателю адаптировать правила в соответствии с классом опасности на производстве и наличием других негативных факторов, т.е. определить индивидуальный подход в соответствии с уровнем травматизма на предприятии;

11) исключены понятия «оценочного» характера («надежно», «плотно», «длительный», «тщательно» и т.д.);

12) определен срок действия новых правил – пять лет.

Обновление и пересмотр нормативно-правовых актов стали возможными посредством реализации механизма «регуляторной гильотины». Этот механизм позволяет исключать старые, актуализировать действующие и создавать новые нормативно-правовые акты, формирующие систему законодательной базы в области охраны труда. Задача «гильотины» – создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям [5].

«Регуляторная гильотина» является одним из направлений национального проекта «улучшения условий ведения предпринимательской деятельности», которое предусматривает масштабную работу с действующим законодательством, а именно его анализ, переработку, признание недействующими нормативно-правовых актов, не соответствующих современным реалиям [6, 9] (Kozlova, 2019; Baranov, 2020).

Предложения по актуализации, внесению изменений и приведение в соответствие с новыми государственными нормативно-правовыми актами правил по охране труда

Правила по охране труда, разработанные до 31 декабря 2020 года, были сформированы по единой структуре, определенной «Рекомендациями по разработке и оформлению Правил по охране труда», одобренными Ученым советом ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минтруда России (протокол от 20 мая 2015 г. № 2, п.3) [12]. В соответствии с этими Рекомендациями в Правилах по охране труда, разработанных до 2021 года, были включены следующие основные разделы:

I. Общие положения

II. Требования охраны труда при организации проведения работ (производственных процессов)

III. Требования охраны труда, предъявляемые к производственным территориям (производственным помещениям, площадкам и участкам производства работ) и организации рабочих мест

IV. Требования охраны труда при проведении производственных процессов и эксплуатации технологического оборудования

V. Требования охраны труда, предъявляемые к хранению и транспортированию исходных материалов, сырья, заготовок, полуфабрикатов, готовой продукции и отходов производства

VI. Заключительные положения.

При проведении анализа новых Правил по охране труда, вступивших в законную силу с 1 января 2021 года, можно сделать вывод, что данная структура не соблюдена. В отдельных Правилах по охране труда, например, ПОТ на морских судах и судах внутреннего водного транспорта, ПОТ при проведении водолазных работ, ПОТ при проведении работ в ограниченных и замкнутых пространствах, ПОТ при эксплуатации электроустановок, своя особенная структура, которая сформирована из особенностей проведения производственных процессов и выполнения работ.

Предлагается для разработки новых и актуализации действующих Правил по охране труда формировать единую структуру с соответствующими главами. Если ранее правила по охране труда были сформулированы и распределены по шести главам, то авторы настоящего исследования предлагают расширить структуру правил до одиннадцати глав.

Глава I. Общие положения. В данную главу рекомендуется включать следующие положения: сфера действия и область распространения Правил; надзор и контроль за соблюдением требований Правил; ответственность должностных лиц за несоблюдение требований Правил, предусмотренная действующим законодательством; перечень характерных вредных и опасных производственных факторов; обязанность работодателя по исключению или снижению до уровней допустимого воздействия вредных и опасных производственных факторов, воздействующих на работников; право работодателя на установление дополнительных требований безопасности, не противоречащих Правилам; право работодателя на применение приборов, устройств, оборудования, обеспечивающих дистанционную видео-, аудио- или иную фиксацию процессов производства; право работодателя ведения документооборота в области охраны труда в электронном виде.

Глава II. Общие требования охраны труда, предъявляемые при организации выполнения (проведения) работ. В данном разделе рекомендуется включать: требования по организации и обеспечению подготовки по охране труда работников, допускаемых к выполнению работ (производственных процессов); меры по защите работников от воздействия вредных и опасных производственных факторов; способы своевременного информирования работников о возникновении вредных и (или) опасных производственных факторов; формы, методы и средства обеспечения коллективной защиты работников; общие требования по обеспечению работников средствами индивидуальной защиты; требования к режимам труда и отдыха работников, включая специальные требования отдельных категорий работников.

Глава III. Требования охраны труда, предъявляемые при осуществлении производственных процессов. В данной главе рекомендуется включать: общие требования, предъявляемые к организации и осуществлению производственных процессов; порядок производства работ с повышенной опасностью и оформление наряда-допуска.

Глава IV. Требования охраны труда, предъявляемые к территории организации, к производственным зданиям (сооружениям), производственным помещениям (производственным площадкам, участкам производства работ). В раздел рекомендуется включать только организационные требования по обеспечению охраны труда работников. Содержание в данной главе требований, относящихся к сфере технического регулирования или санитарно-гигиенического нормирования, не допускается.

Также рекомендуется включать основные организационные требования и мероприятия по обеспечению безопасности работников, предъявляемые к обустройству производственных территорий и площадок для производства работ на открытом воздухе (для процессов, выполняемых вне производственных помещений), производственных помещений, площадок и участков производства работ.

Глава V. Требования охраны труда, предъявляемые к организации рабочих мест. Глава должна содержать требования охраны труда, предъявляемые к организации рабочих мест, наличию ограждений, сигнальных устройств, страховочных приспособлений, меры по минимизации потенциальной опасности используемого технологического оборудования, соответствующие положениям действующих нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. Содержание в данной главе требований, относящихся к сфере технического регулирования или санитарно-гигиенического нормирования, не допускается.

Глава IV. Требования охраны труда, предъявляемые к размещению технологического оборудования. В главу рекомендуется включать требования по обеспечению безопасности работников при размещении технологического оборудования, отдельных его коммуникаций, расстоянию между единицами оборудования, оборудованием и стенами производственных зданий и сооружений. Содержание в данной главе требований, относящихся к сфере технического регулирования или санитарно-гигиенического нормирования, не допускается.

Глава VII. Требования охраны труда, предъявляемые к эксплуатации технологического оборудования. Глава должна содержать требования к организации безопасной эксплуатации конкретных видов и групп основного технологического оборудования и инструмента, безопасные методы осуществления конкретных производственных процессов, приемы безопасной работы на потенциально опасном технологическом оборудовании, соответствующие положениям действующих нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.

При необходимости, связанной с использованием в технологических процессах, на которые распространяется действие Правил, большого количества разнообразного технологического оборудования, количество глав, содержащих требования охраны труда при эксплуатации технологического оборудования, может быть увеличено.

Главы VIII. «Требования охраны труда, предъявляемые….(по виду выполняемых работ)», IX «Требования охраны труда, предъявляемые…(по способу или методу выполнения работ)» и X «Требования охраны труда, предъявляемые….(по виду производимой продукции)» должны содержать безопасные методы (способы) осуществления конкретных производственных процессов и приемы безопасной работы.

Количество глав, содержащих требования охраны труда по конкретному виду выполняемых работ, способу выполнения работ или по виду производимой продукции, может быть увеличено в зависимости от количества видов выполняемых работ, способов выполняемых работ и количества видов производимой продукции. Например, названия глав могут быть следующими: «Требования охраны труда при отделке и крашении тканей» (вид выполняемых работ), «Требования охраны труда при пневматическом (ручном) распылении» (способ выполнения работ), «Требования охраны труда при окрашивании методом электроосаждения» (метод выполнения работ), «Требования охраны труда при производстве хлебобулочных и макаронных изделий», «Требования охраны труда при изготовлении обуви» (вид производимой продукции).

Если по смыслу Правил по охране труда не требуется выполнение конкретных производственных процессов, то соответствующие главы могут быть исключены.

Глава XI. «Требования охраны труда, предъявляемые к транспортированию (перемещению) и хранению исходных материалов, сырья, полуфабрикатов, отходов производства и готовой продукции» должна содержать рациональные и безопасные способы транспортирования и хранения исходных материалов, заготовок, полуфабрикатов, готовой продукции и отходов производства; требования по удалению и транспортированию вредных и (или) опасных веществ и материалов из рабочей зоны, а также меры по удалению и обезвреживанию отходов производства, являющихся источниками вредных и (или) опасных производственных факторов. Также в данную главу необходимо включить специальные требования по размещению исходных материалов, заготовок, полуфабрикатов, готовой продукции и отходов производства в производственных помещениях (на производственных площадках), связанные с особенностями производственных процессов.

При необходимости в Правила по охране труда могут быть включены другие (дополнительные) главы, в которые рекомендуется включать специальные требования организации и обеспечения охраны труда, соответствующие общим требованиям безопасности, содержащимся в действующих нормативных правовых актах, утвержденных федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального надзора в установленной сфере деятельности.

Требования, связанные с регулированием режимов труда и отдыха отдельных категорий работников (работники, не достигшие возраста 18 лет, женщины, инвалиды), также могут включаться в Правила по охране труда отдельными самостоятельными разделами только при необходимости введения специфических требований, связанных с особенностями работ или вида деятельности, на которые распространяются данные Правила по охране труда.

В случае, если требования к режиму труда и отдыха работников и регулированию труда отдельных категорий работников не отличаются от установленных в действующем законодательстве, соответствующие самостоятельные разделы в Правила по охране труда не включаются. При этом при необходимости уточнения отдельных требований эти требования могут быть изложены в главе «Общие требования охраны труда при организации проведения (выполнения) работ (производственных процессов)» [12].

При включении каждого пункта в правила, как требования охраны труда, не следует забывать, что правила по охране труда являются нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения всеми работодателями, независимо от организационно-правовой формы предприятия, масштабов производства и вида выпускаемой продукции или оказываемой услуги. За несоблюдение требований правил государственная инспекция по труду вправе наложить на руководителя предприятия штрафные санкции. Поэтому при разработке новых и актуализации действующих правил необходимо помнить, что каждый пункт правил должен быть четко сформулирован и понятен как работодателю, так и работнику.

Правила по охране труда разрабатываются и актуализируются с учетом сегодняшних изменений законодательства в области охраны труда. При этом учитываются результаты комплексных исследований состояния и причин производственного травматизма и профессиональных заболеваний в той или иной отрасли; результаты изучения российского и международного опыта работы по улучшению условий труда; анализ результатов проведения специальной оценки условий труда на предприятиях, а также результатов внедрения новой техники и технологий производства; обоснованные предложения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе о гармонизации актов, содержащих требования охраны труда, с нормами международного права в области охраны труда [14] (Samarskaya, Ilyin, 2016).

Заключение

Высокий уровень травматизма и смертности работников в трудоспособном возрасте заставляет законодателей более активно проводить работу в части пересмотра действующих правил по охране труда и разработку новых правил. Правительством Российской Федерации в настоящее время разрабатываются многочисленные программы и проекты, направленные на формирование культуры безопасного труда, сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Основными задачами таких программ и проектов является разработка мероприятий по снижению смертности от предотвратимых причин несчастных случаев, увеличению продолжительности жизни и улучшению здоровья работающего населения. Все эти мероприятия невозможны без пересмотра современных нормативных требований охраны труда, в частности существующей системы стандартов безопасности труда и правил по охране труда с приданием им статуса нормативно-правовых актов. Поэтому разработка новых и актуализация действующих правил на сегодняшний день является именно той превентивной мерой, которая позволит снизить риски травматизма и профессиональной заболеваемости работников на производстве [14] (Samarskaya, Ilyin, 2016).

Работа по пересмотру и актуализации правил по охране труда только началась, в связи с чем определены новые перспективы, возникающие в связи с формированием новой модели нормативно-правового регулирования в области охраны труда. Основной принцип этой модели заключается в том, что с принятием новых законодательных норм будут постепенно исключены нормативные противоречия, будет определено разграничение полномочий с Ростехнадзором в сфере регулирования, выведение вопросов обучения по охране труда в отдельный документ и приоритет работодателей при определении риск-ориентированных мероприятий [1, 7] (Samarskaya, Ilyin, 2018).

Предполагается, что результаты данного исследования будут использоваться для дальнейшего развития и совершенствования механизмов государственного управления охраной труда в целях повышения роли и ответственности работодателей, стимулирования работодателей к внедрению профилактической модели управления охраной труда, повышения уровня исполнения работниками правил по охране труда для снижения уровней производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на предприятиях и в организациях различных секторов экономики. Также полученные в ходе исследования положения, выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке документов законодательного и нормативного характера для совершенствования государственной политики в сфере охраны труда.