Повышение прозрачности финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации в контексте реализации государственных программ и национальных проектов социального характера

Введение

В условиях реализации эффективной и ответственной бюджетной политики одной из ключевых задач является обеспечение прозрачности управления общественными финансами. Учитывая многочисленные поставленные цели социального характера (в том числе в рамках реализации национальных проектов, предполагающих колоссальные объемы финансового обеспечения), представляется важным сформировать комплекс мероприятий по обеспечению прозрачности расходов, направляемых на финансовое обеспечение их достижения.

Вопросы обеспечения открытости и прозрачности управления общественными финансами рассматривались неоднократно в научной литературе (в частности, Р.В. Кашбразиевым [2] (Kashbraziev, 2015) и Н.С. Сергиенко [3, 5] (Sergienko, 2017; Sergienko, 2017)), что особенно важно в контексте организации ответственной бюджетной политики, отмечаемой С.П. Солянниковой [6] (Solyannikova, 2016), в том числе предполагающей повышение качества бюджетного планирования (что было затронуто в трудах В.В. Понкратова [7]) (Ponkratov, 2017); модернизацию бюджетного процесса (важность которой отмечалась А.З. Намитулиной, Т.Б. Тереховой, Л.М. Хановой [4] Namitulina, Terekhova, Khanova, 2018)); использование программно-целевых инструментов управления (например, рассматривалось Л.М. Хановой и З.В. Чавкиным [11]); организацию риск-менеджмента (о данной проблеме достаточно подробно писала О.С. Горлова [1] (Gorlova, 2017)); обеспечение экономической безопасности (например, это рассматривалось Е.Е. Матвеевой, Ю.В. Гнездовой [9] (Matveeva, Gnezdova, 2019)), формирование социально-ориентированной рыночной экономики (что рассматривалось в трудах М.Е. Косова [10] (Kosov, 2015)).

Научная новизна определяется наличием авторского подхода к формированию предложений по обеспечению прозрачности финансового обеспечения социальной сферы. Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования в деятельности финансовых органов в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Это особенно важно в контексте стимулирования социально-экономического роста субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На рисунке 1 представлено понимание прозрачности (открытости) бюджета с точки зрения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Рисунок 1. Бюджетная прозрачность (открытость) по Бюджетному кодексу Российской Федерации

Источник: составлено авторами на основании данных статьи 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Авторам представляется, что под бюджетной прозрачностью должна также пониматься и ее доступность как с точки зрения поиска, так и с точки зрения содержания, что особенно важно в контексте поставленных задач по повышению уровня финансовой грамотности населения, развития общественного финансового контроля.

Анализ финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации

В процессе анализа была детально изучена структура финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации в 2012–2019 гг. Так, в частности, в таблице 1 за счет средств федерального бюджета. В частности, необходимо сделать вывод о том, что наибольшая доля (70–79 %, в зависимости от года) приходится на 10 раздел классификации расходов («Социальная политика»), и это связано с финансовым обеспечением предоставления материнского капитала, трансфертов бюджету Пенсионного фонда как в связи с выпадающими доходами за счет применения пониженных тарифов страховых взносов, так и непосредственно трансферта на обязательное пенсионное страхование. В целом структура расходов на протяжении всего периода достаточно стабильна, но динамика прироста расходов на финансовое обеспечение социальной сферы ниже, чем суммарного объема расходов федерального бюджета (на 27,19% против 41,21%).

Таблица 1

Финансовое обеспечение социальной сферы в Российской Федерации за счет средств федерального бюджета

Примечание. Данные за 2019 год являются предварительными.

Источник: составлено по данным Федерального казначейства.

Также было проанализировано финансовое обеспечение государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В частности, на рисунке 2 представлена динамика (темпы прироста) расходов соответствующих государственных внебюджетных фондов в указанном финансовом году (по отношению к предыдущему).

Рисунок 2. Динамика расходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

Источник: составлено авторами на основании данных Федерального казначейства.

Следует также отметить, что помимо трех вышеперечисленных государственных внебюджетных фондов Российской Федерации существует также 86 территориальных государственных внебюджетных фондов (территориальных фондов обязательного медицинского страхования). В таблице 2 представлены результаты экспресс-анализа ключевых показателей бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, анализ.

Таблица 2

Основные показатели бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2012–2018 гг.

Источник: составлено авторами на основании данных Федерального казначейства.

Важное значение в финансовом обеспечении социальной сферы играют региональные и местные бюджеты. Так, полученные результаты говорят о серьезной социальной направленности данных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (примерно 2/3 расходов направляются именно на финансовое обеспечение социальной сферы; преобладающими являются расходы на образование (по региональным бюджетам (в % от суммарного объема финансового обеспечения социальной сферы): 2012 (г.) – 32,54%; 2013 – 35,48%; 2014 – 37,12%; 2015 – 36,63%; 2016 – 36,48%; 2017 – 36,43%; 2018 – 37,08%; 2019 – 36,9%; по местным бюджетам: 2012 – 67,13%, 2013 – 73,15%, 2014 – 74,46%; 2015 – 75,35%; 2016 – 75,74%; 2017 – 75,11%; 2018 – 75,67%; 2019 – 75,86%) и социальную политику.

В частности, в 72 субъектах Российской Федерации объем финансового обеспечения образования в общем объеме расходов превышает 20%.

Однако официальные сайты регионов не содержат подробной и удобной для граждан информации:

- о конкретных направлениях расходах (то есть связанных с деятельностью конкретного учреждения социальной сферы в целом и в детализации);

- о конкретных достигнутых результатах (что особенно важно в условиях реализации национальных/федеральных/региональных проектов);

- о значимости данных расходов для каждого гражданина;

- о результатах контрольных мероприятий в отношении расходов на образовании, в том числе осуществленных за счет полученных межбюджетных трансфертов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Более того, есть ряд регионов, где доля расходов на финансовое обеспечение превышает 30%. В частности, это выявлено в Республике Хакасия (где объем финансового обеспечения образования равен 9,16 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 30,30%), в Республике Дагестан (где объем финансового обеспечения образования равен 38,15 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 31,65%), в Республике Тыва (где объем финансового обеспечения образования равен 10,06 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 31,66%), в Чувашской Республике (где объем финансового обеспечения образования равен 17,58 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 31,85%), в Удмуртской Республике (где объем финансового обеспечения образования равен 27,57 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 33,23%), в Республике Ингушетия (где объем финансового обеспечения образования равен 8,66 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 34,83%), в Чеченской Республике (где объем финансового обеспечения образования равен 34,43 млрд руб., что в относительном выражении к суммарному объему расходов составляет 37,19%).

Аналогичная ситуация обстоит и с другими расходами на финансовое обеспечение социальной сферы. Ключевая причина, по мнению авторов, – это недостаточное влияние органов государственной власти (прежде всего, субъектов Российской Федерации) к максимизации коммуникации с населением, в том числе по вопросам финансового обеспечения социальной сферы.

Более того, была выявлена проблема недостаточной информированности граждан о наличии официальных страниц в социальных сетях. Так, например, у Министерства образования и науки Чеченской Республики (как показал проведенный по оперативным данным за 2019 год анализ, в этом регионе наибольшая доля расходов на образование в суммарном объеме расходов по сравнению с другими субъектами Российской Федерации) количество подписчиков около 350 (при численности населения в регионе практически 1,5 млн человек) и последняя публикация новости – в 2014 году. В то же время имеется официальная ссылка на этот ресурс (рис. 3).

Рисунок 3. Cкриншот официального сайта Министерства образования и науки Чеченской Республики

Источник: данные официального сайта Министерства образования и науки Чеченской Республики [14].

С учетом вышеизложенного необходимо отметить:

1. Сайты официальных органов государственной власти и местного самоуправления не содержат специально созданных материалов, детально раскрывающих особенности, планы и результаты финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации.

2. В открытом доступе на сайтах органов, управляющих государственными финансами субъектов Российской Федерации, не представлена детализированная и подробная информация о результатах организации контрольных мероприятий.

3. Современные инструменты донесения информации до граждан не используются.

4. Коммуникация граждан с органами управления общественными финансами находится на низком уровне. Это требует более активной работы со стороны соответствующих федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Заключение. Предложения по повышению прозрачности финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации

С учетом всего вышеизложенного необходимо отметить достаточно большое внимание органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к проблемам финансового обеспечения социальной сферы, что приобретает особую актуальность в контексте реализации государственных программ и национальных проектов социального характера. В частности, по мнению авторов, необходимо:

1. Обеспечить совершенствование официальных сайтов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с формированием специальных вкладок, посвященных вопросам финансового обеспечения социальной сферы как в целом, так и по отдельным вопросам (особенно по тем, где наблюдается высокая доля в суммарном объеме расходов региональных бюджетов).

2. Публиковать в открытом виде полнотекстовые версии отчетов о проведенных контрольных мероприятиях по расходам на финансовое обеспечение социальной сферы с указанием выявленных проблем, принятых мер по итогам и результатов последующего контроля за их выполнением.

3. Более того, необходимо уделить внимание распространению информации всеми доступными способами (интернет, телевидение, радио, общественный транспорт) и в различных формах (как прямыми, так и косвенными) не только об объемах финансового обеспечения, но и о конкретных достигнутых результатах, в том числе в рамках реализации национальных проектов, государственных и муниципальных программ.

4. Реализовать вышеуказанные предложения с использованием инструментов единого портала бюджетной системы Российской Федерации, в рамках которого могут быть сформированы специальные вкладки/разделы, посвященные данному вопросу.

5. Разработать макеты интернет-портала и приложения для получения гражданами в быстром доступе соответствующей информации, в том числе способствующей оперативному решению возникающих проблем в режиме онлайн. Не вызывает сомнения, что данные портал и программный продукт должны разрабатываться в Российской Федерации с привлечением населения, институтов гражданского общества и бизнеса. Подобный конструктивный подход позволит определить наиболее востребованные потенциалы, разделы, наполнение которых будет первоочередной задачей.

6. Может быть позаимствован опыт г. Москвы по реализации проекта «Активный гражданин» с целью прямого вовлечения граждан в принятие решений по вопросам благоустройства и развития социальной сферы. Это рекомендуется реализовать во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, что позволит усилить коммуникацию с гражданами на первоначальном этапе принятия решения, а следовательно, обеспечить учет и удовлетворенность соответствующих получателей услуг и пользователей общественных благ.

7. Активизация рекламы своих официальных страниц в социальных сетях с целью прямой коммуникации с гражданами.

Особое внимание в рамках повышения прозрачности финансового обеспечения социальной сферы должно быть уделено прямой работе с обучающимися различных учебных заведений (начиная с дошкольных) по вопросам, способствующим формированию высокого уровня финансовой грамотности граждан.

Важную роль органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также подразделения государственных внебюджетных фондов должны играть в подготовке своих будущих кадров, активно предоставляя места для прохождения практики студентам, обучающимся по соответствующим профильным программам, что будет обеспечивать становление настоящих профессионалов. Следует подчеркнуть, что это будет способствовать решению проблемы, поднятой С.В. Коноваловым, Н.А. Козыревым, О.А. Козыревой [8].

Представляется, что с учетом вышеизложенного комплекса предложений удастся повысить прозрачность финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации, что, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности соответствующих бюджетных расходов и усилению качества коммуникации органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами.

Важно отметить, что представленный выше комплекс мероприятий будет способствовать не только открытости управления общественными финансами в контексте реализации ответственной бюджетной политики, но также повысит качество взаимодействия и уровень доверия между органами государственной власти (органами местного самоуправления) и населения, создаст предпосылки для роста общественного контроля. Авторские предложения окажут огромное позитивное влияние на социально-экономическое и пространственное развитие Российской Федерации как в среднесрочной, так и долгосрочной перспективе.