Стимулирование инвестиций в инфраструктурные проекты социальной сферы

В условиях макроэкономической нестабильности государственное управление строится на идеях оптимизации выполнения органами власти своих функций, повышения качества и результативности предоставления государственных услуг. Взаимодействие власти и бизнеса приобретает разные формы, позволяя всем участникам экономических отношений эффективно решать свои задачи, в том числе развивать инфраструктурные объекты.

Взаимодействие власти и бизнеса через партнерство в формате ГЧП является востребованной и актуальной схемой решения многих социальных задач. Бюджетного финансирования на поддержку и строительство новых инфраструктурных объектов не хватает. С учетом износа крупных сооружений в социальной сфере прошлых лет закрыть насущные потребности населения в социальных услугах достаточно сложно. И только с привлечением частного капитала в инвестирование строительства новых инфраструктурных объектов государство сможет решить эту задачу.

Целью данной работы является проведение сравнительного анализа эффективности моделей ГЧП-проектов с учетом отраслевой специфики социальных инфраструктурных объектов. Основным методом оценки предлагается использование экспертизы ГЧП-проектов по критерию социальной значимости на федеральном и региональном уровне.

В статье используется комплексный и диалектический подход, метод сравнения, анализа, моделирования, обобщения и классификации, что позволяет доказать и решить поставленную задачу. На основе информационно-аналитических материалов Минэкономразвития РФ [7, c. 4–14], Национального Центра ГЧП и государственной корпорации развития «ВЭФ.РФ» [8, c. 2–9] проведен статистический анализ информационных данных.

В нашей стране ГЧП в конце XX века начинает восприниматься как любое взаимодействие государства и бизнеса, но термин «ГЧП-проект» употреблялся не всегда корректно. Роль бизнеса при реализации инфраструктурных проектов ограничена одним этапом жизненного цикла – строительством, который является краткосрочным, не связанным с последующей эксплуатацией, а услугу оказывают населению бюджетные учреждения в сфере образования, здравоохранения или другой отрасли.

В начале XXI века с развитием рыночных отношений появляются элементы ГЧП. Бизнес или частный инвестор берет на себя ответственность не только за создание инфраструктурных объектов, но и его техническую эксплуатацию в виде отдельных функций на построенном объекте, таких как доставка разных товаров, организация питания и т.д. В это же время ГЧП воспринимается как инвестиционный инструмент при крупных коммерческих объектах. Государство создает для бизнеса сопутствующую инфраструктуру, а бизнес создает объект промышленного производства либо оказания услуг.

В России бурный рост применения механизмов ГЧП начинается с 2010 года, когда государство передает бизнесу реализацию инфраструктурного проекта полностью, что вызывает научный интерес у разных исследователей. В работе Черновой С.С., Суханова И.С. [13, с. 94–95] (Chernov, Sukhanov, 2016, р. 94–95) проводится анализ основных форм реализации ГЧП в новых условиях развития, а в статье Халатенковой Е.Ю. анализируются механизмы развития социальной инфраструктуры региона [12, c. 83–84] (Khalatenkova, 2016, р. 83–84). В работах рассматриваются ситуации, когда инвестор выбирает объект, организует проектирование и строительство, обеспечивает техническую эксплуатацию, управляет процессом предоставления социальной услуги и разработкой дополнительных бизнес-функций. Инфраструктура становится одним из сегментов бизнеса. Особенно актуальным это становится в социальной сфере, таких нишах, как спортивные объекты, больницы, школы. Целью инвестирования становится процесс предоставления услуги, а не только строительство инфраструктурного объекта. В сложившейся ситуации важным является сохранение качества социальных услуг на государственном уровне в долгосрочном периоде за счет координирования и регулирования процессов на отраслевых рынках.

Научная новизна работы заключается в том, что для стимулирования инвестиций в социальные проекты выбор формы ГЧП определяется предоставлением дополнительных гарантий доходности со стороны государства в процессе реализации отдельного инвестиционного проекта и оценкой социальной значимости проектов на федеральном и региональном уровне.

Кроме того, заключение соглашения между инвестором и государством на предмет реализации инфраструктурных объектов в социальной сфере необходимо сопровождать анализом предлагаемых форм ГЧП, оценкой рисков с учетом отраслевой специфики и регламентированием стандартов качества ГЧП-проектов.

Основная часть

В государственной системе уже сложился механизм поддержки разных проектов с помощью размещения государственного заказа, описанный в Федеральном законе № 44 от 5 марта 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1, 3]. Модель включает обязательное бюджетное планирование, «маркирование» денег и развернутую систему отчетов, реализуется через задокументированный механизм закупки, у которого есть много ограничений в виде невозможности поменять исполнителя, продлить сроки реализации проекта, за которые отвечает инвестор, и многое другое. Но самое главное, государственный заказ тормозит развитие проектного финансирования, так как по нему сложно структурировать проект.

На сегодняшний момент многие российские банки охотно финансируют подрядчиков, которые выполняют государственный заказ, но они тем самым финансируют не проект, так как вся выручка от контракта является залоговой базой для возврата инвестиций. Банки финансируют на баланс, исходя из бизнеса подрядчика, его контрактов и финансовой устойчивости. Но такое финансирование намного дороже по сравнению с проектным. Это не особая программа, а обычная деятельность банка, основанная на рисках самого заемщика.

Модель государственного заказа в соответствии с ФЗ-44 не подходит для долгосрочных инфраструктурных проектов, реализуемых более трех лет, где выручка идет от построенного объекта, так как были созданы условия, что строить в рассрочку стало для госконтрактов невозможно. И рынку для инфраструктурных проектов требуется удлинение сроков проекта, нужна гарантия на возврат длинных денег, в том числе через облигации, в том числе через разработанный новый закон для долгосрочных проектов [5].

Проектное финансирование особенно актуально в ситуации, когда многие потоки бюджетного финансирования перераспределены на борьбу с пандемией, а качество государственных услуг нужно сохранить. В таблице 1 представлена скорректированная информация по достигнутым результатам проектов ГЧП социальной сферы вследствие появления фактора риска – пандемии [8].

Таблица 1

Результаты прохождения проектов ГЧП в социальной сфере с учетом пандемии

На уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований важно закрыть отраслевые инфраструктурные проекты, под которые разработаны государственные и ведомственные программы [5]. Тем более что инвестор очень заинтересован в проектах, упакованных под цели национальных программ.

Инструментом для привлечения инвестиций в экономику России, а для бизнеса – создания новых возможностей зарабатывать в рамках реализации инфраструктурного проекта – является ГЧП.

Кроме того, сейчас лучший момент для государственных органов объявлять новую программу для проектного управления на условиях ГЧП. 3500 проектов по ГЧП реализуется в России на 2020 г., из них 76% – частные инвестиции. Проекты ГЧП призваны решать задачи повышения уровня качества социальных и государственных услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве, энергетическом комплексе, транспортных перевозках, и особенно в социальной сфере: медицине, образовании, культуре, спорте и туризме.

Проекты, созданные в культуре и отдыхе – 38%, в спорте и туризме – 23%, здравоохранении – 20%, в образовании – 19% [6] (Bart, 2017).

Рисунок 1. Распределение количества концессий в социальной сфере (2020 г., %)

Источник: Минэкономразвития февраль 2020 г.

В социальной сфере разработано 536 проектов по ГЧП на сумму 400 млн руб. на 10 лет. Объем инвестиций на проекты, созданные в культуре и отдыхе – 12%, в спорте и туризме – 22%, здравоохранении – 39%, в образовании – 27% [6] (Bart, 2017).

Рисунок 2. Распределение объема инвестиций в социальной сфере

(2020 г., %)

Источник: Минэкономразвития февраль 2020 г.

Высокий коммерческий риск в социальных проектах – это сильная зависимость от наполняемости инфраструктурных объектов и отраслевых требований к качеству предоставляемых социальных услуг [12, 13] (Khalatenkova, 2016; Chernov, Sukhanov, 2016).

В настоящее время с учетом российского законодательства процесс координирования и предоставления социальных услуг осуществляется на всех трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. При этом основная ответственность, как правило, закреплена за органами государственной власти на региональном уровне.

В этой связи важно на уровне субъектов РФ разработать государственные программы под реализацию ГЧП-проектов в конкретной социальной сфере. Инвестор заинтересован в готовых проектах от города, которые упакованы, описаны, представлены с четкими параметрами оценки их эффективности и вписываются в государственную программу развития.

Бизнес-структуры заинтересованы в создании рейтинга надежных инвесторов с понятными критериями оценки успешных проектов как по увеличению государственных доходов, так и по их снижению. Данные такого рейтинга могут стать основанием для предоставления в дальнейшем дополнительных мер поддержки в виде налоговых льгот и преференций.

Важным признаком ГЧП является то, что частный партнер привлекается не только на первичном этапе строительства объекта, но и на окончательном этапе эксплуатирования с выполнением работ по обслуживанию созданного сооружения [15, 16]. Поэтому проекты ГЧП долгосрочные, не меньше трех, а в идеале пяти лет. За меньший срок невозможно качественно построить, ввести в эксплуатацию объект и проконтролировать качество его функционирования.

Кроме того, застройщик не готов выполнять непривычную для себя роль партнера – инвестора по предоставлению социальных услуг, организуя социальный бизнес, разрабатывая модель управления с последующей эксплуатацией объекта строительства, поскольку это дополнительные риски. На рисунке 3 представлено распределение количества заключенных соглашений ГЧП, МЧП в социальной сфере в 2020 году. В культуре и отдыхе – 1, в спорте и туризме – 2, здравоохранении – 3, в образовании – 14 [6, 14] (Bart, 2017).

Рисунок 3. Распределение количества соглашений о ГЧП, МЧП в социальной сфере (2020 г., шт.)

Источник: Минэкономразвития февраль 2020 г.

Для снятия таких рисков привлекаются финансовые организации.

Механизм использованием «коробочных» решений Сбербанка отработан в Нижегородской области. Там в рамках ГЧП-проектов ведется строительство образовательного комплекса «Школа 800» на 4550 мест [11] (Smirnov, Trifonov, 2020), который будет включать три школы и детский лагерь. Функцию кредитной поддержки взял на себя ПАО «Сбербанк», а инвестиционным партнером государству выступает Группа компаний «Просвещение». Из необходимых 6,9 млрд рублей 4,7 млрд рублей находят инвесторы и выдает банк, 2 млрд рублей — деньги регионального и федерального бюджета. Заемные средства правительство Нижегородской области будет возвращать в течение 13 лет после ввода школы в эксплуатацию.

Возможные варианты стимулирования инвестиций в социальные проекты на государственном уровне:

· наделение проекта статусом приоритетного инвестиционного проекта для города или области;

· субсидирование процентной ставки;

· софинансирование;

· предоставление капитального гранта на строительство объекта;

· предоставление бюджетных мест по специальному тарифу;

· коммерческое обслуживание объекта и т.д.

Главное преимущество текущих российских законов [2, 4], которые регулируют ГЧП-проекты, заключается в том, что возможно структурировать три основные модели проектов:

1. Суперприбыльные. Инвестор компенсирует свои капитальные затраты за счет сбора платы с пользователей. Основным мотивом у инвестора является возможность получения имущества в долгосрочной перспективе при снижении правовых рисков.

2. Минимального гарантированного дохода. Часть денег инвестор будет компенсировать за счет сбора платы с пользователей, но если такой платы окажется недостаточно, государство из бюджетных средств доплатит инвестору. Это способ разделения рисков с публично-правовым образованием. Инвестор хочет переложить коммерческий риск по возврату инвестиций на государство в виде гарантии получения доходности от реализации услуги.

3. Проекты, которые самостоятельно денег не генерируют. Затраты инвестора, включая доходность на вложенные инвестиции, будут полностью компенсироваться за счет бюджетных средств.

Вариабильность в проектном управлении – важное достижение российского нормативного регулирования, и как важно было его создать, так же важно его поддерживать в этом статусе, то есть сохранять возможность для различных коммерческих структур при реализации инфраструктурного проекта. По данным статистики, в социальной сфере больше всего проектов второго и третьего типа.

Разработанный новый закон о СЗПК для долгосрочных проектов [5] позволит обеспечить «гарантию минимальной доходности» и увеличить количество принятий инвестиционных решений. Соглашение по защите и стимулированию капиталовложений открывает больше возможностей для частных инвесторов, подрядных организаций. СЗПК предоставляет гарантию сохранения договорных условий по налоговым ставкам, нормативному регулированию и другим условиям, которые не должны ухудшать процесс реализации проекта.

На основе закона о защите и стимулировании капиталовложений заключается соглашение по обеспечению выгодных условий на разные сроки проекта: на 6 лет, на 15 лет и 20 лет.

Снижение отраслевых рисков происходит с учетом размера инвестиций.

Для проектов в сфере образования, здравоохранения физкультуры и спорта, культуры объем капиталовложений составляет не менее 250 млн рублей.

Для проектов в сфере сельского хозяйства, экологии, цифровой экономики объем капиталовложений должен быть не менее 500 млн рублей.

Проекты с объемом капиталовложений, реализуемые в обрабатывающем производстве, имеют более высокие показатели от 1,5 млрд рублей.

Направления бизнеса, которые являются исключением и не подпадают по действие этого закона: производство табачных изделий и алкогольной продукции, добыча нефти и газа, жидкого топлива, игорный бизнес.

Однако зона неопределенности сохраняется по многим проектам, так как пока еще не выработаны общие условия единые условия гарантийных обязательств соглашения по защите и стимулирования капиталовложений по концессиям, соглашения ГЧП.

Особенно необходимо отметить, что у ГЧП-проектов в социальной сфере существуют ограничения в юридическом пространстве для их реализации, поскольку это оборотная сторона наличия специального регулирования.

Ограничения важно понимать и осознавать при планировании, структурировании в дальнейшей реализации проектов:

· сложное структурирование права собственности невозможно сейчас в ходе проведения проектов ГЧП, что вызывает сложности в вопросах подключения основных коммуникации к объекту и распределении ответственности по проекту;

· строго регламентированный конкурс, где цена проекта остается ключевым показателем при выборе частного партнера;

· законом о концессиях предусмотрена обязательная концессионная плата.

Реализовывать инфраструктурные проекты на принципах ГЧП можно в рамках других моделей квази-ГЧП, которые предусмотрены общими законодательными нормами, преодолевая существующие ограничения специального регулирования [7, 9]:

· контракты жизненного цикла,

· долгосрочный контракт в обмен на определенные инвестиционные обязательства,

· договор аренды с инвестиционными обязательствами,

· организация совместных предприятий с частным и государственным капиталом и прочие.

И здесь важно понимать, что использование квази-ГЧП с одной стороны, предполагает большое количество возможностей по структурированию проектов, а с другой стороны, они всегда будут означать большее количество рисков.

Для стимулирования инвестиций в инфраструктурные проекты необходимо сказать о распределении рисков, которые возникают на проектах государственно-частного партнерства [10, 11] (Razinkina, Lazarev, 2020; Smirnov, Trifonov, 2020).

Важно отметить, что главные потенциальные риски определяются на подготовительном этапе, когда разрабатывается конкурсная документация, критерии отбора участников и неизменяемые условия реализации проекта. Проектный конкурс от участников требует тщательной подготовки документации, экспертной проверки технических условий строительства и соответствующего распределения рисков.

После определения победителя конкурса начинаются переговоры между инвестором и государством в отношении всего комплекса условий будущего соглашения и распределения рисков по времени, которое на десятки лет будет формализовывать отношения.

На этапе поиска дополнительных финансовых средств инвестор обращается в банк, который оценивает риски и инвестиционную привлекательность проекта. Также возможна ситуация, при которой банк вносит предложения по изменению проектной документации для того, чтобы он мог взять на себя часть риска и профинансировать его за счет собственных кредитных средств.

Заключение

В работе доказано, что высокий коммерческий риск в социальных проектах зависит от наполняемости инфраструктурных объектов и отраслевых требований к качеству предоставляемых социальных услуг, поэтому большая часть проектов ГЧП в социальной сфере требует бюджетного софинансирования и концессия является приоритетной формой страхования риска.

С другой стороны, доказано, что государство выбирает форму партнерства в виде концессии, потому что возможна реализация функции координирования с помощью выдвижения требований и показателей качества объекта, который создается частным инвестором, а также контроля его целевого использования в процесс реализации социальной услуги, что не так просто сделать в арендных отношениях.

Развитие гибких механизмов проектного управления для реализации инфраструктурных проектов в социальной сфере с учетом комплексности и сложности социальных услуг позволит проводить оценку эффективности принятия государственных решений по критерию социальной значимости и недопущения монополизации рынка социальных услуг на федеральном и региональном уровне.