Еще раз о российском федерализме

Процесс реформирования властной вертикали, кроме административной и правовой, предусматривает и экономическую составляющую. Это вызывает потребность пересмотра макрорайонирования страны с учетом хозяйственной специализации и кооперации сразу нескольких граничащих между собой субъектов Федерации. И тогда, если опыт работы новых институциональных интеграционных структур в этих новых формах и границах будет успешным, при наличии четких доказательств целесообразности реформы административно-территориального деления России можно говорить о возможном реформировании федеративной и административно-территориальной структуры государства. При этом становится ясно, что заинтересованность в этом должна быть проявлена как «сверху», так и «снизу».

Необходимо изучить возможность и целесообразность стыковки двух процессов: усиления вертикали государственной власти с передачей части функций государственного управления и контроля на межрегиональный уровень и усиления горизонтальных связей субъектов РФ, опосредованных деятельностью межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Во всяком федеративном государстве интересы центра и территорий различаются, но истинные федерации являются таковыми именно потому, что всегда находится приемлемый компромисс, баланс интересов. Такой компромисс обеспечивается решением задач, связанных с:

формированием законодательной и институциональной основы;

разработкой эффективной стратегии территориального развития каждого российского региона;

определением роли того или иного региона в межрегиональной и международной экономической системах и разработкой действенных схем интеграции и сотрудничества;

укреплением территориальной целостности и стабильности государства;

развитием межрегиональной инфраструктуры;

государственным регулированием цен на продукцию естественных монополий;

разработкой и реализацией Федеральных программ регионального развития;

экологически обоснованным размещением производительных сил.

При этом необходимо выделить следующие основные принципы российского федерализма:

I. Единство экономического пространства Российской Федерации. Это основной принцип федеративных экономических отношений и необходимое условие создания в период до 2010 года благоприятного экономического климата и долгосрочного устойчивого экономического роста [1]. Определение и законодательное закрепление основных принципов федеративных экономических отношений позволит создать правовую основу их развития, будет способствовать эффективному использованию преимуществ федеративного устройства России для достижения стратегических целей социально-экономического развития страны и ее регионов.

II. Субсидиарность и соответствие ресурсов полномочиям. В соответствии с данным принципом должны сохраняться только те полномочия федерального центра, выполнение которых более эффективно осуществляется на высшем уровне. При этом фундаментальным остается положение о том, что полномочия осуществляются на том уровне, который ближе всего находится к субъектам хозяйственной деятельности.

Предстоит разработать программу реализации бюджетного обеспечения принципа субсидиарности, то есть реального подкрепления статьями бюджетных расходов соответствующих прав и полномочий субъектов федерации и муниципальных образований. Необходимо обеспечить четкое разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов по уровням бюджетной системы. Для этого необходимо провести объективную оценку потребностей каждого уровня в финансовых ресурсах в соответствии с расходными полномочиями. Это позволит разграничить расходные полномочия и меру экономической ответственности каждого уровня. За уровнями бюджетной системы должны быть законодательно закреплены доходные источники, соответствующие возложенным на них функциям и достаточные для их финансирования.

В долгосрочном периоде следует рассмотреть вопрос о целесообразности дальнейшего сохранения института совместного ведения и возможности передачи ведения соответственно на уровень Российской Федерации либо ее субъекта. До этого следует разработать нормативные акты по процедуре рассмотрения вопросов совместного ведения. В ближайшее время необходимо провести экономическую оценку практики заключения индивидуальных договоров Российской Федерации с отдельными ее субъектами.

III. Федеративная лояльность и сочетание интересов федерального центра и регионов. Принцип федеративной лояльности следует из природы федеративного государства и предполагает разумное сочетание интересов центра и регионов. Принцип имеет двустороннюю направленность, определяя как обязанности центра по отношению к регионам, так и лояльное отношение субъектов федерации к центру. Он предусматривает, что:

Федерация и ее субъекты принимают законы по предметам их исключительного ведения, однако субъекты федерации должны при этом принимать во внимание принципы федеральной экономической политики и соблюдать федеральное законодательство.

Вне пределов исключительного собственного ведения федерация может делегировать часть своих полномочий всем субъектам федерации, одному или нескольким субъектам, если это отвечает интересам экономического развития данных субъектов.

Федерация имеет право устанавливать рамочные правила в данной области, оставляя за субъектами возможность принимать собственные законы в рамках федерального законодательства.

В период становления в России бюджетного федерализма наблюдались многочисленные нарушения принципа федеративной лояльности со стороны отдельных субъектов федерации как в правовой, так и в экономической сфере.

IV. Свободное перемещение товаров, услуг и капитала. Соблюдение этого принципа является необходимым условием обеспечения единства экономического пространства. Региональный протекционизм, направленный на ограничение свободы перемещения товаров, услуг и капитала, разрушает экономические основы эффективной конкурентной среды, приводит к потере конкурентных преимуществ от специализации регионов, торможению развития финансовой и информационной инфраструктуры рынков, снижает инвестиционную привлекательность регионов.

V. Равные условия в конкурентной среде и получении государственной помощи. Все хозяйствующие субъекты, действующие на внутреннем рынке Российской Федерации, должны пользоваться равными правами в своих отношениях с государственными органами власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Предстоит упорядочить условия и механизмы предоставления государственной помощи отдельным хозяйствующим субъектам, имея в виду разработку как законодательной базы, так и механизма ее реализации.

В ближайшее время следует принять концепцию и федеральный закон о государственной помощи хозяйствующим субъектам. Нужно сконцентрировать усилия на решении принципиального вопроса о соотношении средств поддержки, идущих на прямую поддержку производства (предприятий), и на создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов, включая инфраструктуру рынка - транспорт, коммуникации, рыночную информационную сеть, дистрибьюторские системы.

VI. Транспарентность отношений и ответственность за неисполнение полномочий. Транспарентность (прозрачность) экономических отношений в сфере бюджетного федерализма предполагает открытость информации об уровне и структуре бюджетов на всех уровнях федеративной системы. Реализация данного принципа является необходимым условием совершенствования всего комплекса федеративных экономических отношений.

Особое внимание будет уделяться контролю за расходной частью бюджетов, особенно в предоставлении государственной помощи хозяйствующим субъектам. Следует вести работу в отношении упорядочения экономической информации, предоставляемой в обязательном порядке на различных уровнях бюджетной системы и открытой как для представителей законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, так и для хозяйствующих субъектов.

Для реализации принципа ответственности необходима разработка отдельного закона, устанавливающего систему финансовых санкций за неисполнение полномочий, где будет оговорено, в каких случаях применяются те или иные санкции и в каком объеме, а также установлен порядок применения санкций и порядок их обжалования.

Из вышеизложенного следует, что основные составляющие современной политики федерального центра – сохранение курса на рыночную трансформацию при централизации власти, финансовых ресурсов страны и восстановлении государственного контроля за крупными бюджетообразующими компаниями.