Организация государственно-частного партнерства в социальной сфере региона

Интерес к механизмам государственно-частного партнерства (ГЧП) обусловлен, прежде всего, дефицитом бюджетных средств и низкой эффективностью управленческой деятельности, осуществляемой государственными структурами. ГЧП становится все более популярным способом решения задач развития той или иной общественно значимой сферы в условиях нехватки бюджетных ресурсов, где выполнение поставленных целей без привлечения инвестиций и потенциала института предпринимательства невозможно [1].

В России актуальность ГЧП в социальной сфере обусловлена низким уровнем ее развития в плане применения передовых методов управления. Этот сектор, в течение многих десятилетий являвшийся объектом прямого государственного управления, испытывает сегодня наибольшую потребность в различных ресурсах для реализации поставленных задач социально-экономического развития.

Общей и наиболее острой для всех отраслей и видов деятельности в социальной сфере является проблема отсутствия стабильного и достаточного бюджетного финансирования, следствием чего становится ухудшение качества услуг и сокращение их объема. При этом растут потребности общества, требования к уровню обслуживания и, соответственно, требования государства к качеству услуг и социально-экономической эффективности деятельности учреждений. Сложилось противоречие, которое может разрешиться с помощью привлечения ресурсов предпринимательских структур [2, 3].

Применение государственно-частного партнерства ограничено слабой проработанностью методического аппарата. Автором предлагается следующая поэтапная схема организации ГЧП в социальной сфере региона.

Этап 1. Выявление проблем, решаемых с помощью ГЧП. Цель данного этапа – выбрать проекты, которые могут быть реализованы в рамках ГЧП на основе программ развития социальной сферы (отраслей и видов деятельности) территории.

В программах указан перечень мероприятий, планируемых к выполнению. При этом возможности бюджета территории могут не позволять выполнить все задачи в полном объеме, т.е. возникает необходимость в привлечении ресурсов предпринимательского сектора. Потребность в вовлечении частных ресурсов велика и существует практически во всех видах социальной деятельности, однако объекты социальной сферы обладают низкой инвестиционной привлекательностью (в сравнении с объектами инфраструктуры и промышленности). С другой стороны, следует учесть, что не все проекты могут быть привлекательны для предпринимателей, не везде социально безопасна активизация частного капитала.

Следующим принципиальным вопросом становится подтверждение сохранения всестороннего контроля, как за ходом партнерства, так и за работой учреждения в рамках партнерства. При этом контролируемыми должны быть все аспекты функционирования: денежные потоки, графики работ, работа с персоналом, затраты и тарифы и прочие.

Необходимым на первом этапе подготовки к проекту ГЧП является также определение инвестиционной привлекательности объекта. В рамках данной работы должны быть определены объемы инвестиций, календарные планы инвестирования, сроки окупаемости и т.д. [4]. Несомненно, что эти предварительные данные будут корректироваться далее, однако здесь они обеспечивают полноту понимания структуры, особенностей и перспектив создания и развития партнерства.

Завершающим шагом на данном этапе становится постановка социально-экономических целей проекта с точки зрения государства, включая доступность услуг, графики работы, объемы и структуру услуг, тарифы и т.д. Результатом этапа должна стать постановка целей и задач государства в проекте государственно-частного партнерства.

Этап 2. Выбор формы проекта государственно-частного партнерства. Целью данного этапа выступает определение вида договора (или системы договоров), обеспечивающего достижение целей, поставленных на этапе 1. Проектные цели обусловливают выбор формы ГЧП. Например, если планируется создание (строительство) медицинского или иного учреждения, то целесообразен выбор концессионной модели, а в случае оборудования существующего учреждения – аренды или лизинга [5, 6]. Корректировка первоначально выбранной формы ГЧП может происходить под влиянием возможных требований к управлению – субъекту (акционерная компания, управляющая компания, государство) и организационной структуре. Кроме того, важным условием является планируемый срок реализации партнерства и определение субъекта управления в будущем. Результатом работ на данном этапе становится определение единственной формы государственно-частного партнерства или возможных форм в соответствии с прогнозируемыми сценарными условиями развития проекта.

Этап 3. Разработка дополнительных условий партнерства. Цель данного этапа заключается в подтверждении (повышении) инвестиционной привлекательности объекта государственно-частного партнерства. В первую очередь определяются схемы финансирования с учетом возможностей привлечения внешних ресурсов с идентификацией потенциальных источников дохода и прибыли. Данные возможности в социальной сфере могут быть разнообразны и должны обеспечивать заинтересованность предпринимателей. В случае недостаточной инвестиционной привлекательности объекта ГЧП как такового следует учитывать возможность предоставления бонуса – дополнительных способов получения дохода [7]. Тесно связаны с данной работой вопросы тарифного регулирования на оказываемые услуги, нормирования затрат на работы в рамках проекта и т.п. Следующим важным аспектом является определение требований к технологиям услуг и обслуживания. Завершающим шагом становится установление сроков и этапов работ, в том числе возврата инвестиций и прочее. Результатом этапа становится разработка проекта соглашения государственно-частного партнерства в рамках основных условий.

Этап 4. Определение мероприятий контроля. Целью работы на данном этапе становится разработка программы реализации и обеспечения эффективности проекта.

В соответствии с общепринятой практикой здесь должны быть определены показатели социальной и экономической эффективности; цели, задачи, объекты и сроки контроля, его технология. Результатом должна стать разработка проекта соглашения в части процедур контроля.

Этап 5. Определение требований постпроектной работы объекта. Цель – прогнозирование функционирования объекта после окончания соглашения о партнерстве. Этот этап особенно актуален для проектов, согласно которым объект ГЧП после окончания соглашения передается в государственное управление (на различном уровне). Для реализации поставленной цели необходимо проведение оценки необходимых техники и технологии, требований к персоналу и управлению. Определение данных аспектов составит объем объектов для передачи новому субъекту управления, обусловит требования к формированию соответствующих бюджетов, подготовке персонала и т.д. Результатом работы на данном этапе становится прогноз ресурсного обеспечения объекта по окончании соглашения о государственно-частном партнерстве.

В заключение следует подчеркнуть, что данные рекомендации предназначены для работы по обоснованию и подготовке проекта государственно-частного партнерства по данным утвержденных программ развития отраслей и видов деятельности социальной сферы территории. Основанием инициирования работы являются определенные в программах дефициты средств и/или поставленные задачи развития, превышающие возможности территориальных бюджетов. Применение предложенных рекомендаций, по мнению автора, должно обеспечить планомерное и последовательное развитие социальной сферы региона посредством вовлечения в ее функционирование потенциала предпринимательских структур, обеспечивая при этом защиту интересов населения как основного потребителя услуг.