Новые возможности государственно-частного партнерства в кризисный период

Введение. Пандемия коронавируса нанесла чувствительный удар по российскому частному бизнесу, который пострадал от локдаунов и ограничений передвижения людей и товаров в разгар борьбы с эпидемией. Но и в постпандемический период возможности для восстановления и дальнейшего развития хозяйственной активности в России ограничены из-за негативных последствий производственной рецессии и недостаточных ресурсов экономического роста. В результате коронакризиса ВВП нашей страны сократился в 2020 г. на 3%, падение экспорта в реальном выражении составило 4,3%, конечное потребление населения уменьшилось на 8,6%, доходы от предпринимательской деятельности упали на 14,1%, продолжив тенденцию снижения в 2014–2019 гг. по 3,6% в год [16, c. 6–9] (Shokhin, Akindinova, Astrov, Gurvich, Zamulin, Klepach, Mau, Orlova, 2021, р. 6–9).

В этих условиях позитивную роль может сыграть активное использование ГЧП, посредством которого бюджетные средства и организационно-стимулирующие возможности государства соединяются с инвестиционными резервами и деловыми качествами бизнеса ради достижения совместных целей. Такое партнерство, несомненно, будет способствовать укреплению экономической безопасности России в непростое для страны время.

Целью исследования является обоснование новых возможностей ГЧП в кризисный период.

Задачи исследования:

- рассмотреть теоретические, практические и законодательные аспекты ГЧП;

- проанализировать ключевые показатели деятельности ГЧП.

Объект исследования – ГЧП в кризисный период; предмет исследования – возможности активизации ГЧП для преодоления кризиса.

Информационную базу исследования составили работы российских и зарубежных авторов, статистические источники и правовая база в области ГЧП.

В отличие от России, ГЧП уже давно широко и с успехом применяется в зарубежных странах: «За последние десятилетия ГЧП стало востребованным в большинстве развитых и в отдельных развивающихся странах. По данным Европейского инвестиционного банка, за период с 2009 по 2018 г. общая стоимость проектов ГЧП в ЕС, частично финансируемых этим банком, в транспортной сфере составила 86,3 млрд евро, в здравоохранении – 19,7 млрд евро, в образовании – 15,8 млрд евро» [4, с. 9] (Belev, Vekerle, Sokolov, 2021, р. 9). Однако используется оно еще в довольно узкой сфере, включающей лишь отрасли, где активность государства сравнительно велика. Но так как государственная регулирующая роль при капитализме ограничена в основном оказанием социальной помощи нуждающимся, развитием здравоохранения и образования, расширением транспортной, энергетической, научной инфраструктуры, то ГЧП используется преимущественно в этих сегментах и не распространяется на производственную сферу. Поэтому при исследовании причин и факторов появления и развития такого партнерства внимание обращается на довольно узкий круг побудительных мотивов как государства, так и бизнеса.

Одни авторы отмечают желание государства снять с себя часть бремени финансирования бюджетных обязательств, другие считают ГЧП завуалированным способом передачи частному сектору отдельных функций государства [19] (Linder, 1999). Более конструктивную позицию занимают те, кто рассматривает ГЧП как особый механизм взаимодействия государства и частного сектора [6, 20] (Drobot, Kolesnikov, Makarov, 2021; Mėnard, 2004). Они указывают на такие преимущества такого партнерства, как длительный период взаимодействия, возможность перераспределения прав собственности иначе, чем в обычных контрактах с государственным участием, создание общественных благ с использованием аутсорсинга.

С нашей же точки зрения, главным побудительным мотивом как государства, так и бизнеса пойти на партнерство служит стремление обеих сторон сэкономить средства и усилия при реализации совместного проекта. Государство получает возможность сократить бюджетное финансирование и привлечь на выделенные средства гораздо больший объем инвестиций со стороны частного бизнесмена, в то время как последний помимо государственных инвестиций в свой проект может рассчитывать на кредит в банке под госгарантии, а также на налоговые и иные льготы [13] (Lev, Bolonin, Leshchenko, 2022). Кроме того, бизнес гарантирует себе сбыт продукции и оказание строительно-монтажных работ и других услуг благодаря соучастию в государственных программах и проектах.

Такие благоприятные условия ведения и расширения бизнеса, какие предоставляет ГЧП, особенно важны в нынешней ситуации кризисной неопределенности и нехватки ресурсов для восстановления экономики после случившейся рецессии. Совместные усилия государства и бизнеса по реализации общественно важных проектов принесут гораздо больший эффект по сравнению с разрозненными действиями на свой страх и риск.

Но роль ГЧП может не ограничиваться только спорадическими взаимовыгодными проектами в уже опробованных сферах и с ограниченными целями. Государственно-частное партнерство может стать подходящим средством выполнения всей совокупности задач, намеченных в национальных проектах и общегосударственных программах развития [10, 12] (Kolesnikov, Yureva, Drobot, 2021; Lev, Kolpakova, 2020).

Известно, что реализация президентских указов 2012 года столкнулась с большими трудностями, многие количественные показатели не были достигнуты или обеспечены лишь частично. В указе президента 2018 года прежние целевые показатели были скорректированы с учетом продления срока их достижения на предстоявший шестилетний период [2]. По истечении двух лет продолжившейся экономической стагнации горизонт планирования был расширен до десяти лет с принятием в июле 2020 г. президентского Указа № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [3]. Целевые установки в основном были аналогичны тем, которые обозначались в указах предыдущих лет, но их числовые показатели охватывали уже десятилетний период.

С учетом неудовлетворительного выполнения намечавшихся ранее задач и накопленного практического опыта выполнению последних указов президента стало уделяться первостепенное внимание. В этом контексте важным организационным мероприятием стало проведенное 23 декабря 2020 г. расширенное заседание обновленного Государственного совета, посвященное вопросам стратегического развития Российской Федерации [8]. Проведение этого заседания в разгар эпидемии продемонстрировало озабоченность руководства страны перспективами ее дальнейшего социально-экономического развития, несмотря на занятость первоочередными задачами борьбы с инфекцией и устранением последствий внезапно возникшего хозяйственного кризиса.

Как доложил на заседании премьер-министр М.В. Мишустин, правительством подготовлен Единый план реализации национальных целей, в котором нашли отражение задачи, поставленные июльским указом президента и содержащиеся в принятых ранее национальных проектах и государственных программах, скорректированных с учетом обновленных целей и задач. 25 межведомственных рабочих групп из представителей почти всех министерств и ведомств провели декомпозицию национальных целей среди конкретных исполнителей с соответствующим финансовым обеспечением. В результате получился подробный план, описывающий логику достижения каждой конкретной цели. Для министерств и ведомств, региональных администраций, институтов развития определены сферы ответственности, поставлены конкретные задачи по достижению общего результата. Разграничение задач осуществлено среди всех субъектов Федерации с установкой четких сроков их исполнения и выделением необходимых ресурсов. Таким образом, впервые применен подход, нацеленный на обязательное и своевременное выполнение заданий всеми участниками планового процесса.

Серьезное внимание было уделено созданию конкретного механизма, обеспечивающего выполнение запланированных показателей. Единой технологической платформой координации выполнения плана служит цифровая система управления, через которую будет контролироваться достижение показателей и осуществляться реагирование в режиме онлайн путем немедленного вмешательства при любом отклонении от плана. Единый план, операционный период которого завершается 2024 годом, будет ежегодно уточняться в зависимости от результатов предыдущего года в трехлетнем бюджетном планировании [11] (Lev, 2020).

Помимо организационных мероприятий и контролирования расходования бюджетных средств, при реализации национальных проектов важное значение имеет привлечение к этому делу частного капитала, которое должно содействовать решению стоящих перед страной экономических задач. Наиболее эффективной моделью объединения интересов общества и предприимчивых людей может стать государственно-частное партнерство. Идея такого партнерства постепенно пробивает себе дорогу. Она фактически присутствует в принятом в 2014 г. Законе о промышленной политике [1], статья 16 которого посвящена «специальному инвестиционному контракту» (СПИК), заключаемому между частным инвестором, обязующимся создать новое производство, и государственным органом, стимулирующим эту деятельность. В нем оговариваются срок действия соглашения (до 10 лет), характеристики осваиваемой или модернизируемой продукции, перечень мероприятий по реализации контракта, объем инвестиций, меры государственного стимулирования. Условия контракта считаются настолько твердыми, что они не могут изменяться новыми законами, принимаемыми до истечения срока его действия.

В 2019 г. в механизм привлечения частных инвестиций были внесены изменения: расширена сфера применения специальных контрактов на энергетику и сельское хозяйство, максимальный срок действия контракта увеличен с 10 до 15 лет, отменен минимальный порог объема инвестиций. Помимо стабилизационной оговорки в договор о СПИК вносятся положения о льготах по налогу на прибыль и о статусе «Сделано в России» с отложенной локализацией для иностранных инвесторов, о доступе к госзакупкам без конкурса, о компенсации части расходов на НИОКР, транспортировку на внешние рынки и по уплате процентов по банковскому кредиту [1, c. 154; 17] (Gorodetskiy, Karavaeva, Lev et al., 2021).

Действующий в настоящее время СПИК 2.0 акцентирует внимание на высокой технологичности и конкурентоспособности производимой продукции и заключается только по результатам конкурсного отбора. Инициатором проекта может быть не только частный инвестор, но и государство. По данным Минпромторга, в 2020 г. в стране действовало 45 таких контрактов на общую сумму инвестиций в размере 1 трлн рублей [9, c. 94–95] (Kvashnina, 2020, р. 94–95).

До начала применения СПИК государственно-частное партнерство использовалось в России в ограниченных масштабах, прежде всего в здравоохранении и сфере оказания услуг населению, а также при дорожном строительстве (например, при сооружении платной Центральной кольцевой автодороги (ЦКАД) в Московской области с придорожной инфраструктурой, включающей автозаправки, мотели, кафе, гостиницы и другие объекты, в которых заинтересован частный бизнес). В основном при ГЧП используются отношения аренды и концессии, но формы взаимодействия становятся все более разнообразными. Например, планируется изменить механизм управления колледжами на основе использования государственно-частного партнерства посредством создания управляющих компаний с привлечением соучредителей со стороны государства и бизнеса. Это позволит быстрее включать учащихся в работу на реальном производстве.

Далее проанализируем основные показатели деятельности ГЧП на 2021 г. (рис. 1–4).

На рисунках 1, 2 представлен рынок частных инвестиций в инфраструктуру России.

Рисунок 1. Количество проектов ГЧП по сферам на 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам Национального Центра ГЧП [15].

Как видно на рисунке 1, основными сферами проектов ГЧП являются «Социальная инфраструктура» (599 проектов), «Коммунально-энергетическая инфраструктура» (183 проекта) и «Транспортная инфраструктура» (155 проектов), тем не менее показатель «Иные сферы» составляет большую долю проектов – 2711.

Рисунок 2. Проекты ГЧП по уровню реализации на 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам Национального Центра ГЧП [15].

На графике (рис. 2) видно, что количество проектов ГЧП преобладает на муниципальном уровне (3105 проектов), при этом больший объем частных инвестиций (1957 млрд руб.) приходится на региональный уровень.

Второе место по количеству проектов ГЧП – региональный уровень (505 проектов), третью позицию занимает федеральный уровень (38 проектов).

И несмотря на то, что проектов на муниципальном уровне больше, чем на федеральном уровне, с разницей в 3067 проектов, частных инвестиций на федеральном уровне больше на 306,7 млрд руб., чем на муниципальном уровне.

Рисунок 3. Проекты ГЧП по формам реализации на 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам Национального Центра ГЧП [15].

Лидерами проектов ГЧП по формам реализации являются «Концессионные соглашения» (2855 соглашений), «Договоры с инвестобязательствами» (266 договоров) и «Энергосервисные контракты» (208 контрактов). Далее по рейтингу – «Проекты в иных договорных формах» (169 договоров), «Соглашения о ГЧП/МЧП» (99 соглашений), «КЖЦ» (46 проектов), «Офсетная закупка» (5 проектов).

Лидирующие позиции по частным инвестициям занимают «Концессионные соглашения» (1927 млрд руб.), «Соглашения о ГЧП/МЧП» (565,6 млрд руб.), «Проекты в иных договорных формах» (427,6 млрд руб.). Меньшую долю инвестиций составляют «КЖЦ» (340,1 млрд руб.), «Договоры с инвестобязательствами» (226,1 млрд руб.), «Офсетная закупка» (13,7 млрд руб.), «Энергосервисные контракты» (9,7 млрд руб.).

Рисунок 4. Количество проектов ГЧП, прошедших коммерческое закрытие, и объем частных инвестиций (млрд руб.) в этих проектах на 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам Национального Центра ГЧП [15].

Как показано на рисунке 4, объем частных инвестиций сконцентрирован на последний квартал года: на декабрь 2021 г. он достиг уровня в 124,4 млрд руб.

Проекты ГЧП, прошедшие коммерческое закрытие, также увеличились на конец 2021 г. с количеством 21 проект, тогда как на начало 2021 г. составляли 6 проектов (за январь).

К сожалению, государственно-частное партнерство пока не рассматривается в качестве составной части общенациональной системы планового регулирования социально-экономического развития страны. Но именно ГЧП может стать основным средством выполнения не только разрозненных национальных программ, но и комплексных государственных планов в нашей рыночной экономике. Инициируемые государством производственные и инфраструктурные проекты станут привлекательными для частного бизнеса, если они будут включены в народнохозяйственные планы и иметь государственные гарантии комплексного финансирования, налаживания массового производства и обеспечения сбыта новой продукции, прежде всего, на обширном внутреннем рынке.

Для реализации крупных национальных проектов необходимо не только наличие бюджетных средств для первоначальных ассигнований, но и мобилизация имеющихся производственных мощностей и дополнительных инвестиций, источники которых имеются в изобилии у компаний и банков, не знающих, где и как их можно вложить в реальный сектор хотя бы с минимальной прибылью. По некоторым оценкам, в банковской сфере России сосредоточено около 85 трлн руб., из которых лишь 1,3 трлн используется в виде инвестиционного кредита [14] (Leshchenko, 2021). Хозяйственные организации предпочитают инвестировать свои свободные денежные средства в приобретение облигаций и акций на фондовых биржах и в валютные спекуляции, приносящие неплохой доход [18] (Leshchenko, 2020).

Можно пока лишь в общих чертах описать алгоритм взаимодействия между государственными и частными организациями в рамках ГЧП. Государственно-частное партнерство начинается с подписания рамочного соглашения об участии сторон в реализации конкретного производственного проекта. Затем заключаются контракты о его совместном финансировании на долевой основе. Как свидетельствует опыт работы государственных инвестиционных фондов (Фонда развития промышленности, Фонда прямых инвестиций, Внешэкономбанка), на один рубль их капиталовложений привлекается до пяти рублей частных инвестиций [8]. То есть совместные вложения намного выгоднее обычного освоения бюджетных средств. Бизнес со своей стороны также заинтересован в долевом финансировании, являющемся гарантией успешности общего проекта и необходимого банковского кредитования.

Совместное финансовое обеспечение проекта позволяет разработать конкретную программу действий и осуществить проведение необходимых строительно-монтажных работ, налаживание выпуска новой продукции и ее реализацию с использованием государственных заказов, госзакупок, взаимообязывающих коммерческих контрактов о товарных поставках, заключаемых между частным бизнесом и государственными органами. Для реализации проектов особого общественного интереса могут предусматриваться для частных инвесторов льготные условия получения кредитов (более длительные сроки погашения и пониженные процентные ставки) и налоговые послабления.

О том, что общие инвестиции в основной капитал могут быть значительно увеличены за счет средств предприятий, говорят статистические данные. Собственные источники финансирования капиталовложений составляли в 2019 г. 55%. В 2020 г. их доля выросла до 56,7%, в то время как удельный вес привлеченных средств снизился с 45% до 43,3%, из которых 9,5% пришлось на кредиты банков, 0,3% – на инвестиции из-за рубежа, 18,7% – на бюджетные средства (доля последних выросла с 16,2% по состоянию на 2019 г.) [16, c. 12] (Shokhin, Akindinova, Astrov, Gurvich, Zamulin, Klepach, Mau, Orlova, 2021, р. 12).

С помощью частных инвестиций в рамках ГЧП можно возродить утраченные после распада СССР производства, столь необходимые для дальнейшего развития России: «Есть большая потребность в восстановлении станкостроения, инструментальной отрасли и производства подшипников (особенно прецизионных), где полностью господствует импорт» [7] (Evstafeva, 2019). Необходимо в большей мере привлекать частный бизнес к уже реализуемым технологическим проектам развития производства электромобилей, батарей нового поколения и водородных топливных элементов, систем управления движением, новых энергетических источников, в том числе атомных, аддитивных технологий, композитных материалов.

Таким образом, только при финансовой и организационной поддержке из центра, при твердых государственных гарантиях и наличии инициируемых правительством крупных производственных проектов (например, в станкостроении, сельскохозяйственном машиностроении, электротехнической промышленности) можно направить свободные денежные средства частных предпринимателей, банковские кредиты и средства государственных фондов развития на выполнение приоритетных проектов, к реализации которых охотно подключатся иностранные и отечественные инвесторы, хранящие свои капиталы за границей, а также кооперанты из других стран независимо от их принадлежности к разным интеграционным группировкам, но в первую очередь, конечно, предприниматели из стран Евразийского экономического союза.

Особое значение в рыночной экономике имеет сбыт произведенной продукции. Ни один предприниматель не начнет свое дело, если не будет уверен в реализации своих товаров или услуг. Но такая уверенность как раз и отсутствует у российских бизнесменов, готовых выйти со своей новой продукцией на рынок, который уже захвачен иностранными конкурентами. Даже внутренний рынок, не говоря уже о внешнем, заполнен современными импортными товарами, свободно конкурировать с которыми по соотношению цены и качества невозможно. Для создания благоприятных условий сбыта вновь осваиваемых изделий в рамках ГЧП необходим протекционистский таможенный режим и меры мягкого принуждения российских покупателей приобретать российскую продукцию. Такие меры применяются, например, в Китае и даже в США, где лозунг «покупайте американское» является частью государственной идеологии [5, c. 5] (Brykin, 2020, р. 5). Необходимо и нам более широко применять подобные меры, которые уже начали с успехом использоваться: «Определенный эффект дает введение квот и принуждение к покупке товаров отечественных производителей госкомпаниями и госструктурами» [16, c. 13] (Shokhin, Akindinova, Astrov, Gurvich, Zamulin, Klepach, Mau, Orlova, 2021, р. 13).

Заключение

Резюмируя вышесказанное, можно выразить уверенность в том, что в непростой кризисной ситуации, сложившейся в результате борьбы с пандемией коронавируса и тотальных антироссийских санкций со стороны Запада, открываются новые возможности использования в нашей стране государственно-частного партнерства для укрепления частного бизнеса, а также привлечения его к финансированию и реализации национальных проектов и государственных программ, а в перспективе ГЧП может стать составной частью комплексного народнохозяйственного планирования.