Municipal strategic planning: practical aspects of implementation

Введение

Муниципальные образования, являясь наиболее многочисленными и самыми близкими к населению административно-территориальными образованиями, в значительной степени оказывают влияние на представление об уровне и качестве жизни на территории, что непосредственно связано с ее социально-экономическим развитием. Однако стратегическое планирование, в значительной степени определяющее перспективность данного социально-экономического развития территории, на муниципальном уровне так и осталось опциональным и не имеющим к настоящему моменту единой методической базы [1]. Следовательно, актуальность анализа сложившейся муниципальной практики стратегического планирования не вызывает сомнения.

Необходимости включения муниципального уровня в вертикаль стратегического планирования на единой правовой и методологической основе посвящено множество научных трудов ученых и экспертов: Е.М. Бухвальда [2], Л.В. Ватлиной [3], С.Н. Леонова [4], К.И. Корсун и А.А. Агеевой [5]. При этом качество существующих документов муниципального стратегического планирования также неоднократно подвергалось критике в работах Б.С. Жихаревича [6], Т.К. Прибышина [7], Н.А. Лебедевой [8], что актуализирует целесообразность разработки комплексного подхода непосредственно к самому процессу разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Указанная задача является сложной и многокомпонентной, что обуславливает целесообразность ее решения по частям. В этой связи целью настоящего исследования является анализ сложившейся в Российской Федерации практики муниципального стратегического планирования для определения особенностей, проблем и перспективных управленческих решений, которые могут лечь в основу разработки единого методического подхода.

Методология исследования основана на использовании общенаучных (анализ, синтез, логический) и частно-научных методов (институциональный и функционально-структурный анализ) познания при изучении особенностей действующих документов муниципального стратегического планирования.

Научной новизной исследования является предложенная классификация этапов разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования с соответствующей характеристикой, сформированной на базе анализа действующих документов стратегического планирования, и определение перспективных муниципальных практик стратегического планирования, которые позволят повысить качество стратегического планирования на муниципальном уровне. Суть авторской гипотезы состоит в том, что структуризация стратегии социально-экономического развития муниципального образования с применением выделенных положительных методических муниципальных решений, позволит повысить качество муниципального стратегического планирования в целом, а также разработать основу для единых методических подходов к формированию стратегических документов муниципального уровня.

Проведение исследования

Для достижения указанной цели представляется целесообразным рассмотреть специфику муниципального стратегического планирования на разных этапах с тем, чтобы выделить особенности и перспективы совершенствования для каждого из них.

В этой связи обратимся к процессу разработки «классического» документа стратегического планирования на муниципальном уровне – стратегии социально-экономического развития муниципального образования (далее – Стратегия), в которой определяются цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития (далее – СЭР) на долгосрочный период [9]. Именно в этом документе фактически фиксируются краткие результаты разных этапов стратегического планирования, что в свою очередь позволяет сделать выводы о качестве организации данного процесса на конкретной территории.

Для обеспечения репрезентативности проводимого исследования авторами было проанализировано более 20 действующих стратегий СЭР муниципальных образований, разработчиками которых являлись различные научно-исследовательские структуры, в т.ч. авторы настоящей статьи, и органы местного самоуправления. Многообразие изученных документов стратегического планирования, а также научно-практический опыт авторов в сфере разработки данных документов позволил выделить три ключевых этапа муниципального стратегического планирования и охарактеризовать их особенности, выделив положительные и отрицательные муниципальные практики.

Этап 1. Диагностический анализ социально-экономического развития муниципального образования

Традиционно первым этапом является диагностический анализ СЭР муниципального образования, который представляет собой оценку достигнутых территорией социально-экономических результатов к моменту разработки (актуализации) Стратегии. При этом, как показывает практика, такого рода анализ может складываться из разных частей и охватывать различные временные периоды.

Как правило, первой частью диагностики является анализ итогов социально-экономического развития по различным сферам деятельности муниципалитета в динамике, заключающийся в оценке количественных и качественных показателей. Период оценки, как и набор оцениваемых социально-экономических сфер, отличается от документа к документу. Так, например, в Стратегии социально-экономического развития муниципального образования «Город Томск» до 2030 года проводится оценка итогов за 13 лет посредством сравнения показателей 2018 года с 2005 годом в разрезе демографии, рынка труда и уровня жизни, экономического потенциала, строительства и инвестиций [10]. При таком подходе, несмотря на довольно значительный охват исследуемого периода развития города, что является методически важным при разработке документов стратегического планирования [1, 6-7], проводится оценка исключительно в аспекте достигнутых результатов, в то время как тенденции и особенности развития территории за весь период остаются без внимания.

Отсутствие единства в выборе анализируемого периода наблюдается и в Стратегии социально-экономического развития города Новороссийска до 2030 года – здесь имеют место и семилетний, и пятилетний, и даже двухлетние периоды оценки в различных сферах, что не позволяет сопоставить тенденции и достигнутые результаты по различным направлениям деятельности [11]. При этом содержательно диагностика осуществляется по строго определенным семи направлениям в соответствии с методическим подходом «живая» система управления будущим AV Galaxy, разработанным международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»: рынки, институты, человеческий капитал, инновации и информация, природные ресурсы и устойчивое развитие, пространство и реальный капитал, инвестиции и финансовый капитал [12]. Выделенные семь направлений впоследствии также лежат в основе проведения SWOT-анализа и разработки флагманских проектов на следующих этапах стратегического планирования. В соответствии с данным методическим подходом разработано достаточно большое количество региональных и муниципальных стратегий в Российской Федерации (Сочи, Липецкая область, Геленджик, Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Сыктывкар и др.), что на этапе комплексной диагностики существенно упрощает проведение оценки конкурентоспособности различных территорий [13-18]. Ключевым недостатком реализации является использование различных временных периодов для такой оценки.

Попытка проведения динамического диагностического анализа по всем сферам социально-экономического развития за единый период достаточно успешно реализована в рамках Стратегии социально-экономического развития города Омска до 2030 года, где такая оценка осуществлена за 5 лет [19]. Представляется, что указанный срок для понимания долгосрочных трендов является не в полной мере достаточным, однако возможность получения единого среза является преимуществом.

Наиболее оптимальным с точки зрения определения основных тенденций территориального развития является срок оценки за период десять лет, поскольку традиционно разработка Стратегии осуществляется на период от 10 до 15 лет, и соответственно фаза диагностического анализа не должна быть существенно меньше. Такой срок имеет место в стратегиях Уфы [20], Кирова [21], Архангельска [22], и может быть рекомендован в рамках формирования единых методических подходов к разработке муниципальных стратегий.

В качестве негативных примеров стоит отметить Стратегию социально-экономического развития городского округа город Воронеж на период до 2035 года, где диагностика осуществлена по одному году в результате сопоставления плановых и фактических показателей по ключевым показателям предыдущей Стратегии [23], а также Стратегию социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030 года, где вообще отсутствует оценка качественных и количественных показателей, а представлен лишь SWOT-анализ по трем функционально-целевым направлениям (человеческий капитал, экономический рост, комфортная среда для жизни) [24].

Безусловно указанные негативные факты имеют место в том числе по причине проблемы системного характера в сфере статистического информационного обеспечения на муниципальном уровне, которую неоднократно выделяют ученые и эксперты [25, 26]. Несколько улучшил ситуацию Указ Президента Российской Федерации №607 от 28.04.2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в соответствии с которым был утвержден единый перечень показателей, по которым ежегодно каждое муниципальное образование готовит отчет и доклад главы [27]. Данные индикаторы касаются преимущественно экономического развития и состояния жилищно-коммунальной инфраструктуры, а также затрагивают вопросы удовлетворенности населения различными видами социальных и муниципальных услуг. В подавляющем большинстве стратегий, где диагностический анализ представлен наиболее комплексно, все показатели из Указа Президента №607 находят отражение, а часть из них впоследствии трансформируется в целевые индикаторы. Это в свою очередь позволяет проводить сравнение и рейтингование различных муниципалитетов, что имеет важное значение при оценке их конкурентоспособности.

Именно оценка конкурентоспособности муниципального образования традиционно осуществляется на втором этапе диагностического анализа СЭР и представлена она может быть в различных форматах. При этом основой этих форматов, как правило, выступают рейтинговые оценки, поскольку именно они позволяют определить позицию и привлекательность муниципалитета среди других в условиях дефицита информационно-аналитических материалов [28].

Наиболее популярным направлением является оценка положения муниципалитета в экспертных общероссийских рейтингах по различным направлениям социально-экономического развития, которые могут встречаться как в рамках отдельных подразделов Стратегии (Уфа [20], Киров [21], Архангельск [22]), так и эпизодически в рамках общего диагностического анализа (Самара [29], Омск [19]). Положительной представляется практика применения общероссийских экспертных рейтингов, формируемых ведущими агентствами и ВУЗами страны, поскольку применяемые ими методики открыты и понятны, достоверны и объективны и имеют высокий уровень репутации. При этом приоритет следует отдавать динамическим рейтингам, так как в отличие от «разовых» с их помощью можно увидеть, как изменялось положение муниципального образования в динамике. Среди наиболее популярных для оценки конкурентоспособности таких видов муниципальных образований, как города и городские округа, можно рекомендовать следующие рейтинги: рейтинг устойчивого развития городов России [1] (формируемый «Агентством «ЭС ДЖИ ЭМ» в соответствии с международными принципами устойчивого развития территории), рейтинг городов России по уровню зарплат [2] (составляемый информационным агентством «РИА Новости»), рейтинг городов по качеству жизни [3] (формируемый Финансовым университетом при Правительстве РФ), рейтинг эффективности управления в городских округах Российской Федерации [4] (составляемый Агентством политических и экономических коммуникаций по столицам субъектов Российской Федерации) и другие.

Еще одним популярным направлением рейтингования в рамках оценки конкурентоспособности муниципального образования является определение его позиций среди муниципалитетов со схожими параметрами развития. Традиционно в качестве ключевого признака референтности используют численность населения административно-территориального образования, поскольку именно человеческие ресурсы являются фундаментом социально-экономического развития [30]. При этом направления рейтингования могут охватывать различные сферы: демографические процессы, инвестиционную деятельность, промышленное развитие, качество жизни и т.п. Подобные рейтинги можно наблюдать в Стратегическом плане развития Екатеринбурга до 2030 года (с целевыми ориентирами до 2035 года), где город оценивается в сравнении с другими городами-миллионниками в динамике за пять лет [31], Стратегии социально-экономического развития муниципального образования «Город Киров» на период до 2035 года, где оценка проводится среди городов с численностью 500-700 тыс. чел. населения [21]. Преимуществом такой оценки в отличие от предыдущей (где муниципальное образование сопоставляется со всеми в Российской Федерации) является возможность сравнить способности местных администраций, обладающих относительно схожими ресурсами по созданию привлекательных для населения и бизнеса социально-экономических условий.

В контексте достижения стратегической цели федерального уровня по обеспечению устойчивого и сбалансированного пространственного развития страны, установленной в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года [32], становится все более повсеместным включение в муниципальные стратегии раздела по пространственно-территориальному развитию, который предполагает, с одной стороны, анализ взаимодействия как внутригородских районов и сельских поселений, так и сопредельных с муниципальным образованием территорий, в т.ч. в рамках формирующихся агломераций. Подобные разделы имеются в стратегиях Уфы [20], Казани [33], Архангельска [22], Кирова [21] и др.

Итогом всего этапа диагностического анализа является SWOT-анализ, аккумулирующий в себе выводы о проблемах и тенденциях развития муниципального образования в разрезе сильных и слабых сторон, возможностей и угроз. Данный раздел присутствует во всех современных муниципальных стратегиях, причем в большинстве из них помимо общей матрицы представлены матрицы SWOT-анализа по отдельным сферам или направлениям социально-экономического развития (Казань [33], Архангельск [22], Симферополь [34]), что представляется положительной практикой.

Этап 2. Организация получения информации от муниципальных стейкхолдеров

Второй этап разработки Стратегии обычно связан с организацией получения информации от муниципальных стейкхолдеров и предполагает осуществление коммуникаций с представителями органов местного самоуправления, экспертным, бизнес-сообществом и населением по вопросам текущего и будущего состояния муниципального образования. Для обеспечения эффективности данного этапа применяются различные методы и инструменты указанной коммуникации.

1. Специализированный интернет-портал по разработке Стратегии, обеспечивающий открытость процесса для всех заинтересованных и вовлеченность в него посредством организации социологических опросов и онлайн-обсуждений. Подобные порталы направлены на всех местных стейкхолдеров, однако основной целью имеют включение в процесс стратегирования различных слоев населения муниципалитета и обеспечение т.н. «соучаствующего проектирования» [35]. Указанная практика положительно зарекомендовала себя при разработке Стратегий г. Кирова (в опросе приняли участие более 3500 чел. и на портал поступило более 100 обращений от жителей) и г.о. Самара (портал «Стратегия-Самара.рф» [5] функционирует в настоящее время в рамках разработки документа до 2036 года, проведен социологический опрос, в котором приняли участие более 12 тыс. чел.).

2. Метод интервью, заключающийся в осуществлении прямого контакта между интервьюером и респондентом и ориентированный в рамках муниципального стратегического планирования преимущественно на представителей муниципальной и региональной власти, а также общественных, экспертных и бизнес-объединений. Данный метод используется для более детального анализа отдельных аспектов социально-экономического развития, позволяя «глубже» рассматривать проблемные моменты и задавать уточняющие вопросы. Как правило, интервью организуются с руководителями профильных управлений и департаментов местной администрации, общественных организаций и ведущих предприятий.

3. Коммуникационные мероприятия, представляющие собой встречи с группами профильных экспертов от 5 до 70 человек по вопросам развития различных социально-экономических сфер. Данные мероприятия могут быть организованы в различных форматах:

– рабочая встреча, являющаяся по сути форматом расширенного интервью с элементами дискуссии между участниками (традиционно используется при организации коммуникационных мероприятий с представителями научного и экспертного сообществ. Например, при разработке муниципальных стратегий Кирова и Архангельска авторами статьи подобные рабочие встречи были проведены с представителями ведущих ВУЗов, расположенных на территории городов, а также должностными лицами сопредельных муниципальных образований, входящих в соответствующие городские агломерации) [21-22];

– круглый стол с представителями активных местных сообществ: молодежь, общественные организации, экспертные и бизнес-сообщества [36];

– стратегическая сессия, представляющая собой экспертное мероприятие по обсуждению стратегических инициатив развития муниципального образования по ключевым направлениям.

Результатом второго этапа разработки Стратегии является «насыщение» диагностического анализа результатами проведенного социологического опроса (в т.ч. возможно в рамках отдельной части документа) и информацией, полученной от местных стейкхолдеров, а также формирование общего представления об основных векторах стратегического развития.

Этап 3. Формирование стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период, включая разработку сценариев и проектных инициатив

Третий этап разработки Стратегии заключается в непосредственном формировании стратегических целей и задач социально-экономического развития на долгосрочный период, включая разработку сценариев и проектных инициатив. Разработчики документа используют различный перечень методов для его реализации, что находит отражение в разнообразных форматах основной части ключевого документа стратегического планирования. Следует отметить, что подробный анализ содержательных аспектов указанной части стратегии является предметом для отдельного исследования, поскольку представляет собой сложный научно-практический анализ. В рамках настоящей статьи акцент при анализе третьего этапа муниципального стратегического планирования сделан на форме представления данной части документа.

Так, например, в ряде стратегий осуществляется формирование основных стратегических направлений или задач, в разрезе которых формируются мероприятия. Такой подход присущ г. Брянск [37], г.о. Самара [29], Тольятти [38], Ханты-Мансийск [39] и др. При этом наиболее перспективным с точки зрения результативности представляется проектный подход, когда задачи по достижению стратегических целей декомпозируются на конкретные проекты с измеримой целью и перечнем соответствующих мероприятий (Киров [21], Уфа [20], Архангельск [22] и др.). Также интересной практикой является определение флагманских проектов, реализация которых окажет наиболее значительное влияние на развитие муниципального образования в долгосрочной перспективе (Дзержинск [40], Новороссийск [11], Геленджик [15] и др.).

Форма представления сценариев социально-экономического развития также существенно отличается в муниципальных стратегиях. В настоящее время в большинстве документов предлагается два сценария развития – базовый и консервативный, что соответствует подходу Министерства экономического развития Российской Федерации при формировании прогнозов. Однако ряд муниципальных образований придерживаются традиционного подхода к сценарному прогнозированию, определяя три варианта [41]. Так, например, в г. Омск зафиксированы следующие три возможных сценария – борьба за выживание, трансформация, территория комфорта [19], в г. Мурманск – пессимистичный, базовый и умеренно-оптимистичный сценарии [42], в г. Киров – консервативный, базовый, целевой [21].

При этом подход к фиксации целевых индикаторов достижения Стратегии тоже разнится. Безусловно положительной практикой является определение целевого показателя для каждого года реализации Стратегии в зависимости от выбранного сценария (Архангельск [22], Уфа [20], Киров [21]). Однако имеют место и стратегические документы, где целевые индикаторы сформированы только для определенных этапов, что безусловно затрудняет процесс реализации Стратегии, особенно с точки зрения проведения мониторинга (Брянск [37], Самара [29], Мурманск [42]).

В результате реализации указанных трех этапов разработки Стратегии формируется проект, который поступает на общественное обсуждение, которое может быть организовано с использованием разнообразных инфокоммуникационных инструментов (результативность применения которых подробно рассмотрена в статьях) и по итогам которых вносятся корректировки в итоговый проект Стратегии [43-47].

Выводы

Таким образом, проведенный на базе действующих стратегий социально-экономического развития ряда муниципальных образований анализ практических аспектов реализации муниципального стратегического планирования позволил выделить три ключевых этапа (диагностический анализ СЭР муниципального образования; организация получения информации от муниципальных стейкхолдеров; формирование стратегических целей и задач СЭР на долгосрочный период, включая разработку сценариев и проектных инициатив) и охарактеризовать их особенности. Определенные в результате проведенного исследования перспективные муниципальные практики могут стать основой для формирования единых методических рекомендаций к формированию стратегических документов муниципального уровня.

[1] Рейтинги // agencysgm.com, 2024. [Электронный ресурс]. URL: https://agencysgm.com/ratings/ (дата обращения: 22.11.2024 г.)

[2] Рейтинг российских городов по уровню зарплат – 2023 // ria.ru, 2024. [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20230925/zarplata-1897964986.html (дата обращения: 22.11.2024 г.)

[3] Итоги 2023 года: города с самым высоким качеством жизни // fa.ru, 2024 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fa.ru/News/2023-11-20-topcities23.aspx (дата обращения: 22.11.2024 г.)

[4] Седьмой рейтинг эффективности управления в городских округах Российской Федерации // apecom.ru, 2024. [Электронный ресурс]. URL: http://apecom.ru/projects/item.php?SECTION_ID=91&ELEMENT_ID=9017 (дата обращения: 22.11.2024 г.)

[5] Стратегия развития городского округа Самара // стратегия-самара.рф, 2024. [Электронный ресурс]. URL: https://xn----7sbbaaonz2b7aicghc5s.xn--p1ai/ (дата обращения: 22.11.2024 г.)