Обзорное исследование методик районирования территории России

Введение

Проблема районирования территории России имеет длительную историю, отражающуюся в значительном количестве научных трудов по данной тематике, которые берут начало еще в XVIII веке с работ Татищева В.Н., а далее – Огарева Н.П., Семенова-Тяньшанского П.П., Менделеева Д.И., Рихтера Д.И. и др. [1, с. 188] Особо выделяются труды Арсеньева К.И., который в рамках разработки теории статистики в Российской Империи (1818 г.) провел районирование России, базирующееся на «разности климата и качества почвы» и обусловливающее географическое разделение труда, в результате которого определил десять «пространств» России. [2, с. 22-26] Изучению работ второй половины XX века – начала XXI века посвящена настоящая статья.

Несмотря на значительное число законопроектов, разрабатывавшихся в 1990-е-2000-е гг. [1], законодательно утвержденная методика районирования в настоящее время в Российской Федерации не принята. Ученые неоднократно отмечали необходимость ее принятия для совершенствования системы государственной поддержки территорий с особыми природно-климатическими условиями и указывали на негативные последствия ее отсутствия, в том числе ухудшение социально-экономического положения населения, проживающего в суровых природно-климатических условиях [5, с. 95; 6, с. 16; 7, с. 41], что особенно актуально для Севера и Арктики, развитие которой в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование направлены на ускорение экономического роста Российской Федерации. [2]

Актуальность выбранного направления исследования для модернизации системы районного регулирования заработной платы подчеркивается еще и тем, что в настоящее время данная система базируется на правовой базе, содержащей значительное число актов, принятых в разные годы для решения задач, стоявших перед народным хозяйством СССР и РСФСР и распространявшихся на регионы, отрасли, предприятия. [8, с. 259]

В этой связи цель исследования – обобщить имеющийся опыт по районированию территории России и раскрыть применяемые в методиках факторы и критерии, влияющие на здоровье и жизнедеятельность человека в регионах с особыми климатическими условиями, и, следовательно, отражающие дискомфортность проживания в них и обусловливающие различия в стоимости жизни.

Говоря о районировании, следует привести определения данного понятия, предлагаемые учеными:

- «норматив, позволяющий сгруппировать территории с примерно одинаковым воздействием окружающей среды на здоровье человека и его жизнедеятельность» [9, с. 62];

- «разделение территории страны по степени дискомфортности среды обитания для человека», при этом «степень дискомфортности региона определяет финансовые и социальные затраты на компенсацию потерь физического, психического, репродуктивного здоровья при проживании в суровых природных условиях, а также расходы на создание системы жизнеобеспечения, необходимой для нормального труда, быта, отдыха, восстановления работоспособности, здоровья и максимальной продолжительности активной жизни». [10, c. 107]

Второе определение, по сути, аналогично первому, раскрывая более подробно неблагоприятное влияние окружающей среды, характерное для местностей с особыми климатическими условиям, и меры, требуемые для его снижения. В настоящем исследовании относительно дефиниции районирования авторы придерживаются вышеописанных подходов.

Данные и методы работы с ними

Исследование методик базируется на качественном подходе: контент-анализ, структурный анализ, сравнительный анализ, методы классификаций, группировок, диалектический метод познания.

Настоящий аналитический обзор затрагивает 15 методик районирования территории России, подготовленных в разное время советскими и российскими учеными (таблица 1).

Таблица 1 – Проанализированные методики районирования

№ п/п	Автор(ы) методики, год(ы) разработки	Назначение методики	Результат применения методики
1	Коллектив авторов Института географии Академии наук СССР (авторы Орлов В.И., Преображенский В.С., Рихтер Г.Д., Фельдман Я.И.), 1955-1956 гг. [11]	в рамках упорядочения заработной платы работников, по заданию Госкомтруда СССР	Карта «Природные особенности территории СССР». Выделено 6 зон (поясов) по степени трудности жизненных условий. На основе проведенного районирования составлены наборы потребительских корзин минимального потребительского бюджета и определены размеры районных коэффициентов
2	Покшишевский В.В., 1961 г., 1964 г. [12, 13]	оценка влияния природных условий на строительство населенных пунктов городского типа при разработке генеральной схемы расселения в СССР	Проект синтетической карты масштаба 1: 10000000 для территории СССР, окраска фона которой передает степень удорожания/удешевления населенных мест на 1 жителя в рублях или в процентах от стандартной стоимости, а штриховка – остальные различия (сумма баллов). Из-за сложности проект не был реализован
3	Лопатина Е.Б., Чубуков Л.А., Шварева Ю.Н., 1972 г., 1973 г. [14, 15]	выделение районов повышенной трудоемкости для работы человека и установление в них размеров надбавок к заработной плате	Итоговая карта природно-климатической дифференциации территории СССР по условиям жизнедеятельности человека, на которой выделено 6 зон: I – зона особой трудности; II – зона повышенной трудности; III – зона обычной трудности; IV – относительно благоприятная зона; V – благоприятная зона; VI – зона повышенной благоприятности
4	Лопатина Е.Б., Назаревский О.Р., 1972 г. [16]	определение меры влияния региональных особенностей природной среды на жизнь населения соответствующей территории (воспроизводство и здоровье, труд на открытом воздухе и т.д.)	Интегральная оценка в обобщенных баллах с учетом коэффициентов значимости по каждой территориальной единице всей совокупности природных условий жизни населения. Синтетическая карта оценки природных условий жизни населения СССР, составленная Назаревским О.Р. [17] 5 зон природных условий жизни населения: I – неблагоприятная II – малоблагоприятная III – среднеблагоприятная IV – благоприятная V – наиболее благоприятная
5	Некрасов Н.Н., 1978 г. [18]	влияние суровости климата на организм человека, степень стойкости материалов, работоспособность машин	Инженерно-географические зоны северных районов: I – Арктическая; II – Субарктическая; III – Северная зона.
6	Золотокрылин А.Н., Канцебовская И.В., Кренке А.Н., 1980-е гг. [19]	в рамках разработки социального, демографического и экономического прогноза и планирования	Карта зон дискомфортности: - абсолютно дискомфортная; - экстремально дискомфортная; - дискомфортная; - относительно комфортная; - условно комфортная
7	Прохоров Б.Б., 1979 г., 1989 г., 2000 г. [20-22]	обеспечение проектов освоения новых районов	Классификация регионов по степени комфортности: - комфортные (наиболее благоприятные для проживания людей); - прекомфортные (где негативное влияние природных факторов на здоровье населения проявляется кратковременно и выражено незначительно); - гипокомфортные (где природные факторы осложняют нормальные условия труда, быта и отдыха населения); - дискомфортные; - экстремальные.
8	Институт экономических проблем Кольского научного центра РАН, НИИ труда Минтруда РФ, Институт географии РАН и ряд других научных учреждений, 1991-1993 гг. [23, 24]	определение научно обоснованных критериев для выделения северных территорий, по заданию Госкомсевера РФ	Четыре зоны по степени неблагоприятности: - абсолютно дискомфортная; - экстремально дискомфортная; - дискомфортная; - относительно дискомфортная. Три из них отнесены к территории Севера
9	Максимов А.Л., 2004 г. [3]	разработка комплекса мероприятий по преодолению негативных социально-экономических и экологических процессов в северных регионах	Разделение территорий на 5 основных зон
10	Институт географии РАН, Институт экономических исследований КНЦ РАН, НИИ труда и другие профильные исследовательские институты, 2005 г. [25]	стоимостная оценка дискомфортности жизнедеятельности человека	Шесть зон дискомфортности (комфортности) исходя из природных условий жизни в средней полосе Европейской части России (Московская область и прилегающие к ней области) как относительно комфортной зоны: I – чрезвычайно неблагоприятная (дискомфортная); II – очень неблагоприятная (дискомфортная); III – умеренно-неблагоприятная (дискомфортная); IV – относительно благоприятная; V – умеренно благоприятная; VI – благоприятная
11	Тимофеев Л.Ф., Кривошапкин В.Г., 2005 г. [26]	оценка медико-демографических данных и «маркерной» заболеваемости населения территорий	Деление территорий по уровням «маркерной» заболеваемости согласно полученным значениям на группы: со средним числом баллов, с числом баллов выше и ниже среднего, с числом баллов низким и высоким
12	Хаснулин В.И., Собакин А.К., Хаснулин П.В., Бойко Е.Р., 2005 г. [10]	оценка неблагоприятного влияния факторов окружающей среды на жизнедеятельность населения	Районирование северных территорий по дискомфортности для человека
13	Заболотник С.И., 2007 г. [27]	сопоставление температурных условий с другими природными факторами, а также оценка обоснованности выполненных ранее разработок при установлении районных коэффициентов	Карта районирования территории Российской Федерации по суровости климатических условий масштаба 1 : 5000000 с оценкой климатических показателей в баллах: - абсолютно экстремальные условия (6 баллов); - экстремальные климатические условия (5 баллов); - суровые условия (4 балла); - дискомфортные условиях (3 балла); - относительно комфортные условия (2 балла); - комфортная зона для проживания населения (1 балл)
14	Науч.ред. Волгин Н.А., Жукевич Г.В., Пивненко В.Н., Широкова Л.Н., 2011 г. [28]	методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения северных территорий России для районирования территории российского Севера в целях в том числе установления районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате	5 зон дискомфортности (благоприятности): - абсолютно дискомфортная; - экстремально дискомфортная; - дискомфортная; - относительно комфортная; - комфортная. Первые три отнесены к Северу. Проведено районирование Севера России по данным зонам. Составлена соответствующая карта.
15	Золотокрылин А.Н., Кренке А.Н., Виноградова В.В., 2012 г. [29]; в 2021 г. разработанная система была дополнена показателями, учитывающими воздействие экстремальных климатических событий, вызванных глобальным потеплением [30]	оценка природных условий жизни населения регионов России	Карта масштаба 1: 30000000 для Национального атласа России «Районирование территории России по природно-климатическим условиям», включающая 7 зон: I – абсолютно неблагоприятная; II – очень неблагоприятная; III – неблагоприятная; IV – условно неблагоприятная; V – условно благоприятная; VI – благоприятная; VII – наиболее благоприятная. В 2021 г. проведено уточнение с учетом современных климатических изменений, в т.ч. на региональном уровне

Источник: составлено авторами на основе указанных в таблице 1 источников.

Как видно из таблицы 1, разработка проанализированных методик имела различные цели, в зависимости от которых выбирались факторы и критерии. Стоит отметить, что дискомфортность условий жизнедеятельности населения в большинстве случает играет ключевую роль в предлагаемых подходах.

Результаты исследования

Как показывает анализ методик, приведенный в таблице 2, на жизнедеятельность и здоровье работников влияет комплекс факторов:

- природно-климатических, рассматриваемых как совместно, так и по отдельности, и выделяемых в методиках наиболее часто;

- социально-экономических;

- медико-биологических, также определяемых как биомедицинские / медико-физиологические;

- факторов, затрагивающих географическое положение и связанные с ним аспекты: «географические», «экономико-географические», «медико-географические».

Таблица 2 – Матрица факторов районирования по данным проанализированных методик

№ п/п	Методика районирования (авторы)	Природно-климатические факторы	Социально-экономические факторы	Экономико-географи-ческие	Географи-ческие факторы	Медико-биологические факторы
1	Институт географии Академии наук СССР, 1955-1956 гг.	+	+	+
2	Покшишевский В.В., 1961 г., 1964 г.				+
3	Лопатина Е.Б., Чубуков Л.А., Шварева Ю.Н., 1972 г., 1973 г.	климатические
4	Лопатина Е.Б., Назаревский О.Р., 1972 г.	природные		+
5	Некрасов Н.Н., 1978 г.	климатические
6	Золотокрылин А.Н., Канцебовская И.В., Кренке А.Н., 1980-е гг.	+
7	Прохоров Б.Б., 1989 г., 2000 г.				медико-географические
8	Институт экономических проблем Кольского научного центра РАН, НИИ труда, Институт географии РАН, 1991-1993 гг.	+	+	+
9	Максимов А.Л., 2004 г.	+	+	+		биомедицинские
10	Институт географии РАН, Институт экономических исследований КНЦ РАН, НИИ труда, 2005 г.	природные	+			+
11	Тимофеев Л.Ф., Кривошапкин В.Г., 2005 г.					+
12	Хаснулин В.И., Собакин А.К., Хаснулин П.В., Бойко Е.Р., 2005 г.					медико-физиологические
13	Заболотник С.И., 2007 г.	климатические
14	Волгин Н.А., Жукевич Г.В., Пивненко В.Н., Широкова Л.Н., 2011 г.	+	+			+
15	Золотокрылин А.Н., Кренке А.Н., Виноградова В.В., 2012 г., 2021 г.	природные

Источник: составлено авторами на основе указанных в таблице 1 источников.

Так, данные таблица 2 явственно показывает разнообразность научных взглядов к проведению районирования территории России.

Золотокрылин А.Н., Кренке А.Н., Виноградова В.В. отмечают: «природное районирование территории России может быть основанием для социально-экономического и медико-биологического районирования, позволяющего оценить социальные различия в условиях и стоимости жизни людей на дискомфортных территориях и медико-биологические особенности дискомфортности условий жизнедеятельности человека». [29]

Показатели и критерии, раскрывающие указанные факторы, также не носят единообразного характера (таблица 3).

Таблица 3 – Матрица показателей и критериев, раскрывающих факторы районирования (примеры)

Критерии	Природно-климати-ческие факторы	Социально-экономи-ческие факторы	Экономико-географи-ческие	Географи-ческие факторы	Медико-географи-ческие	Медико-биологи-ческие факторы
рельеф местности				+
сейсмичность	+			+	+
распространение многолетней мерзлоты	+			+	+
продолжительность дня и ночи	+			+
температурный режим	+				+
продолжительность безморозного периода	+
период с ультрафиолетовой недостаточностью	+
теплозащитные свойства одежды с учетом периода ее ношения	+	+
продолжительность отопительного периода		+
транспортная доступность		+	+
степень сельскохозяйственной освоенности территории		+	+
стоимость жизни человека на данной территории		+
уровень заболеваемости населения					+	+
продолжительность жизни						+
уровень смертности						+
характер адаптации пришлого населения						+

Источник: составлено авторами на основе указанных в таблице 1 источников.

Таким образом, ряд критериев в зависимости от методик относится либо к природно-климатическим, либо к географическим, либо к медико-географическим; другие – к социально-экономическим либо экономико-географическим; также выделяются относящиеся к медико-географическим либо медико-биологическим.

При этом факторы и отражающие их критерии являются динамичными, что требует уточнения методик. В первую очередь, это относится к социально-экономическим факторам, но затрагивает и другие, в том числе природные. Так, согласно исследованию, опубликованному в 2018 г. Золотокрылиным А.Н., Виноградовой В.В., Соколовым И.А., «современное потепление климата в период 1991-2010 гг. привело к значительному ослаблению климатического дискомфорта в Арктической зоне Российской Федерации. Оно выразилось в сокращении площадей с абсолютно неблагоприятными условиями для жизнедеятельности населения и формированием на их месте условий с более слабой дискомфортностью». [31, с. 253] В то же время, это привело к нарастанию «негативной для жизнедеятельности населения экстремальности климата практически на всей территории России. Оно проявляется в увеличении числа погодных и климатических аномалий и стихийных явлений» [30, с. 5], для чего в методику районирования были внесены изменения (см. пункт 15 таблицы 1).

Некоторые ученые выделяют зональные и азональные факторы, характеризуемые критериями: продолжительность дня и ночи, ультрафиолетовая недостаточность – избыточность, сумма отрицательных температур воздуха и др. (зональные) [29, 25]; абсолютная высота местности, заболоченность, стихийные явления [29, 25], число междусуточных перепадов температуры за год, волны тепла (жары), лавинная опасность и др. (азональные) [30]; применяют биоклиматические индексы: биоклиматический индекс суровости метеорологического режима (БИСМ) [23], индекс жесткости погоды Бодмана, индекс теплосодержания воздуха [19], индекс влажности ветров, охлаждения Хилла [3] и др.

В ряде методик оценка проводится и по фактору риска проживания, который характеризуется как показатели сроков адаптации к экстремальным природным условиям и возможность оседлого заселения тех или иных территорий пришлыми контингентами [23-25].

В качестве методического инструментария проведения районирования предусматривается построение карт [19, 25, 27, 28, 29], балльная оценка критериев и показателей. [12, 13, 16, 20, 23, 25, 26, 28, 29]

При этом в методиках районирования, рассмотренных выше, территория России подразделяется на 4 зоны [23, 24], 5 зон [3, 16, 19-21, 28], 6 зон [11, 14, 15, 25, 27], 7 зон дискомфортности [29, 30], что находит отражение в соответствующих картах [11-15, 17, 18, 19, 27-30] (таблица 1).

Подводя итог, хочется отметить, что проведенный анализ свидетельствует о разнообразии применяемых подходов к районированию территории России, при этом многие положения в методиках являются дискуссионными и зачастую вызывают критику коллег (см., например: [4, 9, 27]).

Заключение

Поскольку почти 70% территории России «относится к зоне с экстремальными природно-климатическими условиями для жизнедеятельности населения, с повышенным риском для проживания населения и высокими издержками для хозяйственной деятельности» [32, с. 35], необходимость выработки решений по проблеме районирования имеет огромную важность для социально-экономической политики федерального и регионального уровня.

В настоящем исследовании обобщены подходы к решению данного вопроса, предлагаемые российскими учеными на протяжении длительного периода (с 1950-х гг.). При этом, как показал анализ, необходим учет совокупности природно-климатических, медико-биологических, социально-экономических и других факторов с учетом актуальной оценки представляющих их критериев. Разработка и принятие на законодательном уровне методики районирования, базирующейся на научно обоснованной системе факторов, критериев и показателей позволит отразить объективно существующие в современный период региональные различия в условиях и стоимости жизни населения на огромной территории России, учет которых в системе районного регулирования заработной платы будет способствовать выравниванию территориальных различий в стоимости жизни и сглаживанию межрегионального неравенства доходов населения. Научно обоснованное районирование Севера позволит дифференцировано выделить регионы, где в современных условиях целесообразно применение специальных гарантий и компенсаций для привлечения населения к проживанию и работе в них.

Следует согласиться мнением Селина В.С. и Васильева В.В., что вопрос районирования территории России «действительно достаточно сложен, и даже не столько с позиций методологии, сколько с точки зрения последствий введения новой системы». [25, с. 13] Возможно, именно это послужило причиной отсутствия до сих пор утвержденной методики районирования, однако решение данного вопроса необходимо.

[1] См., например:

Проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации», разработанный в 1996 г. Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов [3, с. 36].

Законопроект № 97087277-2 «О районировании Севера Российской Федерации по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них», внесенный на рассмотрение в Государственную Думу 12 декабря 1997 г. членом Совета Федерации Фархутдиновым И.П. [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/97087277-2#bh_histras (дата обращения: 16.10.2024).

Законопроект № 98065271-2 «О районировании Севера России», внесенный на рассмотрение в Государственную Думу 29 июля 1998 г. членом Совета Федерации Соломовым Н.И. [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/98065271-2#bh_histras (дата обращения: 16.10.2024).

Законопроект № 98107761-2 «Об основах районирования Севера Российской Федерации», внесенный на рассмотрение в Государственную Думу 28 декабря 1998 г. членом Совета Федерации Назаровым А.В. [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/98107761-2#bh_histras (дата обращения: 16.10.2024).

Проект Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации», направленный в декабре 2006 г. в Правительство Российской Федерации депутатами Государственной Думы, членами Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока [4, с. 176-177].

[2] Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164), подпункт «г» пункта 5.