Развитие финансирования социокультурной сферы: переход от традиционных моделей к новым финансовым инструментам

Введение

Культура в Российской Федерации является одним из национальных приоритетов и признана важнейшим фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России и достаточное финансирование данной отрасли является определяющим в достижение намеченных приоритетов, обозначенных в национального проекте «Культура» (далее – Нацпроект [1]) , реализация которого началась в 2019 году. Социокультурная сфера играет важную роль в жизни общества, формирует его культурный облик и способствует развитию гражданского общества. Однако, традиционные модели финансирования этой сферы не всегда эффективны и не отвечают современным вызовам.

Новые модели финансирования, основанные на облигациях социального воздействия, позволяют привлекать инвестиции для реализации проектов в социокультурной сфере, которые не только приносят доход, но и имеют положительный социальный эффект. Это позволяет решать проблемы финансирования социокультурной сферы и обеспечивать ее устойчивое развитие.

Кроме того, переход к новым моделям финансирования социокультурной сферы на основе облигаций социального воздействия может стимулировать развитие инноваций и технологий в этой области, что может улучшить качество услуг и продуктов, предоставляемых в рамках социокультурной сферы.

В целом, тема финансирования социокультурной сферы и перехода к новым моделям финансирования на основе облигаций социального воздействия является важной и актуальной, поскольку она направлена на обеспечение устойчивого развития этой сферы и улучшение качества жизни граждан.

В литературных и нормативных источниках формирование и развитие механизмов финансирования проектов основываются преимущественно на общих принципах эффективного финансирования и определение экономности и результативности использовании бюджетных средств, предусмотренных в бюджетном законодательстве [2].

Так, совершенствование методов оценке эффективности механизмов финансирования государственных программ (подпрограмм, федеральных целевых программ) и национальных проектов предполагает использование как классических методов: расчет и анализ абсолютных и относительных показателей эффективности, объединённых в интегральные величины (Марголин А.М. [3, c. 54-81]), коэффициенты значимости (Князева, Е. Г. [4, с. 7-13]) так и сложных методических подходов на основе системы взаимосвязанных индексов эффективности финансирования проектов (основных и дополнительных) (Тютюкина Е.Б. [5, 2503-2518)].

Региональное финансирование сферы культуры основано на механизме бюджетного финансирования и государственно-частного партнерства (Демина О.В. [6, с. 553 – 561]), что не позволять реализовать все потенциальные культурные проекты и привлечь дополнительные инвестиции в региональную сферу культуры.

Таким образом, целью работы является развитие новых моделей финансирования на основе облигаций социального воздействия для социокультурной сферы, что позволит не только снизить зависимость от традиционных бюджетных ассигнований, но и привлечь в отрасль внебюджетные источники и улучшить инвестиционный климат.

Научные результаты представленного исследования на основе применения новых моделей финансирования помогут стимулировать развитие социокультурной сферы и обеспечить ее устойчивое развитие.

Методологический подход финансирования на основе облигаций социального воздействия заключается в использовании финансовых инструментов для привлечения инвестиций в проекты, которые имеют значительное социальное значение. Облигации социального воздействия представляют собой инвестиционные инструменты, которые позволяют инвесторам получать доход, инвестируя в социальные проекты.

Основная часть

В России насчитывается более 90 тыс. учреждений культуры, из которых 80 % составляют региональные и муниципальные учреждения. Подавляющее большинство из них — дома культуры и библиотеки. Помимо них, в стране около пяти тысяч детских школ искусств, свыше трех тысяч музеев, 637 театров, 155 концертных организаций [7].

Включение культуры в состав национальных проектов оказало заметное влияние на изменение на всех уровнях управления отношения к вопросам государственной культурной политики и ее законодательному обеспечению [8].

Паспорт национального проекта «Культура» включает три федеральных проекта: «Культурная среда», «Творческие люди» и «Цифровая культура».

Нацпроектом предусмотрены три источника финансирования учреждений сети культуры:

- средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;

- средства консолидированных бюджетов субъектов РФ;

- внебюджетные.

Процесс бюджетного финансирования Нацпроекта заключается в следующем: средства федерального бюджета ежегодно выделяются главным распорядителям средств (министерствам и ведомствам) на реализацию государственной программы «Развитие культуры» (подпрограммы «Наследие», «Обеспечение условий реализации государственной программы»), в которые входят ФП:

- Обеспечение качественно нового уровня развития инфраструктуры культуры ("Культурная среда") (код бюджетной классификации 0540801111A154540500),

- Создание условий для реализации творческого потенциала нации ("Творческие люди") (код бюджетной классификации 054 0705 11 4 A2 A0000 600),

- Цифровизация услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры ("Цифровая культура") (код бюджетной классификации 054 0801 11 1 A3 A0000 600),

Далее бюджетные средства посредством различных финансовых инструментов (предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, межбюджетные трансферты, государственных контрактов и др.) распределяются между субъектами, осуществляющими мероприятия по реализации Нацпроекта.

Аналогично осуществляется распределение средств консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Внебюджетными источниками являются все другие, не относящиеся к бюджетным средствам.

Состав, структура и динамика объемов финансирования Нацпроекта в разрезе федеральных проектов на момент его утверждения представлены в таблице 1, на рисунках 1 и 2

Рисунок 1 - Структура объемов финансирования Нацпроекта в разрезе федеральных проектов, %. [1]

Таблица 1 - Источники финансирования федеральных проектов национального проекта «Культура» за период 2019-2024 гг.(составлено авторами на основе [1])

Рисунок 2 - Динамика объемов финансирования Нацпроекта в разрезе федеральных проектов за 2019-2024 гг, тыс. руб. (составлено авторами на основе [1])

Рассмотрим действующий механизм финансирования социокультурной сферы на материалах Владимирской области и определим перспективные направления развития финансирования в сфере культуры в регионе.

Основными нормативно-правовыми инициативами, регламентирующими процесс финансирования и определяющими достаточный объем бюджетных ассигнований региональной сферы культуры, и составляющими концептуальное ядро ценностно ориентированной модели государственной бюджетной политики в сфере культуры, являются:

- Закон Владимирской области от 26.12.2022 №129-ОЗ «Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» [9];

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года» [10];

- План мероприятий по реализации в 2019–2021 годах Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 11 июня 2019 г. № 1259-р [11];

- Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденными ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1 [12];

- Национальный проект «Культура» на 2019–2024 годы;

- Указ Губернатора Владимирской области от 12.12.2022 № 252 «Об утверждении Положения о Министерстве культуры Владимирской области» [13], иными федеральными и региональными нормативно-правовыми актами.

Действенным механизмом, позволившим достичь качественных изменений в развитии финансирования в сфере культуры в регионе, является принятие государственной программы Владимирской области «Развитие культуры» [14], в структуру которой входят подпрограммы: «Наследие», «Искусство», «Обеспечение условий реализации Программы», «Образование», «Развитие и модернизация материально-технической базы муниципальных учреждений культуры Владимирской области», «Развитие информатизации в сфере культуры», «Развитие муниципальных общедоступных библиотек области и ведомственная целевая программа «Сохранение и развитие культуры Владимирской области».

Так финансовое обеспечение развития сферы культуры Владимирской области в целях реализации программы «Развитие культуры» закреплено в следующих, реализуемых на территории региона нормативно-правовыми актами и иными постановлениями и указами:

- Постановление администрации Владимирской области от 19.12.2014 № 1287 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области» [15], раскрывающее правила предоставления и распределения субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области, а так же закрепленные Правила предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на подготовку и проведение празднования на федеральном уровне памятных дат Владимирской области; Правила предоставления и распределения субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области на мероприятия по укреплению материально-технической базы муниципальных библиотек области в рамках подпрограммы «Развитие муниципальных общедоступных библиотек области» государственной программы Владимирской области «Развитие культуры».

- Требования постановления Губернатора Владимирской области от 24.12.2021 № 880 «Об утверждении Положения о системе управления государственными программами Владимирской области» [16]. В соответствии с требованиями ежегодно проводится корректировка объемов бюджетных ассигнований, индикаторов и показателей государственной программы, вносятся изменения в правила предоставления и распределения субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области на государственную поддержку отрасли культуры на обеспечение автотранспортом для внестационарного обслуживания населения в рамках подпрограммы «Развитие и модернизация материально-технической базы муниципальных учреждений культуры Владимирской области» государственной программы.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 09.03.2020 № 251 «О внесении изменений в Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание модельных муниципальных библиотек в целях реализации национального проекта «Культура» [17], а также в связи с необходимостью дополнения правил предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов перечнем документов, направляемых получателями в обоснование целевого использования средств областного бюджета.

- Постановление Администрации Владимирской области от 31.03.2021 № 176 «О государственной программе Владимирской области «Развитие культуры» [18], в соответствии с которыми установлен порядок, цели и условия формирования, предоставления и распределения субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области на государственную поддержку отрасли культуры.

- Постановление Администрации Владимирской области от 14.01.2021 № 2 «О конкурсном отборе заявок на получение из областного бюджета грантов на реализацию творческих проектов на селе в сфере культуры» [19], определяет правила предоставления грантов на реализацию творческих проектов на селе в сфере культуры.

Постановление администрации Владимирской обл. от 05.08.2015 № 757 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении областных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» [20] (вместе с «Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении областных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания» [21]).

Постановление Губернатора Владимирской обл. от 10.02.2014 № 74 «Об утверждении Порядка определения объема и условия предоставления из областного бюджета областным государственным бюджетным и автономным учреждениям, подведомственным Министерству культуры Владимирской области, субсидий на иные цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)» [22].

Постановление Губернатора области от 01.03.2012 № 191 «О порядке предоставления субсидий государственным бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Владимирской области или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Владимирской области» [23].

Финансовое обеспечения на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), выделяемого областным государственным учреждениям культуры осуществляется на основе субсидии из средств федерального бюджета, в том числе в рамках национального проекта «Культура» (таблица 2).

Общий объем финансирования в рамках государственной программы направляется на:

1) на поддержку государственных учреждений культуры (субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания 705,2 млн. рублей, на иные цели, капитальные вложения). Наиболее значимыми субсидиями являются:

- субсидии на государственную поддержку отрасли культуры на комплексные мероприятия, направленные на создание и модернизацию учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, включая строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий;

- иные межбюджетные трансферты на создание модельных муниципальных библиотек;

- иные межбюджетные трансферты на создание виртуальных концертных залов;

- субсидии на государственную поддержку отрасли культуры на обеспечение учреждений культуры специализированным автотранспортом для обслуживания населения

- субсидии на государственную поддержку отрасли культуры на приобретение музыкальных инструментов, оборудования и материалов для детских школ искусств по видам искусств

- субсидии на реализацию мероприятий по модернизации муниципальных детских школ искусств по видам искусств

- субсидии на государственную поддержку отрасли культуры на реализацию мероприятий по модернизации муниципальных детских школ искусств по видам искусств

- субсидии на обеспечение развития и укрепления материально-технической базы домов культуры в населенных пунктах с числом жителей до 50 тысяч человек

- субсидии на реализацию мероприятий по модернизации библиотек в части комплектования книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных общедоступных библиотек за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации

- субсидии на поддержку творческой деятельности и укрепление материально-технической базы муниципальных театров в населенных пунктах с численностью населения до 300 тысяч человек

- субсидии на поддержку творческой деятельности и техническое оснащение детских и кукольных театров

- субсидии на поддержку творческой деятельности и техническое оснащение детских и кукольных театров

- субсидии на укрепление материально-технической базы муниципальных музеев области

- субсидии на укрепление материально-технической базы муниципальных библиотек области

Главная характеристика субсидии – это направление, на которое учреждение расходует денежные средства. Потратить субсидию можно только на государственное и муниципальное задание, то есть на конкретные работы и услуги, которые перечислены в задании отдельными разделами или отдельными строками.

2) межбюджетные трансферты муниципальным образованиям области.

Таблица 2 - Общая поддержка Минкультуры РФ России Владимирской области в 2016-2024 гг. [14]

Финансовые потоки

Рисунок 3 – Действующий механизм финансирования сферы культуры (составлено авторами)

Таким образом, действующий механизм финансирования представлен на рисунке 3.

Как было отмечено, организация финансирования региональной сферы культуры осуществляется через межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения в сфере культуры строятся на двух уровнях:

1. Федеральный уровень: Взаимодействие между федеральным правительством и региональными органами власти, где федеральный бюджет предоставляет субсидии и гранты региональным органам культуры для поддержки и развития культурных программ и проектов.

2. Региональный уровень: Взаимодействие между региональными органами власти и муниципалитетами, где региональный бюджет может предоставлять субсидии и гранты муниципальным органам культуры для реализации местных культурных программ и проектов.

Эти два уровня обеспечивают финансовую поддержку культурных исследований, мероприятий, учреждений и инициатив на различных территориях России.

Межбюджетные отношения в сфере культуры относятся к взаимодействию и распределению финансовых ресурсов между различными уровнями власти (государственным, региональным, муниципальным) и культурными организациями для поддержки и развития культурных программ и проектов.

В таких отношениях можно выделить следующие аспекты:

1. Государственное финансирование: Центральное правительство выделяет средства из федерального бюджета на поддержку культурных программ и проектов. Эти средства могут быть распределены между региональными и муниципальными уровнями власти для дальнейшего финансирования местных культурных исследований, фестивалей, музеев и других культурных мероприятий.

2. Региональное финансирование: Региональные органы власти также могут выделять средства из своих бюджетов на поддержку культурных программ и организаций. Они могут финансировать создание и развитие региональных культурных центров, театров, библиотек и других культурных объектов.

3. Муниципальное финансирование: Местные органы власти, такие как города и районы, могут выделять средства из своих бюджетов на развитие культурной инфраструктуры и поддержку местных культурных проектов. Это может включать финансирование местных художественных школ, музыкальных фестивалей, выставок и других культурных мероприятий.

4. Частное финансирование: Кроме государственного и муниципального финансирования, межбюджетные отношения в сфере культуры также могут включать частные инвестиции и спонсорство. Богатые предприниматели, фонды и компании могут выступать в роли спонсоров культурных программ и организаций, предоставляя финансовую поддержку в обмен на рекламу или другие преимущества.

Межбюджетные отношения в сфере культуры направлены на обеспечение устойчивого финансирования культурных исследований, сохранение культурного наследия, развитие творческих отраслей и обеспечение доступа к культурным мероприятиям для широкой публики.

Организация системы межбюджетных отношений в сфере культуры на региональном уровне показана на рисунке 4.

Рисунок 4 - Система межбюджетных отношений в региональной сфере культуры (составлено авторами на основе [15])

Анализ межбюджетных отношений в сфере культуры позволяет оценить эффективность использования государственных средств на поддержку культурных программ и проектов. Такой анализ помогает выявить проблемы и недостатки в системе финансирования культуры и разработать меры для их устранения. Кроме того, анализ межбюджетных отношений позволяет определить, какие регионы и города получают больше средств на культурные программы и проекты, и как можно более равномерно распределить государственные средства между регионами. В целом, анализ межбюджетных отношений в сфере культуры является важным инструментом для оптимизации финансовых потоков и повышения эффективности государственной поддержки культуры.

Так, муниципальная сфера культуры финансируется не только из местного, но и из областного бюджета. Регион делает очень многое для поддержки муниципальных учреждений культуры – от субсидий на повышение заработной платы их работникам до предоставления средств на ремонтные работы, грантовой поддержки на реализацию творческих проектов.

Однако, следует отметить, что субсидии, как один из инструментов финансирования культуры, не являются идеальными. Прежде всего, они могут быть неэффективными, так как могут быть направлены на проекты, которые не имеют реальной потребности или не являются приоритетными для общества. Кроме того, субсидии могут приводить к нежелательным последствиям, таким как создание конкуренции между организациями за получение финансирования и увеличение бюрократии. Неравномерное распределение субсидий между регионами и организациями также может привести к неравенству в доступе к культурным программам и проектам. Кроме того, субсидии могут быть временным решением проблемы финансирования культуры, а не долгосрочным планом развития отрасли. В связи с этим, хотя субсидии могут быть полезными в некоторых случаях, они не являются идеальным инструментом для финансирования сферы культуры.

Соотношение между различными бюджетами, обеспечивающими функционирование региональной сферы культуры выражается в виде бюджетной модели, архитектура которой показана в таблице 3.

Таблица 3 – Бюджетная модель региональной сферы культуры (составлено авторами на основе [14,15,16,21,22])

Вопреки тому, что основное финансирование в сфере культуры по-прежнему осуществляется через государственные расходы, все более важным становится использование инкорпорированных финансовых инструментов. Эти инструменты формируются из доходов, полученных от прибыльной деятельности, грантов, эндаумент-фондов, пожертвований спонсоров и других источников. Они позволяют более гибко финансировать культурную деятельность.

Приоритетными задачами в части финансирования сферы культуры являются:

- создание условий для формирования источников внебюджетных инвестиций;

- поддержка НКО, осуществляющих деятельность в сфере культуры;

- расширение мер поддержки творческой деятельности учреждений культуры всех уровней;

- обеспечение условий для дальнейшего роста среднемесячной заработной платы и достижения установленных показателей соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры к среднемесячному доходу от трудовой деятельности.

Выпуск социальных облигаций (облигаций социального воздействия, контракты с оплатой за успех) может стать одним из эффективных инструментов в системе финансирования учреждений сети культуры Владимирской области. Социальные облигации представляют собой финансовые инструменты, цель которых – привлечение инвестиций для решения социальных проблем.

Для выпуска социальных облигаций в сфере культуры необходимо определить конкретные проекты, которые будут финансироваться с их помощью. Это могут быть проекты по реставрации и сохранению культурного наследия, созданию новых культурных объектов, организации культурных мероприятий и т.д.

Являясь скорее контрактами, основанными на результатах, данный вид финансового инструмента призван помочь правительствам экспериментировать с новыми способами предоставления социальных услуг. Основная концепция такова: частные инвесторы обеспечивают первоначальное финансирование, а правительство платит только в том случае, если проект (программа) достигает намеченных результатов.

Выпуск социальных облигаций может быть осуществлен как государственными, так и частными организациями. Инвесторы, приобретая социальные облигации, получают финансовый доход от процентов по облигациям, а также участвуют в решении социальных проблем.

Инвесторы, приобретая социальные облигации в сфере культуры, могут быть заинтересованы не только в финансовом доходе, но и в социальной ответственности. Инвестирование в культурную инфраструктуру может иметь положительный эффект на развитие общества и улучшение жизни людей (рисунок 5).

Рисунок 5 – Возможный механизм финансирования сферы культуры через облигации социального воздействия (составлено авторами )

Кроме того, инвесторы могут видеть потенциал в росте стоимости культурных объектов и проектов, которые финансируются с помощью социальных облигаций. Это может привести к увеличению доходности инвестиций в долгосрочной перспективе. Облигации социального воздействия меняют схему государственных функций в социальной сфере, так как данный механизм способствует сокращению государственных расходов и повысить эффективность социальных услуг.

Заключение

Финансирование региональной сферы культуры на основе облигаций социального воздействия является актуальным инструментом, который позволяет уйти от бюджетного целевого финансирования по нескольким причинам.

Во-первых, использование облигаций социального воздействия позволяет привлечь дополнительные инвестиции в региональную сферу культуры. Это означает, что региональные органы власти могут получить дополнительные средства для поддержки культурных проектов, не тратя при этом денежные средства из бюджета.

Во-вторых, финансирование на основе облигаций социального воздействия позволяет региональным органам власти уйти от целевого финансирования, которое может быть ограничено и не позволять реализовать все потенциальные культурные проекты. Вместо этого, облигации социального воздействия предоставляют гибкую систему финансирования, которая позволяет реализовывать различные культурные проекты, в зависимости от потребностей региона.

Наконец, финансирование на основе облигаций социального воздействия может быть более стабильным и предсказуемым, чем бюджетное целевое финансирование. Облигации социального воздействия могут быть выпущены на определенный срок, что позволяет региональным органам власти планировать свои культурные проекты на более длительный период времени и уверенно их реализовывать.

Таким образом, использование облигаций социального воздействия для финансирования региональной сферы культуры является актуальным инструментом, который позволяет региональным органам власти получать дополнительные инвестиции, уйти от целевого финансирования и обеспечить более стабильное и предсказуемое финансирование культурных проектов.

Дальнейшие научные исследования по рассматриваемой проблематики потребуют разработке единых стандартов и методологии оценки эффективности финансирования культурных проектов на основе облигаций социального воздействия, выработку обоснованных критериев и направлений их достижения для всех стейкхолеров сферы культуры, что может упростить сравнение проектов и помочь принимать обоснованные решения о распределении инвестиций. Потенциал использования облигаций социального воздействия требует адаптации и для финансирования других социальных сфер, таких как здравоохранение и образование.