Development of SMEs participation in public procurement in Russia

Введение

Состояние политики, экономики и общественной жизни в последние годы отличается высокой непредсказуемостью и волатильностью. Мировое сообщество в 2020-ые годы столкнулось с одним из крупнейших кризисов новой истории. Начавшаяся в конце 2019 года пандемия новой коронавирусной инфекции заставила миллиарды людей перестроить свой образ и уклад жизни, разорвала глобальные цепочки поставок, спровоцировала спад потребления и производства, и стала причиной фундаментальных преобразований практически во всех сферах. Последовавшие геополитические несогласия и возникший в начале 2022 года крупный вооруженный конфликт в Европе, а также нарастающие энергетический и продовольственный кризисы внесли еще одну лепту в ухудшение состояния экономики и социума во многих странах. В таких условиях поиск и реализация решений для укрепления и развития национальной экономики жизненно необходимы.

В России обозначено несколько приоритетных стратегических направлений развития, закрепленных в различных законодательно-нормативных актах. Одним из таких направлений является поддержка малых и средних предприятий (МСП), которые общепризнанно являются драйверами экономики, поскольку они способствуют экономическому росту и разнообразию, создают новые рабочие места, поддерживают здоровую конкуренцию, увеличивают налоговые поступления и т.д. Однако, если судить по Единому реестру субъектов МСП, количество микро-, малых и средних предприятий в последние годы в нашей стране имеет неоднозначную динамику: с января 2019 года по январь 2021 года их количество сократилось с 6 041 195 до 5 684 561, т.е. примерно на 356 тысяч или почти на 6%. В 2021 и 2022 годах ситуация начала исправляться, и по состоянию на ноябрь 2022 года общее количество МСП почти вернулось на уровень начала 2019 года и достигло 5 908 615 предприятий. В период с марта по сентябрь 2022 года было зарегистрировано на 20% больше МСП, чем в период с января по февраль этого же года, а также на 39% больше, чем средний показатель за 2021 год. Тем не менее, при этом доля занятого в МСП населения России практически не растет и ненамного превышает 10% на протяжении последних четырех лет (с 2019 по 2022 гг.) [3].

Российскую экономику характеризует важная особенность – государство является крупнейшим экономическим агентом, а также основным работодателем [1], поэтому неудивительно, что удовлетворение государственных нужд и запросов для МСП является направлением деятельности с большим потенциалом, ведь поиск добросовестных и надежных партнеров и выгодных контрактов имеет первоочередное значение в период турбулентности. Одним из основных способов взаимодействия между государственным сектором и бизнесом являются государственные закупки, которые соединяют госорганизаций (заказчиков) и компаний-поставщиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Этот тип отношений потенциально может играть фундаментальную роль в поддержке небольших организаций и предпринимателей, особенно принимая во внимание то, что среди наиболее желательных мер поддержки бизнеса в 2022 году предприниматели отмечают создание площадки для поиска партнеров (24% респондентов), согласно исследованию компании IFORS Research [25]. За последние несколько лет реализация поддержки МСП со стороны государства в сфере госзакупок претерпевала множество изменений, особенно в вопросах цифровизации и увеличения прозрачности закупочных процедур [32]. Несомненно, интерес представляет изучение истории внедрения этих изменений и их влияния на участие небольшого бизнеса в госзакупках, что и является основной целью настоящего исследования. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

1) Рассмотреть хронологию внедрения изменений в России на законодательном уровне, в различных инициативах и практиках, касательно участия МСП в госзакупках;

2) Проанализировать прямое и косвенное влияние данных изменений и связанных с ними факторов на работу малых и средних предприятий с государственными закупками.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что в государственной политике поддержки российского малого и среднего бизнеса в сфере госзакупок имеются приоритетные направления, прослеживающиеся в законодательных инициативах и практиках последнего десятилетия. Реализация этих направлений является одним из факторов успешного участия МСП в госзакупках, однако имеются и другие факторы, требующие изучения, в том числе и те, что имеют негативное влияние.

Для проверки поставленной гипотезы в настоящем исследовании используются как общенаучные методы (формально-логические, исторические, системные), так и частнонаучные методы, в т.ч. сравнительно-правовой. Научная новизна исследования заключается в составлении хронологического анализа влияния законодательных и нормативно-правовых изменений на участие МСП в госзакупках за последнее десятилетие. Актуальность темы обоснована повышенным вниманием в настоящее время к вопросам развития МСП в России, внедрению цифровых технологий в различных экономических и социальных сферах и совершенствованию механизмов государственного управления.

1. Хронология изменений в госзакупках в российских нормативно-правовых актах, законодательных инициативах и практиках касательно участия МСП в период с начала действия Федеральной контрактной системы по настоящее время (2014-2022 гг.)

История государственных закупок в современном их виде в России началась в 2014 году с введения Федеральной контрактной системы (ФКС) [28]. Этому предшествовало несколько этапов развития госзакупок начиная с 1995 года. Также стоит отметить, что в 2011 году был принят Федеральный закон №223-ФЗ [30], регламентирующий закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (в основном госкорпорациями и госкомпаниями). В настоящем исследовании внимание сосредоточено на участии малых и средних предприятий в рамках ФКС, т.е. начиная с 2014 года. Ниже рассмотрены основные изменения с 2014 по 2022 гг. в отношении участия в госзакупках предпринимателей и небольших компаний (субъектов МСП).

Предшествующий изучаемому период, который регламентировался Федеральным законом № 94-ФЗ [29], в отношении позиций МСП можно кратко охарактеризовать следующими особенностями и проблемами [15]:

· у субъектов МСП не было возможности подтвердить свою причастность к данной категории, она определялась в заявительном порядке;

· методика определения объема заказов у МСП (10-20% от общего годового объема закупок), имела существенные ограничения;

· размер обеспечения заявки для МСП был установлен на льготном уровне до 2% включительно от начальной цены контракта. Тем не менее, в совокупности с неразвитыми в то время банковскими продуктами, финансировать обеспечение для участия в госзакупках малым предприятиям было проблематично;

· участие в госзакупках требовало от представителей МСП узкоспециализированных профессиональных знаний и практического опыта, мер по упрощению процедур конкретно для предприятий этой категории практически не было;

· в связи с низким уровнем проникновения доступа к Интернету в некоторых регионах России в начале 2010-ых годов, начавшая тогда практика использования электронных средств связи при проведении госзакупок стала существенным ограничением для МСП в ряде случаев;

· у предпринимателей существовал устоявшийся стереотип о «невозможности» справедливого выигрыша гостендеров в связи с коррупционными факторами;

· по состоянию на 2012-2013 год общий объем госзакупок составлял не менее 7 трлн рублей в год, а доля субъектов МСП в них по экспертным оценкам составляла не более 10 процентов [2].

В 2014 году вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ [28], в котором были предусмотрены многочисленные усовершенствования, в том числе и для небольших предприятий [27]:

· были четко определены методы определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК);

· впервые предусмотрены антидемпинговые меры;

· введены дополнительные формы контроля, в т.ч. общественный;

· введено несколько новых способов определения поставщика;

· была впервые предусмотрена необходимость заказчиков планировать закупки и размещать их в ЕИС;

· увеличена квота на закупки у малых предприятий (минимальный уровень поднят с 10% до 15%, максимальный убран);

· отменен ограничивающий работу малых предприятий список товаров, работ и услуг (ТУР) для госзакупок;

· размер обеспечения заявки снижен с 2% до 1% для небольших закупок;

· увеличен размер максимального годового объема госзакупок у малых предприятий с 1,2 млн рублей в год (400 тыс. рублей в квартал) до максимум 50 млн рублей в год (но не более 5% от совокупного годового объема).

В 2015 году для госзакупок, осуществляемых в рамках 223-ФЗ, были установлены похожие преференции касательно доли годового объема закупок у МСП (не менее 10% в год), при этом принадлежность к малому и среднему предпринимательству по прежнему подтверждалась декларацией (реестр субъектов МСП еще не был введен в действие) [21]. Примечательно, что данные преференции распространялись не только на малый бизнес, но и на средний, в то время как по 44-ФЗ меры поддержки были направлены на субъекты малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО) [13].

В 2016 году была введена в эксплуатацию Единая информационная система (ЕИС) в сфере госзакупок [17], что ознаменовало переход цифровизации госзакупок в активную фазу. Стоит отметить, что создание ЕИС было предусмотрено еще в 2014 году, когда начала функционировать ФКС. Другим важным событием в августе этого года стал запуск Федеральной налоговой службой Единого реестра субъектов МСП [19], что позволило наконец-то отойти от практики подтверждения принадлежности к предприятиям этой категории в заявительном порядке, т.е. с использованием деклараций.

В апреле 2018 года было принято постановление, согласно которому заказчики стали обязаны устанавливать обеспечение заявки для закупок на сумму свыше 1 млн рублей, для закупок на меньшую сумму такое право (но не обязанность) также сохранялось [23]. Влияние этого изменения на участие МСП неоднозначно. С одной стороны, заявленной целью данного решения является ограничение участия в закупках недобросовестных поставщиков, что снижает риски для небольших предприятий на этапе конкурентной борьбы и отбора. С другой стороны, постановление имело потенциал и для увеличения финансового бремени на МСП.

Другим событием в 2018 году стал перевод практически всех госзакупок, за редким исключением, в электронный формат [20]. Одновременно с этим начали работать спецсчета – если ранее денежные средства для обеспечения блокировались на счетах электронно-торговых площадок (ЭТП), то после введения этого изменения поставщики стали обязаны открывать специальные счета в определенных банках, перечень которых утвержден на законодательном уровне [24]. Также, значительные усовершенствования для МСП были введены в рамках их участия по 223-ФЗ, то есть для компаний с госучастием и т.д., а именно [10]:

· сократилось количество площадок (ЭТП) с 49 до 8 (9 с учетом АСТ ГОЗ), т.е. работа с госзакупками стала удобнее с точки зрения соблюдения правил регистрации и работы;

· плата стала взиматься только с победителя закупки в размере 1% от НМЦ, но не более 2000 руб.;

· была установлена обязанность проводить закупки у МСП только в формате четырех способов: аукциона, конкурса, запроса котировок и запроса предложений, а также напрямую без конкурса, если такое прописано в положении заказчика, что значительно упростило закупочные процессы для небольших организаций;

· правила закупок стали более строгими для заказчиков в пользу поставщиков, в частности в области сроков ответа на запросы предложений, отмены закупок в одностороннем порядке, сроков заключения контрактов и т.д.

Следующим этапом цифровизации госзакупок преимущественно в интересах МСП стал запуск в 2019 году единого агрегатора торговли «Березка», который работает по принципу электронного магазина на федеральном уровне. Закупочные процессы в «Березке» значительно упрощены, конкурентные процедуры проводить не нужно, а сами закупки проводятся на небольшие суммы (100 тыс., 200 тыс. или 400 тыс. рублей в зависимости от предмета закупки или типа организации заказчика). Перечень ТУР для закупок перестал быть ограниченным вскоре после запуска ЕАТ. Стоит отметить, что ЕАТ сильно интегрирована с ЕИС и по сути является ее частью [14].

Кроме запуска «Березки», 2019 год стал примечателен также и тем, что в этом году для федеральных заказчиков и компаний, работающих в рамках 223-ФЗ, обязательным стало размещений планов-графиков закупок в системе «Электронный бюджет» [4] [22]. Данная система была создана с целью повышения качества управления в финансовой сфере среди заказчиков; в ней они могут в цифровом формате отразить первый этап госзакупок – планирование. Регламент работы с системой был закреплен еще в 2016 году в письме Минфина №21-03-04/35490, а ее концепция была создана еще раньше, в 2011 году, согласно Распоряжению Правительства №1275-р [7]. В данном случае цифровизация позволила упростить для распорядителей бюджетных средств такие процедуры как рассмотрение, изучение, согласование или отклонение заявок. У данной инициативы есть как преимущества, так и недостатки. С одной стороны, она является частью системной проработки нормативно-правовой базы перехода ФКС в цифровой формат. С другой стороны, трехлетнее планирование усложняет процесс реализации закупок ввиду невозможности точного определения реальных потребностей заказчиков в столь долгосрочной перспективе. Данная проблема выражена особенно остро, в частности, из-за продолжающего влияния пандемии коронавирусной инфекции Covid-19, текущей санкционной обстановки и ухода с рынка ряда иностранных компаний. В столь турбулентных условиях МСП едва ли могут планировать свою деятельность на три года вперед.

С марта 2020 года в госзакупках могут принять участие самозанятые, которые получили права субъектов МСП по 223-ФЗ и 44-ФЗ при наличии регистрации в Едином реестре субъектов МСП. Данная мера принята с целью стимулирования предпринимательской активности на российском рынке, повышению интереса к госзакупкам, а также увеличению доли малого и среднего бизнеса в экономике страны. Участие самозанятых регламентировано такими же льготами (гарантия заключения договора при выигрыше, минимум 15% от ежегодного объема закупок заказчиков, небольшая оплата (до 2000 руб.) за выигрыш и т.д.) и ограничениями (максимальная цена контракта не более 20 млн рублей, ограниченные виды деятельности и т.д.), что и для МСП [5].

В 2020-2021 гг. произошли изменения относительно малых закупок у единственного поставщика (без проведения конкурентных процедур). В 2020 году максимальная сумма такой закупки увеличилась с 300 тыс. до 600 тыс. рублей, а в 2021 году сумма возросла до 3 млн рублей [8].

Одним из наиболее значимых событий среди законодательных изменений госзакупок стало подписание в 2021 году оптимизационного закона – Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ о внесении изменений в 44-ФЗ, который поэтапно начал вступать в силу в 2022 году [31], а предполагаемые изменения распланированы в срок до 2024 года включительно. Ниже приведены некоторые из основных реализованных и запланированных позиций, касающихся МСП:

· уменьшен срок получения оплаты по госконтракту с 15 до 7 рабочих дней с июля 2022 года, а также сокращены сроки проведения закупок, что дает возможность участникам контракта быстрее вернуть в оборот средства. Это изменение важно для небольших компаний и предпринимателей, не обладающих большим запасом ресурсов и для которых отток капитала на длительный срок в связи с участием в госзакупках особенно критичен;

· процедура государственных закупок стала более простой: с 1 января 2022 года осталось лишь пять способов закупки: аукцион, конкурс, запрос котировок, закупки «с полки», также известные как малые закупки, а также закупки у единственного поставщика (все перечисленное – в электронном формате). Более четкое и простое регламентирование процедур госзакупок позволяет участникам экономических отношений снизить риски применения коррупционных схем;

· в июле 2022 года в полном объеме была запущена платформа «Знай своего клиента» (ЗСК) от Центробанка [11], с помощью которой возможно оценить уровень риска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по принципу светофора. Данную информацию ЦБ отправляет в банки, что позволяет ускорить процесс взаимодействия бизнеса с кредитными организациями;

· в настоящий момент в разработке находится рейтинг деловой репутации предпринимателей, запуск которого планируется в 2023 году. Подразумевается, что в этом рейтинге будет представлена совокупная оценка предыдущего опыта работы поставщиков госзакупок, рассчитанная автоматически на основе данных из ЕИС. Добросовестные поставщики будут поощряться через сокращение финансового обеспечения заявки или контракта [6]. Стоит отметить, что обсуждаются преференции при госзакупкам компаниям, попавшим и в другой рейтинг – рейтинг добросовестных налогоплательщиков [26]. С одной стороны, логика такого механизма проста и понятна, с другой стороны, такой рейтинг может выступать как инструмент давления на МСП, что может привести к сокращению числа небольших компаний и предпринимателей, участвующих в госзакупках, а также снизит возможность их влияния на шансы успешного участия в госзакупках. Кроме того, добросовестная уплата налогов не исключает вероятности сокрытия коррупционных практик, нарушений условий договоров или их некачественное исполнение.

Хронология развития ФКС в отношении работы с МСП кратко изложена в табличном формате ниже (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Хронология изменений касательно участия МСП в госзакупках в рамках ФКС. Источник: составлено авторами.

Подводя итоги обзора истории изменений в сфере участия предпринимателей и небольших организаций в госзакупках, можно сделать вывод, что за последнее десятилетие проводилась последовательная, методичная и целенаправленная работа на упрощение и поддержку работы МСП через создание цифровых технологий, снижающих административную и документарную нагрузку, а также через уменьшение финансового бремени, связанного с участием (в части обеспечения заявки или контракта, сокращения финансовых циклов). Очевидно, что повышение активности МСП в сфере государственных закупок является приоритетной для правительства задачей.

2. Влияние внешних факторов, в том числе изменений в нормативно-правовой базе, на работу малых и средних предприятий с государственными закупками

Ниже рассмотрены основные внешние (неподконтрольные предпринимателям) факторы участия в госзакупках субъектов МСП.

Цифровизация сферы госзакупок. Большинство принятых изменений, рассмотренных выше, в той или иной мере касалось применения цифровых технологий. На первоначальном этапе, в период с 2015 по 2018 гг. процесс цифровизации государственных закупок и перевод информации в открытый доступ столкнулся с сопротивлением со стороны организаций, поскольку публикация в сети данных о расходовании бюджетных денег выявила некоторые коррупционные практики, а также неэффективные и нецелевые госрасходы. Однако при санкционных воздействиях на экономику России как в 2014-2016 гг., так и в 2022 году возникла ситуация ухода от принципов прозрачности в вопросе расходования государственных средств, в частности с целью обеспечения защиты от внешнего воздействия недружественных стран. Так, в третьем квартале 2022 года отмечено снижение количества тендеров в закупках госзаказчиков, что может быть объяснено как снижением интереса бизнеса к госзакупкам, так и их переходом в невидимый для общественности формат [16]. При сохранении такой тенденции достигнутые ранее результаты по повышению прозрачности закупочных процессов могут потерять свое практическое значение.

Конкуренция в сфере госзакупок. Поддержка и стимулирование участия МСП в госзакупках обоснованы, в частности, стремлением к развитию справедливой конкуренции. Рассмотрим динамику неконкурентного способа закупки (закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)) в общей доле всех закупок как по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ (см. Таблицу 2 и Рисунок 1 ниже).

Таблица 2. Показатели цены контрактов, заключенных по всем способам определения поставщика, объемов закупок у единственного поставщика и их доли от общего объема контрактов по всем способам в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ. Источник: составлено авторами на основе данных официальных статистических данных [17].

Рисунок 1. Динамика доли закупки у единственного поставщика от общего объема контрактов по всем способам в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ. Источник: составлено авторами на основе данных официальных статистических данных [17].

Как видно из таблицы 2 и рисунка 1 выше, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) не демонстрирует тенденции к снижению и в целом занимает второе место по доли в общем объеме контрактов как по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ. Кроме того, по состоянию на конец 2022 года наблюдается тренд на укрупнение закупок государства (по 44-ФЗ) — средняя цена одной закупки в 2022 году выросла на треть, до 3,9 млн руб. Этот процесс сопровождается снижением уровня конкуренции — число поставщиков, заключивших контракты, снизилось на 29% в 2022 году по сравнению с 2021 годом. По госзакупкам госкорпорация и госкомпаний (по 223-ФЗ) также наблюдается отток контрагентов, но отмечается и иной тренд дробления тендеров и снижения средней цены публикуемых закупок [16]. Таким образом, нельзя однозначно положительно охарактеризовать конкурентную обстановку в сфере госзакупок. Также, отдельного рассмотрения заслуживает вопрос взаимного влияния участия МСП в госзакупках на конкуренцию, особенно с учетом того, что малые закупки у единственного поставщика по своей сути направлены на поддержку МСП и неоднократно в прошлом реформировались и развивались.

Коррупционные риски сферы госзакупок. Коррупция является одной из наиболее обсуждаемых тем в отношении госзакупок, и ее негативное влияние на МСП очевидно. По логике, коррупционные риски должны быть обратно пропорциональны степени прозрачности закупочных процессов, на что, в частности, были направлены многие из рассмотренных ранее процессов цифрового перехода. Однако, коррупционные практики не исключаются полностью благодаря лишь только переходу в электронный формат. Поэтому отдельно следует изучить конкретные механизмы влияния коррупции на МСП и форму их существования даже при дальнейшей цифровизации госзакупок.

Заключение

В результате хронологического анализа изменений в законодательной сфере можно сделать вывод о том, что повышение активности МСП в сфере государственных закупок является приоритетной для правительства задачей. В последнее десятилетие проводилась последовательная, методичная и целенаправленная работа по упрощению и поддержке участия МСП в госзакупках через внедрение цифровых технологий, снижающих административную и документарную нагрузку, уменьшение финансового бремени, связанного с участием этих предприятий, и увеличение законодательно установленных объемов закупок у МСП, предпринимателей и самозанятых.

Во второй части статьи были рассмотрены некоторые основные внешние факторы участия МСП в госзакупках, среди которых выделены процессы цифровизации, конкурентная обстановка и коррупционные риски. Во всех этих сферах в настоящее время присутствуют противоречивые тенденции, не позволяющие четко проследить их влияние на МСП. В связи с этим можно выделить следующие перспективные направления будущих исследований:

· анализ подходов в определении доли участия МСП в госзакупках различными государственными, бизнес и общественными организациями. В настоящее время официальная статистика по доле участия МСП в госзакупках не публикуется, хотя квота закупок у небольших компаний, предпринимателей и самозанятых определена на законодательном уровне. Этот показатель рассчитывается экспертным методом рядом организаций, в частности Корпорацией МСП (ВЭБ.РФ) [12], Опорой России [18] и другими;

· сравнение показателей участия и других метрик компаний-поставщиков среди МСП в сервисе «Знай Своего Клиента» ЦБ РФ и планируемом к запуску реестре добросовестных поставщиков;

· определение наличия взаимосвязи между показателями закупок у единственного поставщика и конкурентной обстановки, размера лотов (дробление сумм закупок) и участия МСП;

· анализ конкретных механизмов и проявлений коррупционных факторов в работе МСП с госзакупками, в том числе в условиях продолжающейся цифровизации.