Тенденции развития и проблемы управления в сфере государственных закупок

Введение

Государственные закупки представляют собой отношения, которые возникают при взаимодействии государственных организаций (заказчиков) и организаций-поставщиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Сотрудничество сторон проходит в рамках контрактной системы, что обозначено в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [16]. Госзакупки играют значительную роль в российской экономике, и организация эффективной работы предприятий с госзакупками является важной народнохозяйственной задачей.

Интерес общественности, в первую очередь бизнес-структур, к госзакупкам подтверждается положительной динамикой показателей объема заключенных контрактов. Согласно официальным данным Единой информационной системы в сфере госзакупок (ЕИС) [15], цена контрактов, заключенных по всей России в рамках Федерального закона № 44-ФЗ (44-ФЗ), имеет положительную динамику за последние 7 лет (табл. 1).

Таблица 1

Динамика цены заключенных контрактов госзакупок с 2014 по 2021 г.

Актуальность темы исследования обоснована не только растущими объемами заключенных контрактов, но и влиянием на сферу госзакупок ряда факторов. В первую очередь речь идет о глобальной тенденции цифровизации, воздействие которой на госзакупки выражается в увеличении доли закупок через электронные системы, растущей ролью информационных посредников и расширении поля посреднической деятельности, образовании «бизнес-узлов» через интеграцию нескольких обслуживающих сферу госзакупок посредников [19, с. 267–269] (Andrianova, 2019, р. 267–269). Во вторых, сами госзакупки претерпевают значительные изменения в характере взаимоотношений между участниками, в первую очередь заказчиками и поставщиками: на смену традиционным закупкам, характеризующимся транзакционными операциями и тесным сотрудничеством, пришла новая пора бюджетных ограничений и необходимости эффективно удовлетворять госнужды в условиях лимитированных ресурсов [9, с. 251] (Lian, Laing, 2004, р. 251). Многие авторы отмечают, что все большее значение уделяется стоимости исполнения госзакупок как определяющего фактора при выборе поставщиков [4, с. 729] (Hanák, Muchová, 2015, р. 729). В связи с этим заказчики отдают предпочтение или даже самостоятельно участвуют в создании более конкурентных условий при проведении тендерных процедур. Эти и многие другие факторы приводят к преобразованию принципов работы, системы взаимоотношений, законодательного регулирования и т.д. в сфере госзакупок.

Таким образом, авторская гипотеза заключается в предположении о существовании ряда глобальных и российских факторов, оказывающих формирующее влияние на современное состояние государственных закупок, а целью работы является исследование основных тенденций, проблем и влияния управленческих концепций на сферу госзакупок. Методология исследования: исследовательский обзор литературы с применением общенаучных методов исследования классификации, синтеза, анализа. Научный результат выражен в исследовании теоретических вопросов понимания факторов, тенденций и проблем, влияющих на современные преобразования государственных закупок.

Тенденции развития и особенности функционирования сферы госзакупок

По мнению ряда зарубежных авторов, в последние годы обозначилась глобальная тенденция к централизации госзакупок [6, с. 88] (Karjalainen, 2011, р. 88) с привлечением к процессу профессиональных государственных посредников между бизнес-структурами поставщиков и государственными структурами заказчиков [5, с. 911] (Heikkinen, Mainela, Still, Tähtinen, 2007, р. 911). Данная триадная система находится в постоянном динамическом изменении, при котором роли и отношения между сторонами меняются, что увеличивает риски неопределенности [3, с. 134] (Gutek, Groth, Cherry, 2002, р. 134).

Другой глобальной тенденцией государственных закупок, которую можно наблюдать практически во всех сферах экономической жизни, является их переход в электронную среду. Турецкими исследователями в массиве цифровых технологий закупок отдельно выделены динамические закупочные системы (dynamic purchasing systems), основными элементами которых являются электронные аукционы [11, с. 1571] (Özbilgin, Imamoglu, 2011, р. 1571).

По мнению авторов Teng и Liao [13, с. 406–407] (Teng, Liao, 2011, р. 406–407), поставщики государственных закупок поддаются классификации в зависимости от того, а) насколько заказчик компетентен в отношении содержания предмета закупок и б) насколько заказчик обеспечен ресурсами (табл. 2).

Таблица 2

Четыре роли поставщиков в зависимости от компетенции и ресурсов заказчика

Научный интерес представляет работа финского исследователя [7, с. 199–204] (Keränen, 2017, р. 199–204) ‘Roles for developing public – private partnerships in centralized public procurement’ («Управленческие роли в развитии частно-государственных отношений в централизованных государственных закупках») о применении теории управленческих ролей к процессу установления взаимоотношений между поставщиком и заказчиком госзакупок. Автор считает, что на разных этапах сотрудничества от менеджеров всех сторон процесса требуется применение различного набора ролей в зависимости от фазы развития отношений.

В работах зарубежных авторов признается инструментальная роль публичных закупок в стимулировании развития инновационных предприятий [1, с. 83; 2, с. 178] (Bresnahan, Trajtenberg, 1995, р. 83; Ghisetti, 2017, р. 178) вплоть до признания госзакупок более эффективными в этом аспекте, чем прямые субсидии. В российской практике госзакупки также признаны в качестве элемента государственной инновационной политики, однако по мнению ряда российских авторов [37, с. 36–37; 41, с. 182] (Popova, 2016, р. 36–37; Chernov, Pilipenko, 2012, р. 182), в настоящее время госзакупки в этом аспекте развиты недостаточно, в частности, как следствие неразвитости экономических и правовых механизмов введения результатов интеллектуальной деятельности в хозяйственный оборот, а также из-за существующего недоверия предпринимателей к государству, риска потери капитала из-за неадекватных компенсаций в случае нарушений, сложностей в кредитовании проектов государственно-частного партнерства и потенциальной склонности инновационной сферы к коррупционным факторам [18, с. 665] (Alekseev, Bogoviz, Lobova, Ragulina, 2018, р. 665).

Фундаментальным принципом проведения госзакупок является их открытость и прозрачность, что обеспечивается в зарубежных странах различными методами: а) публикация сведений и статистических данных о закупках на интернет-ресурсах (например, AusTender в Австралии, Compranet в Мексике, ФКС в США); б) портал с данными об использовании государственного бюджета в госзакупках (Портал прозрачности в Бразилии,); в) единая система госзакупок полного цикла, от регистрации до контрольных операций и расчетов (Koneps в Южной Корее); г) практика телефонного опроса и видеоконференции при заключении контракта (Великобритания); д) мониторинг внешним агентством (Турция, Бразилия); е) утверждение кодекса этики (Канада) [24, с. 149] (Bobkova, Egorov, 2017, р. 149).

Основные проблемы сферы госзакупок

Среди наиболее острых проблем государственных закупок следует выделить коррупцию, для которой, по словам президента России В.В. Путина, госзакупки являются «настоящей «питательной зоной» [38]. Российскими исследователями отмечается, что для противодействия коррупционным схемам применяется преимущественно последующий контроль (проводимый после процедур определения победителя и подписания контракта), осуществляемый ФАС России и Счетной палатой [33, с. 97–98] (Medvedeva, 2015, р. 97–98), в то время как предупреждающие и текущие способы контроля практически не используются. Среди наиболее распространенных «серых схем» можно выделить включение в техническое задание (далее – ТЗ) избыточных требований, определение нереальных сроков поставок, намеренное внесение ошибок в наименование закупки с целью усложнить ее поиск и т. д. [20, с. 56] (Aslakhanova, 2017, р. 56).

При этом общественный контроль не является адекватной мерой борьбы в условиях, когда суммы штрафов (около 20–30 тысяч рублей) не соотносятся со стоимостью многомиллионных закупок [21]. В работе сотрудников Волгоградской академии МВД России замечено, что процессуальные нормы, позволяющие общественным организациям оспаривать законность действий участников закупок, на практике не работают [17, с. 23] (Abramov, Zhemchuzhnikov, 2016, р. 23).

Другим часто обсуждаемым проблемным вопросом является несовершенство законодательной и юридической базы. Состояние сферы нормирования государственных закупок (под которым подразумевается формирование требований к объектам закупок с учетом предельной цены или же нормативные затраты на обеспечение функций органов власти) в России находится под вопросом [22]. По мнению Д. И. Паниченко, нормирование госзакупок в настоящее время находится на стадии формирования и не работает эффективно ввиду сложности нормативного регулирования и ряда упущений при создании нормативной базы [35, с. 4] (Panichenko, 2016, р. 4).

Одной из проблем госзакупок долгосрочных объектов является недостаточная разработанность концепции контрактов жизненного цикла, которые в зарубежной практике широко распространены и признаны оптимальным способом проектирования, сооружения и эксплуатации инфраструктурных объектов в течение их срока жизненного цикла [28, с. 835] (Kretchenova, 2016, р. 835).

На ряд юридических проблем для поставщиков в части типовых контрактов обратил внимание исследователь из Курского государственного университета А.Е. Нордстрем [34, с. 55–56] (Nordstrem, 2018, р. 55–56), который указал на их жесткие ограничения, такие как требования к упаковке при поставке медицинских товаров, условия технической диагностики, ремонта и обслуживания автотранспортных средств, различие в ответственности заказчиков (которые при нарушении условий контракта уплачивают фиксированную сумму) и поставщиков (процент от цены контракта). В данном аспекте, по его мнению, нарушается принцип равенства сторон сделки.

В статье чешских авторов [10, с. 380] (Man, Matějková, Jurčík, Heidu, 2014, р. 380) встречается критика института госзакупок, связанная с проблемой корректного определения экономического эффекта от закупок в связи с трудоемким процессом определением объема затрат транзакционных издержек (организация и администрация конкуренции, компенсация независимых экспертов, юридические издержки по составлению контрактов, издержки при повторных процедурах, судебные издержки и т.д.), которые зачастую не могут быть четко определены.

Следует отметить некоторые специфичные при работе с госзакупками управленческие проблемы. В работе голландских авторов из Университета ERASMUS Роттердама отмечается, что из-за различий в системах ценностей между поставщиками и заказчиками возникают проблемы при совместном принятии решений и разделении ответственности [8, с. 138] (Klijn, Teisman, 2003, р. 138). Таким образом, типичными проблемами госзакупок являются проблемы нестабильности и неадекватного качества отношений сторон [14, с. 266–267] (Zou, Kumaraswamy, Chung, Wong, 2014, р. 266–267), проистекающие из установившейся традиции пассивной реакции госучреждений на рыночные изменения, вместо проактивного поиска и установления отношений с бизнесом, ведущих к установлению тесного сотрудничества и доверия [12, с. 233] (Smyth, Edkins, 2007, р. 233).

Наконец, следует отметить проблемы госзакупок, связанные с работой в электронной среде. Директор проектов ЗАО «Сбербанк-АСТ» Б.М. Бижоев [23, с. 120] (Bizhoev, 2018, р. 120) обращает внимание на необходимость осуществления дебюрократизации закупочных процедур за счет новых информационных технологий, перехода к интеллектуальной контрактной системе, основанной на технологии блокчейн, и умных контрактов (smart contract). Кроме того, для организации управления участием в закупках актуальны системы ERP (вынесение процессов управления в единое приложение типа SAP), ERP II (интеграция внутренних процессов с внешней средой, особенно с контрагентами – участниками системы закупок), ERP III (экспансия системы управления на мобильные приложения для оперативного принятия решений и контроля) [27, с. 50] (Grigorev, Titov, 2017, р. 50).

Определение подходов к управлению в сфере госзакупок в соответствии с устоявшимися концепциями управления. Участие в государственных закупках в малых организациях зачастую осуществляется непосредственно руководителем, однако в долгосрочной перспективе требуется назначение отдельной должности или команды для осуществления данного процесса. В связи с этим многими авторами отмечается исключительная важность обучения и специальной подготовки управленческого и высокопотенциального персонала, особенно в отношении формирования квалификации для работы в цифровой среде [36, с. 3749–3752; 29, с. 44; 25, с. 64–66] (Petrenko, Shevyakova, Daribekov, Munsh, 2020, р. 3749–3752; Kulapov, Sidorov, 2010, р. 44; Borovskiy, 2020, р. 64–66). Очевидна необходимость сочетания и грамотного использования персоналом нескольких областей знаний (юридические науки, IT-технологии, GR (Government Relationship, коммуникации с государственными органами) и т.д.) для успешного осуществления всех функций при управлении участием в закупках, и в частности, для формирования инновационного потенциала предприятий [26, с. 9; 39, с. 196; 42, с. 127–128] (Goncharenko, Filin, Sybachin, Yakushev, Fatianova, 2016 р. 9; Rakhmeeva, 2020, р. 196; Fomenko, 2018, р. 127–128).

Отдельный интерес для руководителя тендерного отдела (отдела по работе с госзакупками) представляет необходимость измерения эффективности отдельных процессов. Cоздаваемая на предприятии система управления должна позволять оценить любое предприятие, проводимое в компании, с точки зрения его воздействия на стоимость бизнеса. При этом внимание должно уделяться не только финансовым показателями, но и другим критериям [31, с. 393] (Maslennikov, Skamay, 2011, р. 393).

В процессе участия организаций в госзакупках перед ее руководством неизбежно встает вопрос управления рисками, для разрешения которого целесообразно использовать адаптированную под процессы участия в госзакупках систему управления рисками [32, с. 273] (Maslennikov, Trokhov, 2016, р. 273). Также для достижения максимальной отдачи от бизнес-процесса его структура и исполнение должны максимально полно соответствовать целям организации. Для построения оптимального процесса необходимо выполнение ряда требований на этапах начиная с определения владельца процесса и заканчивая постоянным управлением процессом [30, с. 54–58; 40, c. 97] (Lyandau, Stasevich, 2014, р. 54–58; Trofimova, 2021, р. 97)

Таким образом, были рассмотрены ряд тенденций развития и особенностей функционирования сферы госзакупок, основные проблемы, а также влияние устоявшихся тенденций в области менеджмента. Основные выводы представлены в таблице 3 ниже.

Таблица 3

Основные выводы о тенденциях развития, проблемах управления и участия в госзакупках, влиянии устоявшихся концепций управления на работу предприятий с госзакупками в работах российских и зарубежных авторов

Заключение

Таким образом, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, госзакупки являются существенным элементом экономики развитых стран и одной из основных форм взаимодействия государственных и коммерческих структур. В России госзакупки показывают медленный положительный тренд роста общего объема суммы размещенных извещений, что позволяет сделать вывод о росте популярности госзакупок.

Во-вторых, среди ключевых тенденций развития института госзакупок следует выделить их переход в электронную среду, а также изменение общего характера взаимоотношений между государственными заказчиками и коммерческими поставщиками в связи с большей ориентацией на исполнение контракта в условиях лимитированных ресурсов, чем на построение крепких партнерских отношений. Заказчики преимущественно ориентированы на снижение стоимости исполнения, что ведет к повышению интенсивности ценовой конкуренции среди поставщиков. Госзакупки становятся более централизованными, отмечается тенденция к привлечению профессиональных посредников. От руководства фирм-поставщиков на разных этапах работы с госзаказчиками требуется применение различных управленческих ролей.

В-третьих, наиболее часто упоминаемые проблемы госзакупок – коррупция, несовершенство законодательной и юридической базы, трудности, связанные с работой в электронной среде, и другие.

Таким образом, перед менеджерами компаний, работающих с госзакупками, стоит двойной вызов – им необходимо принимать во внимание не только тенденции развития и проблемы института госзакупок, но и интегрировать новые и устоявшиеся практики современного менеджмента.