Совершенствование механизма финансирования и реализации региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов в России

Маличенко И.П.1
1 Южный федеральный университет, Россия, Ростов-на-Дону

Статья в журнале

Жилищные стратегии
Том 8, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2021)

Цитировать:
Маличенко И.П. Совершенствование механизма финансирования и реализации региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов в России // Жилищные стратегии. – 2021. – Том 8. – № 4. – С. 399-424. – doi: 10.18334/zhs.8.4.114001.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=48008059

Аннотация:
В связи с ежегодным ростом доли аварийного и ветхого жилья в общей площади жилищного фонда и дефицита государственных средств для решения данной проблемы был принят Федеральный закон №271-ФЗ от 25 декабря 2012 г., формирующий новый механизм реализации региональных программ капитального ремонта в России, где основным источником финансирования капитального ремонта стали непосредственно взносы собственников. В результате за 2013 – 2021 гг. сложилась такая практика реализации капитального ремонта многоквартирных домов в России, при которой доминирующее развитие по сравнению с другими формами управления капитальным ремонтом получили сформированные во всех субъектах Российской Федерации некоммерческие фонды капитального ремонта (региональные операторы). В связи с чем можно наблюдать определенную деформацию российского механизма реализации и финансирования капитального ремонта, связанную с тем, что все управленческие, организационно-экономические и финансовые решения принимают региональные операторы, а собственники остаются лишь источником финансирования капитального ремонта, выбирая по объективным и субъективным причинам пассивную стратегию поведения в решении данного вопроса. По мнению экспертов в 2020-2021 гг. такой механизм порождает ряд проблемных зон: низкие и неравномерные темпы прироста фактически выполненных работ по капитальному ремонту, отсутствие эффективной системы планирования, организационные нарушения проведения капитального ремонта, начиная от тендеров, закупок по капитальному ремонту до изменения смет и сроков. Таким образом, представляется целесообразным провести анализ реализации программы капитального ремонта в России в динамике, выявить текущие «точки роста» и «точки деформации» для принятия эффективных управленческих решений в данной сфере. Исследование проводилось на базе экономико-статистического анализа открытых официальных данных Фонда содействия реформированию ЖКХ, Федеральных органов статистики, отчетности регионов по реализации программ капитального ремонта. Результаты исследования подтвердили, что несмотря на рост уровня собираемости взносов на капитальный ремонт, приоритетно за счет упрощенной системы их судебного взыскания, темпы проведения капитального ремонта по территории России требуют существенного ускорения и определенной равномерности как по временному, так и территориальному признаку. В заключении сформулированы практические рекомендации по совершенствованию механизма финансирования и реализации региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов в России, в том числе и за счет активизации института собственников в этом вопросе.

Ключевые слова: капитальный ремонт, механизм реализации и финансирования, многоквартирные дома, региональная программа, начисления, сборы, уровень собираемости, региональный оператор, собственники, товарищество собственников жилья (ТСЖ), способы формирования фонда капитального ремонта

Финансирование:
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта №20-010-00503.

JEL-классификация: L97, R21, R31



Введение

Формирование эффективного механизма финансирования и реализации капитального ремонта многоквартирных домов является актуальной повесткой для многих стран. Самым дискуссионным во всем мире остается вопрос – кто должен нести основное финансовое бремя и право принятия решений в области капитального ремонта многоквартирных домов (МКД). Таким образом, мировой управленческий механизм капитального ремонта многоквартирных домов выстраивается посредством доминирования разной доли участия собственников многоквартирных домов, государственных институтов и других посредников. Вариации и интенсивность участия тех или иных заинтересованных акторов и формируют возможные модели реализации программ капитального ремонта многоквартирных домов во всех странах.

В России создана региональная система капитального ремонта, которая в настоящее время действует во всех субъектах Российской Федерации с поправкой на их территориальные особенности. Начало формирования региональных программ капитального ремонта можно четко связать с появлением Федерального закона № 271-ФЗ от 25 декабря 2012 г., который внес поправки в Жилищный кодекс [10] [1]. В рамках законодательных изменений собственники самостоятельно должны осуществлять взносы на капитальный ремонт многоквартирных домов и выбирать способ формирования фонда на капитальный ремонт. При этом законодательство позволяет собственникам реализовывать две стратегии:

1) активная стратегия собственников заключается в открытии собственного специального счета товарищества собственников жилья (ТСЖ) и далее в реализации возможности общим собранием принимать решения по его расходованию на работы по капитальному ремонту с выбором для этого оптимального подрядчика;

2) пассивная стратегия собственников сводится, по сути, к самоустранению собственников от организации и решения всех вопросов по капитальному ремонту, кроме осуществления взносов на капитальный ремонт, передав такие полномочия региональному оператору.

Теоретико-методологическая основа исследования сформирована через призму концепций и подходов экономики общественных благ, теории коллективных действий, теории игр.

Российские авторы находятся в дискуссии, как именно определять жилищно-коммунальные услуги в теории общественных благ. Жилищно-коммунальные услуги обладают двумя главными характеристиками общественного блага, которые неоднократно выделены в авторских работах Якобсона Л.И. и Стиглица Дж. Ю., такие как несоперничество за потребление и неисключаемость, то есть все потребители имеют доступ к потребляемым благам [23, 29, 30] (Jacobson, 1996, Jacobson, 2000, Stiglitz, 1997).

Хиллман А. подчеркивает, что любое общество оказывается перед проблемой выбора при принятии решений между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В связи с чем возникает вопрос, когда свобода рынка должна ограничиваться государственным регулированием [33, c. 14] (Hillman, 2009, р. 14). Особенно остро этот вопрос проявляется в отношении формирования и использования общественных благ. Мансурс Олсон в статьях и в книге «Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп» очень ярко демонстрирует, как формируются противоречия между индивидуальными и коллективными интересами, приводя примеры уклонения от добровольных взносов в профсоюз или политическую партию рациональных «своекорыстных» рабочих, которые не готовы прилагать усилия для достижения общегрупповых целей, осознавая, что их личные границы участия четко не идентифицированы и игнорирование выполнения групповых обязательств в целом не изменит ситуации [16, с. 53, 82; 36] (Olson, 1965, р. 53, 82, 36). Таким образом, формируется «тезис о нулевом вкладе» (zero contribution thesis), суть которого в том, что чем больше размер группы, тем меньше мотивации для индивида действовать в интересах группы, и тогда только через внешние стимулы (принуждение) можно сохранить группу. В последующем возникает проблема «безбилетника» (free rider problem) или проблема фрирайдера [14], когда часть индивидов пользуются общественными благами и совершенно сознательно не платят за них, при этом плата для остальных потребителей увеличивается, так как определенные индивиды извлекают экономическую выгоду и не несут никакие издержки. В результате таких действий снижается качество общественных благ, может быть их дефицит или даже полное отсутствие, истощение ресурсов. Однако авторы Оливер П., Марвелл Г., Тейшера Р., последователи теории критической массы, рассматривают большие группы с другой стороны, полагая, что рост размера группы снижает критическую массу, т.е. в больших группах увеличивается и число членов, более заинтересованных в достижении общего результата и готовых для этого брать на себя дополнительные расходы, тем самым решая проблему «безбилетника» [35] (Oliver, Marvell, Teixera, 1985). Федорова А.В. обращает внимание, что альтруизм, например, тоже может быть характеристикой рационального поведения [25, с. 39] (Fedorova, 2011, р. 39).

Остром Элинор, нобелевский лауреат 2009 г. по экономике, анализируя социальные дилеммы и модели рационального выбора на базе больших эмпирических данных, приходит к выводу, что в малых группах можно более эффективно совмещать индивидуальные и коллективные интересы, развивая общие нормы поведения через репутацию, доверие и взаимность [17, 19, 37, 38, 39] (Plutnik, 2010; Ostrom, 1998; Ostrom, 2000; Schmidt, 2001). То есть, по сути, через формирование и развитие всех составляющих социального капитала.

Если рассматривать более современные подходы применительно к предметной области, то Захарова Е.В. в работе «Жилищно-коммунальная услуга как общественное благо» помимо этих двух характеристик подчеркивает также их общественно значимый, обезличенный и коллективный характер потребления [11, с. 29] (Zakharova, 2010, р. 29). Однако в настоящее время жилищно-коммунальные услуги невозможно отнести к чистым общественным благам, так как есть не только коллективный, но и индивидуальный характер их потребления.

Каменев Н.А. в статье «Типология локальных общественных благ» выделяет такие типы локальных общественных благ, как общественное, клубное и условно частное благо. Автор не соглашается с отнесением всех жилищно-коммунальных услуг к общественным благам, определенным образом разделяя их. Общедомовое имущество, места общего пользования можно отнести ко второму типу локальных общественных благ, так называемым клубным, которые характеризуются совместным потреблением с ограниченным доступом. В то время как сами коммунальные услуги (горячая вода, холодная вода, газ, электроэнергия) относятся больше к условно частным благам, так как ориентированы больше на индивидуальное потребление, а с учетом, например, индивидуальных приборов учета и возможности регулирования этого процесса утрачивается такая характеристика общественного блага, как потребление в равном количестве [12, с. 24] (Kamenev, 2011, р. 24). Тем не менее жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый характер, но не обладают типичными рыночными характеристиками, их ценовая эластичность крайне низкая. С учетом дифференцированного потребления (коллективного и индивидуального) конкретных видов жилищно-коммунальных услуг их можно отнести к смешанному общественному благу.

Вызывают интерес работы Ермишиной А.В., Клименко Л.В., которые, проведя авторские исследования собственников г. Ростова-на-Дону и г. Азова, определяют низкий уровень зрелости собственников для проведения эффективных реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также склонность к государственному и муниципальному иждивенчеству [6]. Авторы предлагают рассмотреть капитальный ремонт как локальное общественное благо через призму «дилеммы заключенного» и проблемы «безбилетника» [8] (Ermishina, 2020). Таким образом, можно сделать вывод, что в ситуациях с локальными общественными благами, к которым можно отнести капитальный ремонт, становятся возможны различные механизмы их производства и реализации – от стихийной самоорганизации до формирования эффективных институтов без непосредственного государственного вмешательства [7] (Ermishina, Klimenko, 2020).

Таким образом, на примере капитального ремонта как локального общественного блага можно видеть различные механизмы его реализации:

1. Государственное управление через регионального оператора.

2. Управление через посредников, например, управляющие компании.

3. Управление капитальным ремонтом через формирование института эффективных собственников, что, безусловно, мы считаем приоритетной стратегией повышения продуктивности реализации региональных программ капитального ремонта.

Стоит отметить сразу ярко выраженную проблему, которая сформировалась по территории всей России – это неэффективный институт собственников жилья в решении жилищно-коммунальных вопросов, в т.ч. и связанных с капитальным ремонтом. Как показывает практика, собственники достаточно инертны в решении жилищных проблем, а самое главное, это тотальное непонимание и нежелание затрачивать дополнительные усилия, чтобы разобраться в возможностях управления многоквартирным домом. Причины низкой вовлеченности собственников достаточно обширные, имеют объективную и субъективную природу: смешанная собственность в одном МКД (частная, приватизированная, муниципальная, арендованная), слабый социальный капитал (отсутствие соседских связей, недоверие и т.д.), отсутствие общеобразовательных и прикладных знаний в области жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и ряд других экономических, правовых, организационных, социально-психологических факторов [2, с. 88–89] (Galaeva, 2017, р. 88–89). Гордеев Д.П. отмечает, что собственники не умеют договариваться, принимать коллективные решения в целом [3, с. 76] (Gordeev, 2016, р. 76). При этом бюрократические препятствия, сложные законодательные процедуры, по мнению автора, только поддерживают локальный монополизм управляющих компаний и обслуживающих организаций. Гавриленко И.Г., Седаков Д.А. выделяют еще такую причину, как историческая, социальная и ментальная неподготовленность населения к рыночным механизмам в сфере жилищно-коммунального хозяйства [1, с. 34] (Gavrilenko, Sedakov, 2017, р. 34). Цыбикова Д.Г. обращает внимание, что по результатам опроса московских собственников (выборка составила 5016 чел.) АО «НИИ социальных систем» Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) и Фондом общественного мнения (ФОМ) общероссийская тенденция пассивного поведения собственников подтверждается, так как несмотря на достаточную осведомленность москвичей о введении ежемесячного взноса на капитальный ремонт, больше 50% респондентов даже не знают, кто является держателем счета в их доме [28, с. 48–55] (Tsybikova, 2017, р. 48–55). В связи с чем инициативу берут на себя государственные институты, ресурсообеспечивающие организации, частные управляющие компании, управленческие решения которых лежат приоритетно в плоскости реализации коммерческих целей, как и любых других коммерческих субъектов на рынке, а не в развитии инфраструктуры многоквартирных домов, повышении их энергоэффективности и экономии ресурсов собственников.

Руководитель жилищного Фонда «Институт экономики города» Ирина Генцлер и директор Центра градостроительных компетенций Института общественных наук (ИОН) РАНХиГС Ирина Ирбитская подчеркивают, что все европейские страны и страны бывшего социального лагеря (Венгрия, Чехия, Словакия, Эстония) провели радикальные реформы и передали приоритетную ответственность за многоквартирные дома собственникам [26]. При этом речь не должна идти о полном упразднении роли государства в этом вопросе. Так, в зарубежной практике государственные институты оказывают финансовую, консультационную поддержку собственников в управлении многоквартирными домами [4, 5] (Gordeev, 2016; Dorovskaya, 2016). Резвов Г.А., Сироткин В.А., Синцова С.Г. обращают внимание на необходимость решения таких главных задач, как формирование конкуренции на рынке ЖКХ, разграничение функций собственника, заказчика и подрядчика, реального взаимодействия власти, производителей, поставщиков и потребителей жилищно-коммунальных услуг [21, с. 53] (Rezvov, Sirotkin, Sintsova, 2018, р. 53), что нам также кажется важным для формирования стратегических основ и профессионального менеджмента в сфере ЖКХ. Кириллова А.Н. для формирования стратегии опережающего развития в сфере ЖКХ предлагает создание сети региональных центров общественного контроля [13] (Kirillova, 2016).

От эффективности реализации региональных программ капитального ремонта зависит состояние жилищного фонда населения, а это вопрос острой социально-экономической значимости. Эксперты Стерник С.Г., Гареев И.Ф. на основании анализа итогов в жилищной сфере за 2019 г. определяют, что выполнение программ по «удвоению ежегодных объемов ввода многоквартирных домов в России к 2024 году, т.е. достижение показателя строительства и рентабельной продажи на рынке 80 млн кв. м городского жилья в год силами независимых корпоративных застройщиков невозможно из-за чрезвычайной территориальной неравномерности рынка, глубокого экономического неравенства регионов, низкой социально-экономической мобильности населения при снижающихся доходах» [22, с. 174] (Sternik, Gareev, 2020, р. 174).

Стоит отметить, что публикации в отношении предоставления коммунальных услуг, общих жилищно-коммунальных проблем ведутся, но вот при этом вопросы капитального ремонта рассматриваются достаточно редко. По мнению экспертов, в 2020–2021 гг. можно выделить следующие наиболее проблемные зоны в области реализации региональной программы капитального ремонта: низкие и неравномерные темпы прироста фактически выполненных работ по капитальному ремонту, отсутствие эффективной системы планирования, организационные нарушения проведения капитального ремонта, начиная от тендеров, закупок по капитальному ремонту до изменения смет и сроков. В связи с чем можно обозначить основную цель исследования как выявление текущих «точек роста» и «точек деформации» механизма финансирования и реализации региональных программ капитального ремонта для принятия дальнейших управленческих решений в данной сфере посредством экономико-статистического анализа показателей реализации программы капитального ремонта в России.

Методика исследования

Исследования в области реализации программ капитального ремонта требуют непрерывного мониторинга с идентификацией ключевых показателей эффективности и оценкой их динамики. Представленное исследование региональной системы капитального ремонта в России проводилось на базе экономико-статистического анализа открытых официальных данных:

1. Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

2. Федеральных органов статистики.

3. Отчетности регионов по реализации программ капитального ремонта.

Для исследования были взяты следующие показатели:

1. Объем начислений, млн руб.

2. Объем сборов, млн руб.

3. Уровень собираемости, %.

4. Число МКД, в которых проведен капитальный ремонт.

5. Число МКД, которые требуют проведения капитального ремонта.

6. Минимальные и максимальные взносы на капитальный ремонт по регионам.

7. Способы формирования фондов капитального ремонта.

Данные для анализа представлены начиная с 2015 г. целенаправленно, как наиболее устоявшиеся, так как Федеральный закон № 271-ФЗ действует c 25 декабря 2012 г., а формирование программ капитального ремонта шло неоднородно, с разной степенью интенсивности по субъектам РФ с 2013–2015 гг.

По обозначенным показателям сформированы динамические ряды с 2015 г. по 2020 г., и с помощью цепных и базисных темпов роста и прироста определена их положительная или отрицательная динамика:

(1)

(2)

(3)

где

– показатель сравниваемого периода;

– показатель предыдущего периода.

– показатель базисного периода.

Также для расчета соотношения многоквартирных домов с капитальным ремонтом и без капитального ремонта, изменения в способах формирования фонда капитального ремонта использованы относительные величины координации и относительные величины структуры:

(4)

(5)

где – показатель, характеризующий i-ю часть совокупности (например, МКД, в которых произведен капитальный ремонт; один из способов формирования фонда капитального ремонта);

– показатель, характеризующий k-ю часть совокупности, например, МКД, в которых требуется капитальный ремонт;

– показатель, характеризующий совокупность в целом (все МКД, все способы формирования фонда капитального ремонта).

Уровень собираемости найден как отношение объема сбора к объему начислений в процентах.

Также стоит отметить, что уровень собираемости взносов на капитальный ремонт еще не отражает эффективность реализации региональных программ капитального ремонта. Важно мониторить ежегодное количество домов после капитального ремонта, средства, направленные на его осуществление, остатки на конец года, темпы выполнения и другие. Необходимо понимать и качественные характеристики проведенного капитального ремонта многоквартирных домов, а эти показатели уже достаточно проблематичны для анализа ввиду сложности их первичного формирования и сбора по территориям, экспертной оценки. Однако в рамках регионального управления это представляется возможным пока, например, в рамках авторских опросов и исследований, так как подобные данные централизованно по регионам в открытых источниках не представлены. В целом нет системного подхода к формированию конкретных показателей эффективности реализации региональных программ капитального ремонта, несмотря на наличие проектов оценки их финансовой устойчивости, и это большое упущение.

Стоит отметить также неоднородность реализации программ капитального ремонта по территории России. В связи с чем представляется целесообразным провести впоследствии ряд исследований, в рамках которых будет произведен анализ по всем субъектам РФ с соответствующей кластеризацией по анализируемым показателям, так как осредненный уровень показателей по России не позволит в дальнейшем принимать эффективные управленческие решения по конкретным территориям.

Результаты исследования

На протяжении 8 лет развивается региональная система капитального ремонта в России. В рамках Федерального закона от 25.12.2012 № 271-ФЗ принимаются региональные законы о капитальном ремонте многоквартирных домов в субъектах РФ, не противоречащие федеральному закону, но дополняющие положения капитального ремонта с учетом территориальных особенностей. Региональная система капитального ремонта (КР) включает в себя следующие категории, которые представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Региональная система капитального ремонта

Источник: составлено автором по материалам исследования.

Регионы наделены полномочиями принимать нормативные акты, формировать региональные программы с включением и исключением многоквартирных домов, создавать регионального оператора, на специальный счет которого поступают взносы собственников, ранее не определившихся с формой управления капитальным ремонтом, определять минимальный размер взноса собственников на капитальный ремонт и в итоге определять подрядчиков и исполнителей капитальных ремонтных работ.

Региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Российской Федерации рассчитана в основном на 30–35 лет. При этом самые низкие тарифы (руб. на 1 кв. м) на капитальный ремонт в 2021 году зафиксированы: Марий Эл – 5,20 руб., Краснодарский край – 5,32 руб., Северная Осетия – 5,45 руб., Тыва – 5,73 руб., Карачаево-Черкессия – 5,80 руб., Ульяновская область – 5,80 руб. Верхние границы по тарифам на капитальный ремонт можно обозначить в 2021 г. на следующих территориях: Санкт-Петербург – 12 руб., Саха (Якутия) – 12,08 руб., ХМАО – Югра – 14,40 руб., Москва – 19,52 руб. [15]. Правительство Российской Федерации уже утвердило повышение минимального взноса на капитальный ремонт в среднем на 25% с 1 января 2022 г. в связи с подорожанием строительных материалов за последний период [20].

В соответствии с ЖК РФ ст. 168, ч. 5 региональные программы капитального ремонта должны обновляться не реже 1 раза в год. Под обновлением региональных программ понимается, во-первых, исключение домов, признанных аварийными, ветхими или издержки на капитальный ремонт которых выше, чем ожидаемая польза от восстановленных конструкций (износ 65–70% и более), дома блокированной застройки, во-вторых, включение новых введенных в эксплуатацию домов, а также пересмотр и дополнение перечня работ по капитальному ремонту, так как с каждым годом у конструкций многоквартирных домов растет физический износ. В связи с чем одним из показателей динамики реализации программ капитального ремонта считается темп включения работ (услуг) в программы капитального ремонта. С 1 января 2017 г. региональные программы капитального ремонта разбиты на краткосрочные программы, где указывается перечень работ, которые предстоит сделать в ближайшие 3 года.

Во всех субъектах РФ собственники имеют право самостоятельно на общем собрании определить способ накопления средств на капитальный ремонт: специальный счет ТСЖ, ЖСК, управляющей компании или регионального оператора. Если собрание не состоялось или собственники не пришли к согласию, то счет будет открыт у регионального оператора.

Исследования источников финансирования и способов формирования программ капитального ремонта МКД за 2015–2020 гг. представлены в таблице 1 и на рисунке 2.

Таблица 1

Динамика уровня собираемости на капитальный ремонт многоквартирных домов в России, 2015–2020 гг.

Показатель
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Объем начислений [2], млн руб.
127025,6
165879,8
186323,3
191882,2
213275,2
214468,1
Темпы роста цепные, %
-
130,6
112,3
103
111,1
100,6
Объем сбора [3], млн руб.
98042,2
142214,7
171621,6
182686,2
203714,3
206307,9
Темпы роста цепные, %
-
145,1
120,7
106,4
111,5
101,3
Уровень собираемости, %
77,18
85,73
92,11
95,21
95,52
96,21
Источник: рассчитано автором по количественным данным официального сайта Фонда содействия реформе ЖКХ. URL: https://www.reformagkh.ru/analytics#overhaul.

Рисунок 2. Начисления и сборы по капитальному ремонту в России,

2015–2020 гг.

Источник: составлено автором по количественным данным официального сайта: Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию ЖКХ. URL: https://www.reformagkh.ru/analytics#overhaul.

На рисунке 3 отображена динамика начислений и сборов по капитальному ремонту через цепные темпы роста.

Рисунок 3. Динамика начислений и сборов, 2015–2020 гг.

Источник: составлено автором по материалам авторских расчетов.

Официальные сервисы, контролирующие реализацию региональных программ капитального ремонта, ведут статистику начиная с 2014–2015 гг. Полные данные имеются уже с 2015 г. По данным таблицы 1 и рисунка 2 с 2015 г. увеличивается как объем начислений, так и объем сборов на капитальный ремонт. При этом в 2016 г. начисления по сравнению с 2015 г. возросли на 30,6%, затем прирост начислений менее значителен: в 2017 г. – на 12,3%, в 2018 г. – на 3%, в 2019 г. – 11,1%, 2020 г. – 0,6%. Снижение темпов начислений связано еще и с тем, что во многих регионах минимальный взнос с 2018 г. не менялся. Темпы роста сборов начиная с 2016 г. даже превышают темы роста начислений: в 2016 г. собрано на 45,1% больше, чем в 2015 г., в 2017 г. – 20,7%, 2018 г. – 6,4%, 2019 г. – 11,5%, 2020 г. – 1,3%. Рост сборов связан в первую очередь с формированием упрощенной системы судебного взыскания задолженности по капитальному ремонту. В связи с чем можно заметить рост уровня собираемости, который в 2020 г. достиг 96,21% (рис. 4).

Рисунок 4. Уровень собираемости взносов на капитальный ремонт многоквартирных домой в России, 2015–2020 гг., в %

Источник: составлено автором по материалам авторских расчетов.

Несмотря на уверенный рост уровня собираемости взносов на капитальный ремонт в масштабах страны, стоит отметить, что более детальный анализ уровня собираемости по субъектам РФ показывает достаточно неравномерный и нестабильный характер этого показателя, так, например, в Кировской области уровень собираемости равен 74,53%, в Магаданской – 79,71%, в то время как в Курской – 119,16%, Московской – 105,35% с учетом возврата начисленных платежей по предыдущим периодам. Данные представлены на декабрь 2020 г. [27]. В связи с чем целесообразно анализировать данные отдельно по субъектам РФ.

На рисунке 5 представлены данные по количеству многоквартирных домов, в которых уже проведен капитальный ремонт и которые требуют капитального ремонта на конец года.

Рисунок 5. Многоквартирные дома, требующие капитального ремонта и прошедшие капитальный ремонт

Источник: составлено автором по официальным данным Росстата: Жилищное хозяйство в России 2019: Стат. Сб. / Росстат. – М., 2019. – 78 с.

Динамика прироста многоквартирных домов, которые прошли капитальный ремонт и которые требуют капитального ремонта, представлена в таблице 2.

Таблица 2

Динамика МКД по отношению к капитальному ремонту

Показатель
2010
2015
2016
2017
2018
Темпы прироста МКД, в которых проведен КР, %
-
– 53
+ 44,7
+7 ,5
+ 9,1
Темпы прироста МКД, которые требуют КР, %
-
– 3,3
– 42,3
– 4,4
– 7
Соотношение МКД, в которых проведен капитальный ремонт к МКД, требующим капитального ремонта, %
19,1
9,3
23,3
26,3
30,8
Источник: рассчитано автором по данным Федеральных органов статистики.

Данные таблицы 2 показывают, что в 2015 г. по сравнению с 2010 г., когда уже действовали региональные программы капитального ремонта за счет взносов собственников, а не государства, на 53% сократилось число домов, которые были капитально отремонтированы. Затем в 2016 г. прирост отремонтированных многоквартирных домов существенно вырос на 44,7%, но по сравнению с 2010 г. все равно оставался меньше на 31,9%, небольшой положительный прирост в 2017 г. – 7,5% и в 2018 г. – 9,1% относительно предыдущих лет, а если сравнивать с базисным 2010 годом, то в 2017 г. все равно меньше на 26,8%, а в 2018 г. – на 20,2%. При этом снижение многоквартирных домов, в которых требуется капитальный ремонт, идет очень низкими темпами. На рисунке 6 обозначена доля МКД, в которых проведен капитальный ремонт в общей численности многоквартирных домов, требующих капитального ремонта.

Рисунок 6. Соотношение МКД, в которых проведен капитальный ремонт, к МКД, требующим капитального ремонта, %

Источник: рассчитано автором по материалам исследования.

Несмотря на поступательное увеличение доли отремонтированных домов, и даже с учетом того, что в 2018 г. такая доля достигла 30,8%, это еще достаточно незначительный показатель, и требует более активного роста.

Исследуя зарубежный опыт управления капитальным ремонтом многоквартирных домов, видится целесообразным исследовать приоритетный способ формирования фондов капитального ремонта в России.

C 2016 г. снижается роль регионального оператора в управлении капитальным ремонтом многоквартирных домов, и с 87,9% присутствия его доля снизилась в 2020 г. до 84,6% (табл. 3).

Таблица 3

Способы формирования фондов капительного ремонта в России

2015–2020 гг., %

Года
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Способы формирования фондов капитального ремонта, в %:
100
100
100
100
100
100
- счет регионального оператора, %
78,5
87,9
87,9
86,9
85,8
84,6
- специальный счет регионального оператора, %
4,6
4,4
4,5
4,5
4,5
4,6
- спецсчет управляющей компании (УК), %
0,7
1,7
2,3
2,9
3,7
4,3
- спецсчет ТСЖ, ЖК, ЖСК, %
2,8
3,9
4,3
4,5
4,6
4,6
- способ не определен, %
13,4
2,1
1,0
1,2
1,4
1,9

Источник: сформировано автором по количественным данным официального сайта: Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию ЖКХ. URL: https://www.reformagkh.ru/analytics#overhaul.

По данным таблицы 3 прослеживается при незначительном снижении доли присутствия регионального оператора одновременно рост участия ТСЖ в управлении капитальном ремонтом с 2,8% на 2015 г. до 4,6% в 2020 г., управляющих компаний – с 0,7% до 4,3% в 2020 г. Однако для формирования института эффективных собственников это очень медленный процесс.

Обсуждение

Теория общественных благ, коллективных действий и теория игр могут лечь в основу решения проблем реализации региональных программ капитального ремонта. Для этого предлагается трансформировать ранее рассмотренные классические теории в следующие подходы в нашей предметной области капитального ремонта:

1. Принуждение участников к производству и участию в общественных благах увеличивает в итоге их благосостояние в отличие от ситуации добровольного вклада, что и лежит в основе решения проблемы «безбилетника». Однако в современном прочтении речь должна идти не о прямом принуждении, а о государственно-частном партнерстве в сфере ЖКХ, сопровождении региональных программ капитального ремонта и их софинансирования, развитии конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства, идентификации ролей и функций заказчика, потребителя, подрядчика, собственника, контролирующих органов.

2. Склонность к фрирайдерству выше в больших группах участников, что требует большего государственного вмешательства. Однако стоит отметить, что общественные блага отличаются от коллективных тем, что они могут быть доступны всем членам независимо от принадлежности к какой-то группе или коллективу. При этом заинтересованных индивидов в реализации общей цели и готовых нести при этом даже повышенные трансакционные издержки становится больше, если воздействовать на их информационную осведомленность и мотивацию. В итоге вовлеченность в решение вопросов капитального ремонта помимо экономических стимулов может формироваться посредством развития всех составляющих социального капитала.

3. В малых группах возможна самоорганизация и реализация эффективных коллективных действий без вмешательства третьих сторон. Товарищество собственников жилья в рамках анализа зарубежного опыта может стать эффективной формой самоорганизации управления многоквартирными домами и в России при создании благоприятных условий.

В настоящее время жилищно-коммунальные услуги, в том числе и капитальный ремонт, невозможно отнести к чистым общественным благам, так как есть не только коллективный, но и индивидуальный характер их потребления. Также все больше появляется возможностей для ограничения доступа потребителей к таким благам, например, когда ресурсообеспечивающие организации отключают неплательщиков от потребления ресурсов. При этом стоит заметить, что издержки исключения потребителей могут превышать потери от их неуплаты за эти ресурсы, тогда все стороны оказываются в убытке, что опять является признаком общественного блага.

Проблему безбилетника в сфере ЖКХ, в том числе капитального ремонта, невозможно решить только принуждением, особенно в долгосрочном периоде. Необходимо формирование мотивации и вовлеченности собственников в процессы управления многоквартирным домом, принятие их личной ответственности за собственность. Становится очевидным, что включение собственников в активное решение коммунальных проблем, в том числе по капитальному ремонту, возможно только через понимание этого процесса и осознание его необходимости. Для этого необходимо систематизировать и далее трансформировать большое количество нормативных актов, положений, которые собственники не изучают и не могут в силу отсутствия специальных знаний их правильно интерпретировать, в доступный информационный портал с максимально упрощенными инструкциями, алгоритмами принятия решений по тому или иному вопросу, представленными в форме таблиц, рисунков, схем для быстрого и однозначного понимания и запоминания, обратными формами связями, где можно было бы найти все самые актуальные для собственников ответы на вопросы по реализации региональных программ капитального ремонта, проконсультироваться, в электронном виде формировать документооборот.

Представляется интересной возможность рассмотреть экономический механизм формирования института эффективных собственников, повышая их мотивацию через культуру своевременных платежей. Такой относительно положительный пример можно привести, например, на базе штрафов ГИБДД («Закон о скидке на штрафы ГИБДД» (№ 437-ФЗ) вступил в силу 1 января 2016 года), когда водители, оплатив штраф в течение 20 дней, получают скидку 50%. Рост внесения штрафов после вступления в силу закона в 2016 г. оказался ниже, чем ожидалось, но больше, чем без этой меры, и составил по среднему приросту собираемости 15–20% в субъектах РФ. Такая экономическая мера может быть рассмотрена и для собственников в рамках любой скидки за своевременный взнос на капитальный и ремонт и за жилищно-коммунальные услуги в целом. Цифровые сервисы, позволяющие оперативно получать информацию о задолженности собственников, еще больше стимулировали уровень собираемости. Стоит отметить, что в связи с положительным эффектом данная практика была расширена и на другие административные штрафы в рамках Федерального закона от 23.06.2020 года № 187-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ». Закон дополняет статью 32.2 «Исполнение постановления о наложении административного штрафа» частью 1.3–1.

Заключение

В России по результатам анализа ежегодной статистической отчетности можно наблюдать рост доли аварийного и ветхого жилья в общей площади жилищного фонда. В связи с нарастанием проблемы и дефицита государственных средств для ее решения был принят Федеральный закон № 271-ФЗ от 25 декабря 2012 г., формирующий новый механизм финансирования и реализации региональных программ капитального ремонта в России, который, с одной стороны, предоставляет широкие возможности для участия собственников в осуществлении капитального ремонта, с другой стороны, основной формой управления капитальным ремонтом стали некоммерческие фонды капитального ремонта (региональный оператор), представленные во всех субъектах Российской Федерации. Таким образом, на практике сложился такой механизм реализации региональных программ капитального ремонта, когда основным источником финансирования капитального ремонта являются взносы собственников, при этом все решения тактического и стратегического характера принимаются в основном региональными операторами, что в итоге привело к низким и неравномерным темпам прироста фактически выполненных работ по капитальному ремонту, отсутствию эффективной системы планирования, организационным нарушениям проведения капитального ремонта. При этом особенную угрозу системе несет тот факт, что за эти 9 лет так и не был сформирован эффективный институт собственников, готовый брать на себя ответственность за сохранение и приумножение инфраструктуры многоквартирного дома и самостоятельно осуществлять управление в сфере ЖКХ.

Капитальный ремонт определяет качественные и количественные характеристики жилищного фонда, что является вопросом острой социально-экономической значимости. В связи с чем исследования результатов в области реализации региональных программ капитального ремонта требуют постоянного мониторинга с выделением и оценкой динамики ключевых показателей их эффективности. При этом осредненные показатели по капитальному ремонту, учитывая территориальную неоднородность, не позволяют видеть реальную ситуацию по регионам, а значит, принимать своевременные управленческие решения на разных уровнях управления. Поэтому следующим этапом необходимо провести анализ реализации региональной программы капитального ремонта по всем субъектам РФ с последующей их кластеризацией.

В рамках проведенного исследования представляется важным стратегическим направлением совершенствования механизма реализации капитального ремонта в регионах посредством активизации института собственников жилья в решении жилищно-коммунальных вопросов и управлении капитальным ремонтом.

Рассматривая капитальный ремонт как локальное общественное благо и применяя теорию общественных благ, коллективных действий и теорию игр, возможно интегрировать ряд концепций с определенной долей трансформации на предметную область исследования и, таким образом, рассмотреть возможности государственного-частного партнерства в рамках реализации региональных программ капитального ремонта, идентификацию ролей и функций заинтересованных акторов, значительного повышения роли института собственников в решении вопросов управления многоквартирными домами как эффективной формы самоорганизации малых групп, на примере ТСЖ, развитие социального капитала и экономических стимулов в повышении эффективности реализации программ капитального ремонта.

Несмотря на то, что ряд зарубежных авторов в своих работах с использованием математического инструментария доказывают рост транcакционных издержек от коллективных действий [31, 32, 34], при этом все равно сохраняется интерес к достижению оптимального равновесного окончательного контракта его участниками. Зарубежный опыт показывает, что реализация политики капитального ремонта через негосударственные некоммерческие объединения собственников, осознающих ответственность за состояние своей собственности в многоквартирных домах, которые добровольно участвуют в коллективном принятии решений, делегируют полномочия управляющей группе собственников с правом их непосредственного контроля, может быть достаточно успешной.

Информационная асимметрия, длительность процедуры перехода накоплений от регионального оператора на новый спецсчет ТСЖ в случае такого решения собственниками, бюрократические препятствия только усиливают пассивность собственников в отношении формирования фондов капитального ремонта. Стратегия формирования эффективного механизма реализации региональных программ капитального ремонта заключается в повышении общей образованности участников в решении вопросов ЖКХ и развитии ресурсов информационной поддержки участников капитального ремонта, самыми заинтересованными из которых должны стать сами собственники, готовые нести ответственность за сохранение своей собственности. Программы капитального ремонта должны стать площадкой конструктивного диалога собственников, государственных институтов, посредников, подрядчиков и других заинтересованных акторов в рамках действительно работающего государственно-частного партнерства.

[1] В настоящее время действующая нормативно-правовая база: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 28.06.2021 г.) (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01.07.2021 г.). Раздел IX «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах». Глава 15. Общие положения о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах и порядке его финансирования». Статьи 166–174. Глава 16 «Формирование фонда капитального ремонта на специальном счете». Статьи 175–177. Глава 17 «Формирование фондов капитального ремонта региональным оператором. Деятельность регионального оператора по финансированию капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах». Статьи 178–188. Глава 18 «Проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме». Статьи 189–191.

[2] Данные представлены на декабрь каждого года.

[3] Данные представлены на декабрь каждого года.


Источники:

1. Гавриленко И.Г., Седаков Д.А. Роль товариществ собственников жилья в реализации стратегических целей государственной жилищной политики // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Серия: экономика. – 2017. – № 1(19). – c. 32-39.
2. Галаева А.А. ТСЖ как актуальная форма вовлечения собственников помещений в управление многоквартирным домом // Северо-Кавказский юридический вестник. – 2017. – № 3. – c. 87-92. – doi: 10.22394/2074-7306-2017-1-3-87-92 .
3. Гордеев Д.П. Изменение правового статуса товариществ собственников жилья как объединения собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме (1 часть) // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2016. – № 11(182). – c. 74-87.
4. Гордеев Д.П. Изменение правового статуса товариществ собственников жилья как объединения собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме (2 часть) // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2016. – № 12(183). – c. 26-39.
5. Доровская Ю.В. Решение вопросов управления жилищно-коммунальным хозяйством в Финляндии // Актуальные проблемы науки и практики. – 2016. – № 2(003). – c. 66-70.
6. Ермишина А.В., Клименко Л.В. В поисках эффективных собственников в многоквартирном доме // Экономическая социология. – 2010. – № 4. – c. 105-136.
7. Ермишина А.В., Клименко Л.В. Капитальный ремонт многоквартирных домов: проективные установки и поведенческие практики россиян // Вестник Института социологии. – 2020. – № 4. – c. 190-211. – doi: 10.19181/vis.2020.11.4.685.
8. Ермишина А.В. Эволюция государственного регулирования локальных общественных благ в жилищной экономике (на примере капитального ремонта многоквартирных домов в России) // Journal of Economic Regulation. – 2020. – № 4. – c. 64-77. – doi: 10.17835/2078-5429.2020.11.4.064-077 .
9. Жилищное хозяйство в России 2019. / Статистический сборник. - М.: Росстат, 2019. – 78 c.
10. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 28.06.2021 г.) (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01.07.2021 г.). Раздел IX «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах»
11. Захарова Е.В. Жилищно-коммунальная услуга как экономическое благо // Актуальные вопросы экономических наук. – 2010. – № 13. – c. 28-32.
12. Каменев А.Н. Типология локальных общественных благ // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. – 2011. – № 2(36). – c. 22-26.
13. Кириллова А.Н. Стратегия опережающего развития в сфере ЖКХ: структурные сдвиги, подходы и направления // Недвижимость: экономика, управление. – 2016. – № 1. – c. 38-41.
14. Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. / Т. 1. - М.: Республика, 1992. – 99-100 (399) c.
15. Минимальный размер взноса на капремонт в 2021 году по регионам России. Регионы России. [Электронный ресурс]. URL: https://mnogodetey.ru/regions/ kapremont .
16. Олсон Мансур Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. / Пер. с англ. - М.: ФЭИ, 1995. – 174 c.
17. Остром Е. Теория рационального выбора коллективного действия. Бихевиористский подход. Обращение Президента американской политологической ассоциации, 1997 г // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2010. – № 1. – c. 5-52.
18. Петров А.Н., Чекалин В.С. Проблемы управления жилищно-коммунальными услугами в современных условиях // Журнал правовых и экономических исследований. – 2017. – № 3. – c. 204-210.
19. Плутник Д.А. Правила в общественном секторе в свете Нобелевской премии: вклад Элинор Остром в исследовании коллективных действий // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2010. – № 1. – c. 53-68.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2021 № 1667 «Об особенностях применения Положения о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме». Publication.pravo.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202110060015?index=2&rangeSize=1.
21. Резвов Г.А., Сироткин В.А., Синцова С.Г. Реальность и перспективы организации управления многоквартирным домо // Жилищные стратегии. – 2018. – № 1. – c. 49-64. – doi: 10.18334/zhs.5.1.38938.
22. Стерник С.Г., Гареев И.Ф. Прогноз и рекомендации по развитию жилищной сферы как сектора российской экономики на основании итогов 2019 года // Жилищные стратегии. – 2020. – № 2. – c. 153-180. – doi: 10.18334/zhs.7.2.110597.
23. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Инфра-М, 1997. – 720 c.
24. Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru.
25. Федорова Ю.В. Соотношение индивидуального и общественного интереса при производстве общественных благ // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. – 2011. – № 1(35). – c. 39-43.
26. Фонд «Институт экономики города», раздел «Капитальный ремонт жилья». Urbaneconomics.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://urbaneconomics.ru/research/143#page-title.
27. Фонд содействия реформе ЖКХ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.reformagkh.ru.
28. Цыбикова Д.Г. Участие собственников в решении вопросов капитального ремонта многоквартирных домов // Вестник РГГУ. Серия: Философия. Социология. Искусствоведение. – 2017. – № 2(8). – c. 46-56.
29. Якобсон JI. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. – 367 c.
30. Якобсон Л. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. - М.: Аспект-Пресс, 1996. – 319 c.
31. Grossman S.J., Hart O.D. The costs and benefits of ownership: A theory of vertical and lateral integration // Journal of Political Economy. – 1986. – № 4. – p. 691-719. – doi: 10.1086/261404.
32. Hart O., Moore J. Incomplete contracts and renegotiation // Econometrica. – 1988. – № 4. – p. 755-785.
33. Hillman A.L. Public Finance and Public Policy Responsibilities and Limitations of Government. / 2nd edition. - Cambridge: Cambridge University Press, 2009. – 859 p.
34. Holmström B. Moral hazard in teams // The Bell Journal of Economics. – 1982. – № 2. – p. 324-340.
35. Oliver P., Marvel G., Teixeira R. A Theory of the Critical Mass. I. Interdependence, Group Heterogeneity, and the Production of Collective Action // American Journal of Sociology. – 1985. – № 3. – p. 522-556. – doi: 10.1086/228313.
36. Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. - Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965. – 1-179 p.
37. Ostrom E. Collective Action and the Evolution of Social Norms // Journal of Economic Perspectives. – 2000. – № 3. – p. 137-158. – doi: 10.1257/jep.14.3.137.
38. Ostrom E. A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action Presidential Address, American Political Science Association. 1997 // American Political Science Review. – 1998. – № 1. – p. 1-22. – doi: 10.2307/2585925.
39. Schmidt D., Shupp R., Walker J., Ahn T.K., Ostrom E. Dilemma games: game parameters and matching protocols // Journal of Economic Behavior and Organization. – 2001. – p. 357-377. – doi: 10.1016/S0167-2681(01)00158-5.

Страница обновлена: 24.05.2022 в 20:07:07