Integrated assessment of programs and projects in the public administration system of the largest city

Введение

В современных условиях особая роль при рассмотрении вопросов социально-экономического развития страны отводится крупнейшим городам, представляющим собой ядро динамических процессов, происходящих в рамках определенных территорий. К группе крупнейших относят городские поселения и округа с численностью постоянного населения более 1 млн чел. В 2020 г. в России насчитывалось 15 мегаполисов с численностью населения 33,696 млн чел., что составляет 30,8% городского населения России [1]. Взаимосвязь между социально-экономическим развитием (СЭР) страны и эволюцией крупнейших городов рассматривается отечественными учеными, среди которых Анимица Е.Г., Вагин В.В., Зубаревич Н.В., Лексин В.Н., Соколов А.А., Шмелева И.А. и др., а также и зарубежными исследователями, например Флорида Р. [2–12] (Vagin, 2017; Sokolov, Rudneva, 2018; Kochukhova, Martianov, 2019; Leksin, Porfirev, 2017; Zubarevich, 2018; Shmeleva, Shmelev, 2019; Animitsa, Vlasova, 2020; Florida, 2018; Berridge, House, 2019; Kasatkina, 2019).

Целью данного исследования является разработка интегральной оценки программ и проектов, отражающей их влияние на внутреннюю и внешнюю эффективность публичного управления городом. В работе выдвинута гипотеза о том, что при расширении числа оценочных показателей можно обеспечить более полное отражение воздействия программ и проектов на социальную и экономическую составляющие развития города.

В городах-миллионниках России реализуются муниципальные целевые программы (МЦП), включающие проектные разработки, на основе которых формируются параметры городской жизнедеятельности (табл.1).

Таблица 1

Показатели развития крупнейших городов России

Сопоставление количества МЦП и характеристик функционирования городов показывает неоднозначность и даже разнонаправленность этой связки. Наличие этого рассогласования обусловило актуальность исследования отражения в оценках МЦП реалий развития города. Для исследования использованы научные методы, системно-структурный, причинно-следственный, ситуационный, компаративный анализ документов мегаполисов России по оценке целевых программ и проектов (табл. 2).

Таблица 2

Структура оценки программ и проектов в городах России

Анализ таблицы 2 показывает наличие в городах проблем в моделях оценки.

1. В городских моделях оценки программ и проектов выделяется от 3 до 6 элементов. В составе моделей преобладают оценки внутренних элементов программ и проектов. Половина от максимального количества элементов внутренней оценки используется в Казани, Самаре, Красноярске, Перми, Волгограде.

2. Оценки внешней эффективности программ и проектов в городах проводятся фрагментарно. Совпадение программ и стратегии развития города оценивается в Екатеринбурге и Уфе. Оценка влияния программ и проектов на изменение социального и экономического развития города проводится только в Москве, Казани, Волгограде и Перми. Определение эффективности программ и проектов предусматривается в методических документах всех городов. Однако оценка эффективности отдельных программных мероприятий не осуществляется. В составе оценочных моделей не применяется критерий инновационности программ и проектов.

3. Можно выдвинуть рабочую гипотезу: отсутствие корреляции программ, проектов и параметров развития городов можно объяснить неполным отражением в моделях оценки внешней эффективности действующего программно-проектного инструментария.

Целью данного исследования является разработка расширенной, интегральной оценки программ и проектов, отражающей их влияние на внутреннюю и внешнюю эффективность публичного управления городом. Для достижения цели необходимо реализовать следующие инновационные задачи:

1) разработать методические подходы для определения новых оценочных показателей, отражающих соответствие МЦП и проектов целям и задачам городской стратегии, эффективность мероприятий МЦП, влияние программ и проектов на показатели развития города, степень инновационности мероприятий МЦП;

2) сформировать алгоритм интегральной оценки программ и проектов;

3) апробировать новую методику оценки программ и проектов на практическом материале города-миллионника – Перми.

Результаты исследования

Зарождение методологии оценки программ и проектов произошло в корпоративной деятельности в 60–70-е годы ХХ в. В сфере публичного управления оценочная методология за рубежом стала применяться в 80-е годы прошлого века, а в России – через десять лет. Наиболее известны оценочные центры в США – The Urban Institute, United Way of America, World bank, в России – МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и Фонд «Институт экономики города».

Развитие теоретических и методологических основ оценки целевых программ и проектов детально рассмотрено в работе [17] (Elokhov, 2020), поэтому опираясь на эти исследования, конкретизируем применение новых индикаторов оценки.

Методику оценки соответствия программ и проектов стратегии города представим на примере Перми. Сущность методики отражена в таблице 3 на основе сопоставления целей и задач МЦП и Стратегии социально-экономического развития Перми до 2030 года.

Таблица 3

Степень совпадения программ и стратегии Перми

В результате анализа таблицы 3 установлено соответствие муниципальных программ и входящих в них проектов и Стратегии города: по целям – на 70,2%, а по задачам – на 56,6%. Наиболее полное соответствие программных параметров стратегическим установкам отмечается по разделу стратегии «Обеспечение общественной безопасности», наименьшее – при оптимизации системы муниципального управления. Очевидна и неравномерность показателей соответствия по направлениям развития города. Таким образом, МЦП соответствуют стратегии на (70,2 + 56,6) : 2 = 63,4%. Неполное соответствие снижает степень консолидации финансов и усилий администраций на достижении приоритетных задач городского прогресса и усиливает неопределенность оценки эффективности программно-проектного управления.

Расчет эффективности программных мероприятий покажем на примере подпрограммы «Профилактика правонарушений», МЦП «Безопасный город» в таблице 4.

Таблица 4

Оценка эффективности программных мероприятий

Ежегодный объем средств городского бюджета, направляемый на реализацию подпрограммы, определен городской Думой в размере 9401,8 тыс. руб. Типовой состав программных мероприятий (МП) обеспечивает снижение случаев преступности в расчете на 10,0 тыс. человек населения города: в 2019–2020 гг. – на 2,8, в 2021 г. – на 3,0. Изменение целевого показателя за счет каждого МП рассчитывается с учетом коэффициентов их значимости. Данные коэффициенты определены по доле затрат на мероприятие в общей сумме годовых затрат. Так, коэффициент значимости МП1 в 2019 году составил округленно 0,6 (5631,3 : 9401,8). Тогда изменение целевого показателя в 2019 году за счет МП1 составит 1,68 (2,8х0,6). Расчеты за 2020 и 2021 годы проведены по аналогичному алгоритму. По таблице 4 видно, что сильнее влияет на снижение уровня преступности первое мероприятие, наименьшее – второе.

Расходы на единицу уменьшения целевого показателя по годам составляют в 2019–2020 гг.: 9401,8 : 2,8 = 3357,8 тыс. руб. / случай; в 2021 году: 9401,8 : 3,0=3133,9 тыс. руб. / случай. Экономия бюджетных средств за три рассматриваемых года составила 6,7% [1 - (3133,9 : 3357,8) х 100], а преступность снизилась всего на 2,9% [1 - (194,9 : 200,7) х 100]. В итоге эффективность подпрограммы составила 43,3% [1- (2,9 : 6,7) х 100].

Расчет эффективности мероприятий программ и проектов показывает, что финансирование низкоэффективных мероприятий можно сократить и направить экономию на мероприятия, существенно влияющие на снижение преступности в городе. В связи с этим возможна корректировка финансового обеспечения мероприятий программы. Финансирование подпрограммы можно скорректировать с учетом ее эффективности, т. е. уменьшить до 12212,94 тыс. руб. (9401,8 х 3) х 0,433 за три года. В целом по подпрограмме экономия бюджетных средств может составлять 15992,46 тыс. руб. (9401,8 х 3 - 12212,94), или 0,1% программных затрат бюджета города. С учетом 19 муниципальных программ экономия бюджета составит 2,0%, или более 500,0 млн руб.

Оценка влияния программ и проектов на показатели СЭР города отражена в таблице 5.

Таблица 5

Оценка воздействия программ на СЭР г. Перми в 2013–2019 гг.

По расчету Кс = 1 - 6 (1 + 1 + 9 + 1 + 0 + 4) : 210 = 1- 78:210 = 1 - 0,37 = 0,63.

Данная оценка основана на следующих методических положениях.

Во-первых, разработка и исполнение программ и проектов должны обеспечивать улучшение условий жизни и деятельности в городе, повышение его конкурентоспособности и инвестиционной и миграционной привлекательности.

Во-вторых, в качестве критерия-интегратора социального и экономического прогресса города предлагается прирост численности горожан. Изменение этого индикатора обеспечивается за счет привлечения миграционных потоков, особенно квалифицированных работников, и превышения рождаемости над смертностью в результате создания благоприятных социальных и экономических условий проживания в городе.

В-третьих, состав программных и проектных мероприятий должен рассматриваться в качестве факторов, обеспечивающих прирост населения на основе развития экономики и создания новых рабочих мест, развития сферы услуг, строительства жилья; обеспечения достойного уровня оплаты труда, безопасных условий жизнедеятельности и др.

В-четвертых, необходимо поддерживать опережение темпов увеличения факторных программных параметров над темпами роста людности города. При выполнении данного ограничения будет обеспечиваться развитие подсистем города. Контролировать соблюдение данной пропорции возможно на основе расчета коэффициента Спирмена (Кс). Если данный показатель имеет положительное (от 0 до 1) значение, то программы и проекты оказывают влияние на развитие города.

Критерии влияния программ и проектов на СЭР города определим по таблице 6.

Таблица 6

Критерии оценки воздействия программ и проектов на СЭР города

В соответствии с установленными критериями влияние программ и проектов на СЭР города находится на среднем уровне. Город растет, совершенствуется функционирование городских подсистем, но коренных структурных перемен не происходит. На наш взгляд, это вызвано усилением ведомственности при разработке программ и проектов. Главными ориентирами программных разработок стали параметры бюджетного планирования, а не решение стратегических проблем развития города.

Оценка инновационности программ и проектов проводится с учетом типа решаемых городских проблем. По нашим расчетам, выполненным на материалах города Перми, инновационная составляющая программ для решения стандартных и хорошо структурированных проблем минимальна (0–5%). Включение инновационных проектов в программы, увязанные со слабо- и неструктурированными проблемами, может достигать от 10 до 60%. Полностью инновационное программно-проектное обеспечение деятельности городских подсистем недостижимо ввиду ограниченности ресурсов и возможностей. Эти данные уточняют расчеты А.М. Елохова, приведенные в работе [17, с. 94] (Elokhov, 2020, р. 94).

Оценка инновационности программ проводится по доле инновационных проектов или мероприятий в их составе. Инновационные мероприятия обеспечивают радикальные изменения в структуре экономики и социальной сферы города. Методика оценки инноваций, на примере технологий Smart City, в составе программ и проектов Перми в 2020 году отражена в таблице 7.

Таблица 7

Оценка инновационности программ и проектов г. Перми

Низкая доля инноваций в составе программ и проектов г. Перми отражает уровень усилий городской администрации по внедрению инноваций в подсистемах города, например на основе цифровых технологий.

Используя предлагаемые индикаторы, авторами составлена модель интегральной оценки программ и проектов, дополняя данные из отчета главы города, и проведен уточняющий расчет эффективности программно-проектного инструмента реализации стратегии развития города Перми (табл. 8).

Таблица 8

Интегральная оценка программ и проектов города Перми, 2019 г.

Интегральная оценка программ и проектов определяется как сумма указанных в таблице 8 показателей. Очевидно, что внутренняя оценка программ и проектов по действующей в городе методике составила 3,202 балла, что соответствует высокой эффективности [22]. Внешняя оценка с учетом новых показателей составила 1,723, или 56,7% от максимума в 3 балла, что соответствует низкой эффективности по методике города. Интегральная оценка в 4,925 балла соответствует средней эффективности по таблице 6. Между тем глава города в отчете о реализации МЦП в 2019 году признал низкоэффективными 2 программы из 19 (10,5%), то есть оценил программную реализацию стратегии развития города как весьма эффективную [23].

Заключение

Исследование рабочей гипотезы позволило установить, что действующая в мегаполисах страны модель оценки программ и проектов не в полной мере отражает реалии стратегического развития. В действующих моделях оценки доминируют критерии, нацеленные на достижение промежуточных результатов реализации программ и проектов. Однако оценка результатов не отражает инновационность программ и проектов, их эффективность и влияние на итоги социального и экономического развития городов. Дополнение этими индикаторами действующих результативных критериев позволило сформировать интегральную оценку программ и проектов.

На материалах крупнейшего города Перми отработана методика расчета новых индикаторов и формирования с их участием интегральной оценки программ и проектов. Апробация авторской методики определения интегральной оценки показала следующие результаты.

1. Расчет новых оценочных индикаторов возможен на основе существующей статистической информации и не требует сбора дополнительных данных.

2. Технология определения новых индикаторов проста и не вызовет дополнительных трудностей для сотрудников городской администрации.

3. Интегральная оценка устраняет разрыв, обозначенный в рабочей гипотезе, между показателями оценки программ и проектов и развития города.

4. В перспективе интегральная оценка может стать инструментом более объективной верификации хода и итогов программной и проектной деятельности городских властей.

5. Использование предлагаемого подхода создает предпосылки для формирования более релевантной и корректной системы оценки полезности программ и проектов для города со стороны населения и бизнеса.

6. Предлагаемая методика может стать основой для определения эффективности программных усилий подразделений администрации и распределения бюджетного финансирования для программно-проектной реализации стратегических целей развития города.