Оценка результативности государственной региональной политики Республики Казахстан

Жайлауов Е.Б.1, Улыбышев Д.Н.2, Петренко Е.С.3, Кенжебеков Н.Д.1
1 ТОО RATIONAL SOLUTION Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза
2 ТОО RATIONAL SOLUTION Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза
3 ТОО RATIONAL SOLUTION Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова

Статья в журнале

Экономические отношения
Том 10, Номер 3 (Июль-сентябрь 2020)

Цитировать:
Жайлауов Е.Б., Улыбышев Д.Н., Петренко Е.С., Кенжебеков Н.Д. Оценка результативности государственной региональной политики Республики Казахстан // Экономические отношения. – 2020. – Том 10. – № 3. – С. 787-810. – doi: 10.18334/eo.10.3.110879.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=44062021

Аннотация:
В статье проведена оценка результативности государственной региональной политики за годы независимости Казахстана. Авторами была проведена систематизация всех стратегических и программных документов государства, определено место региональной политики в системе государственного планирования в Республике Казахстан. На основе оценки степени достижения целевых индикаторов программных документов и их соответствия стратегическим ориентирам развития страны было выявлено, что большинство стратегических и программных документов страны не имеют четких и обоснованных целевых индикаторов, часть целевых показателей не была достигнута. Кроме того, был проведен анализ массива статистических данных, демонстрирующих результаты развития различных секторов экономики и регионов, в ходе которого было выявлено, что не было достигнуто большинство целей, преследуемых программными документами и стратегиями. Авторами сделаны выводы о низкой результативности государственной региональной политики и определен перечень факторов, сдерживающих равномерное развитие регионов страны.

Ключевые слова: регион, региональная политика, программа, стратегия, неравномерность, бюджет

JEL-классификация: O11, O47, O49



Введение

Региональная политика – важная часть системы государственного регулирования, основывающаяся на комплексе законодательных, экономических и административных мероприятий, цель которых состоит в рациональном размещении производительных сил и сглаживании социальных и экономических диспропорций между регионами страны.

Региональная политика является частью политики государства, соответствует выбранной стратегии развития и, как правило, состоит из следующих элементов:

- бюджетная политика;

- экономическая политика;

- социальная политика.

Для Республики Казахстан высокая значимость региональной политики обусловлена наличием большого количества регионов, различающихся площадью территории, запасами ресурсов, социально-демографическими условиями, уровнем экономического развития и т.д. В условиях пространственно-структурной неоднородности территории страны основной задачей региональной политики Казахстана становится создание условий для гармоничного развития всех его регионов, выравнивания уровня жизни населения.

Классиками мировой экономической мысли, заложившими фундамент пространственной экономической теории, принято считать Й. Тюнена, В. Лаунхардта, А. Вебера, В. Кристаллера, А. Леша, М. Фуджиту, М. Портера и других [1–16] (Tyunen, 1926; Launhardt, 1885; Veber, 1926; Christaller, 1933; Lyosh, 1959; Fujita , Krugman, Venables, 1999; Porter, 1980; Marshall, 1919; Pilipenko, 2001; Goldenberg, 1979; Krugman, Obstfeld, 2003; Trevor, 2009; Hamilton, 1919; Coase, 1998). В России исследованиями экономического пространства занимались А. Гранберг, В. Селиверстов, М.К. Бандман, С. Гузнер, О. Кузнецова [17–21] (Granberg, 2001; Seliverstov, Bandman, Guzner, 1996; Kuznetsova, 1995; Shtulberg, 1997; Smirnyagin, Bykov, 1995) и многие другие. Среди казахстанских специалистов, имеющих значимые результаты в исследовании региональных экономических систем, можно выделить У.Б. Баймуратова, М.К. Кенжегузина, А.А. Алимбаева, Н.К. Нурланову, Т.П. Притворову, Н.Ж. Бримбетову [22–27] (Baymuratov, 2005; Kenzheguzin, 1998; Akhmetov, Alimbaev, Pritvorova et al., 2011; Nurlanova, 2014) и других.

Несмотря на то, что в Казахстане накопилось достаточно большое количество исследований, посвященных пространственной организации экономики, остается ряд неизученных вопросов, связанных с управлением реализацией государственной региональной политики. Одним из таких вопросов является оценка результативности региональной политики страны в контексте реализации государственной стратегии долгосрочного развития экономики.

Целью исследования является оценка результативности региональной политики Республики Казахстан с позиции обеспечения равномерного и устойчивого развития региональных экономических систем.

Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:

- определено место региональной политики в системе государственного планирования Республики Казахстан;

- оценены государственные стратегические и программные документы, направленные на развитие регионов, с позиции соответствия их содержания реальным экономическим трендам и степени достижения целевых показателей;

- выявлены основные проблемы государственной региональной политики Республики Казахстан, снижающие ее результативность по обеспечению равномерного и устойчивого развития региональных экономических систем.

В ходе исследования авторами была выдвинута гипотеза о том, что государственная региональная политика Республики Казахстан не способствует равномерному и устойчивому развитию региональных экономических систем.

Возникновение региональной политики в Казахстане можно отнести на период 1996–1997 гг., когда Правительством страны была разработана «Концепция региональной политики Республики Казахстан». Основной ее целью стало создание относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективное использование ресурсно-производственного потенциала каждого региона на основе рационального территориального разделения труда и формирования принципов развития территориального самоуправления [27]. Однако данная цель не могла быть достигнутой по ряду причин. Во-первых, в этот период Казахстан, как практически все страны постсоветского пространства, переживал кризис перестройки, сопровождавшийся тотальным упадком производственного сектора вследствие нарушения хозяйственных связей системообразующих предприятий, высоким уровнем безработицы, а также широким спектром социальных и демографических проблем. Во-вторых, промышленный комплекс, доставшийся Казахстану с обретением независимости, в условиях рыночной экономики не мог обусловить равномерное развитие регионов. Тем не менее данная концепция заложила основу для дальнейшего становления и совершенствования государственной политики управления развитием регионов.

11 мая 1999 года Правительство РК приняло постановление «Об оказании помощи районам с депрессивной экономикой», основной целью которого было «обеспечение эффективности оказываемой государственной помощи районам с депрессивной экономикой». В рамках данного постановления был предусмотрен ряд механизмов поддержки депрессивных районов, направленных в первую очередь на активизацию предпринимательского сектора, восстановление сельского хозяйства страны и решение проблем инфраструктурного обеспечения [28].

В 2002 году была принята Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 годы, которая была направлена на снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития путем осуществления важных инвестиционных проектов, способствующих укреплению инфраструктуры, хозяйственной деятельности и улучшению уровня жизни населения в сочетании с политикой избирательной поддержки проблемных регионов [29].

Вместе с тем данный период характеризуется тем, что в стратегии экономического развития страны стал преобладать отраслевой подход. В 2004 году были предприняты попытки создания семи пилотных кластеров в базовых отраслях экономики Казахстана.

Такой подход прослеживался и в Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, принятой в 2006 году. В рамках данной стратегии была поставлена цель устойчивого развития страны на основе формирования конкурентоспособных специализаций регионов. На этом этапе наряду с программами развития территорий начали разрабатываться мастер-планы развития отраслей, которые позволили оценить потенциал базовых отраслей специализации и определить направления дальнейшего развития [30].

Применение отраслевого подхода в стратегии развития страны усилило пространственно-структурную неоднородность экономики.

На этом фоне увеличилась острота проблемы моногородов, переживавших упадок градообразующего предприятия. Для решения данной проблемы была разработана программа развития моногородов на 2012–2020 годы, в рамках которой все моногорода страны были сгруппированы исходя из их экономического потенциала. Для каждой группы были разработаны отдельные меры государственной поддержки, в целом заключавшиеся в развитии предпринимательских инициатив, оптимизации численности населения моногородов, решении инфраструктурных проблем.

Для оценки степени достижения поставленной в рамках данной программы цели государством были разработаны следующие целевые показатели:

1) увеличение объема промышленного производства моногородов с низким экономическим потенциалом;

2) увеличение количества активно действующих малых предприятий в моногородах;

3) снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в моногородах;

4) снижение уровня безработицы в моногородах [31].

Следует отметить, первый и очень важный целевой показатель охватывает только моногорода с низким экономическим потенциалом. Во-первых, увеличение объема промышленности на территориях с низким экономическим потенциалом требует значительных инвестиционных вливаний и создания максимально выгодных условий для ведения бизнеса. Более разумным решением проблем таких городов является смена их экономической специализации и оптимизация численности населения. Кроме того, указанные целевые показатели не позволяют оценить степень влияния программы на развитие моногородов со средним и высоким потенциалом.

Разработка Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года высьупила доказательством принятия государством факта несостоятельности отраслевого подхода в стратегии развития страны. Данный программный документ направлен на создание условий для устойчивого развития регионов на основе эффективного использования социально-экономического потенциала каждого региона. С его разработкой региональная политика Республики Казахстан вступила в новый этап своего развития. Первоочередную приоритетность получило пространственное развитие, при котором особое внимание уделяется агломерациям как наиболее конкурентоспособной форме пространственной организации экономики [32].

Теме не менее Прогнозная схема имеет ряд недостатков, одним из которых является выбор не вполне подходящих поставленной цели целевых индикаторов: 1) темп роста валового регионального продукта; 2) индекс физического объема в разрезе отраслей промышленности регионов; 3) численность населения Республики Казахстан; 4) численность экономически активного населения.

Поскольку основной целью региональной политики страны является гармоничное экономическое развитие и выравнивание уровня жизни населения, целевые индикаторы программных документов, нацеленных на пространственное развитие, должны включать не только количественные, но и качественные показатели. Прежде всего речь идет о необходимости разграничения понятий «экономический рост» (выражающийся в абсолютных показателях) и «экономическое развитие» (выражающееся в относительных показателях).

Другой важной проблемой является то, что в программных документах устанавливаются целевые индикаторы, достижение которых невозможно на основе поставленных задач и запланированных мероприятий. Это приводит к тому, что целевые индикаторы достигаются вне зависимости от деятельности государственных органов. Это присуще не только программам, направленным на пространственное развитие, но большинству других программ, принимаемых в Казахстане.

Программные документы, принятые в рамках региональной политики Казахстана, показаны в таблице 1.

Таблица 1

Программные документы, принятые в рамках реализации региональной политики Казахстана в период с 1996 по 2018 год

Наименование программы
Цель
Механизмы
Целевые индикаторы
Степень достижения целей
1
2
3
4
5
Концепция региональной политики Республики Казахстан
Создание относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективное использование ресурсно-производственного потенциала каждого региона на основе рационального территориального разделения труда и формирования принципов развития территориального самоуправления
Организационно-экономические, финансовые
Не предусмотрены
Достигнуты частично, положено начало на выравнивание социально-экономического развития регионов
Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 мая 1999 года № 561 «Об оказании помощи районам с депрессивной экономикой»
Обеспечение эффективности оказываемой государственной помощи районам с депрессивной экономикой
Организационно-экономические, финансовые
Не предусмотрены
Достигнуты частично, оказана финансовая поддержка депрессивным районам
Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 годы
Снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития путем осуществления важных инвестиционных проектов, способствующих укреплению инфраструктуры, хозяйственной деятельности и улучшению уровня жизни населения в сочетании с политикой избирательной поддержки проблемных регионов
Организационно-экономические, правовые, финансовые
1) структурные преобразования, проводимые в проблемных регионах в соответствии с выбранной стратегией государственного и регионального экономического развития;
2) создание новых рабочих мест, повышение занятости и развитие предпринимательства, ведущие к росту производства и сбыта продукции внутри и вне региона;
3) сохранение, реконструкция и развитие производственной, социальной и рекреационной инфраструктуры;
4) обеспечение экологической безопасности всех видов деятельности на территории Республики Казахстан;
5) снижение бедности и безработицы
Не достигнуты
Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года
Обеспечение устойчивого развития страны и создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения на основе формирования конкурентоспособных специализаций в региональной и мировой экономике, рациональной пространственной организации экономического потенциала и расселения населения
Организационно-экономические, правовые, финансовые
1) формирование основы экономической системы страны как индустриального и сервисно-технологического центра центральноазиатского региона, интегратора внутрирегиональных экономических связей, трансконтинентального экономического моста;
2) обеспечение конкурентоспособной специализации регионов и новая модель территориально-экономической организации страны, основанная на кластерном развитии и активизации предпринимательства;
3) рациональная система расселения населения
Не достигнуты
Программа развития моногородов на 2012–2020 годы
Устойчивое социально-экономическое развитие моногородов в средне- и долгосрочной перспективе
Организационно-экономические, правовые, финансовые
1) увеличение объема промышленного производства моногородов с низким экономическим потенциалом;
2) увеличение количества активно действующих малых предприятий в моногородах;
3) снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в моногородах;
4) снижение уровня безработицы в моногородах
Достигнуты частично
Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года
Создание условий для устойчивого развития регионов на основе эффективного использования социально-экономического потенциала каждого региона
Организационно-экономические, правовые, финансовые
1) темп роста валового регионального продукта;
2) индекс физического объема в разрезе отраслей промышленности регионов;
3) численность населения Республики Казахстан;
4) численность экономически активного населения.
Не достигнуты
Программа развития регионов до 2020 года
Создание условий для развития социально-экономического потенциала регионов через формирование рациональной территориальной организации страны, стимулирование концентрации населения и капитала в центрах экономического роста
Организационные
1) численность населения агломераций;
2) инвестиции в основной капитал на душу населения (в рамках средств, предусмотренных Программой);
3) доля модернизированных/построенных сетей, в том числе тепло-, электро- и газоснабжения;
4) доступ к централизованным системам водоснабжения и водоотведения
Достигнуты частично
Источник: составлено по [27–32].
В 2015 году начала действовать «Программа развития регионов до 2020 года», в рамках которой государство планирует рационализировать пространственную организацию экономики на основе инфраструктурного развития регионов. Основная роль отдается агломерациям, в которых должны сконцентрироваться трудовые ресурсы и капитал. В данном программном документе были обозначены следующие целевые показатели:

1) численность населения агломераций;

2) инвестиции в основной капитал на душу населения (в рамках средств, предусмотренных Программой);

3) доля модернизированных/построенных сетей, в том числе тепло-, электро- и газоснабжения;

4) доступ к централизованным системам водоснабжения и водоотведения [33].

Утверждение о не вполне правильном соотношении целей, задач, мероприятий и целевых показателей справедливо и для данной программы. Так, формирование агломераций в Казахстане до настоящего времени происходило естественным путем. Поэтому численность населения в агломерациях будет расти вне зависимости от мер, принимаемых в рамках данного программного документа.

Целевой показатель, касающийся объема инвестиций в основной капитал в рамках средств, предусмотренных Программой развития регионов до 2020 года, больше похож на план исполнения бюджета, заложенного на инфраструктурное развитие регионов.

Для более глубокого исследования региональной политики государства, действующей на сегодняшний день, нами была составлена схема системы государственного планирования социально-экономического развития страны (рис. 1). Из схемы видно, что вся система государственного планирования состоит из стратегических документов 3 уровней.

К документам первого уровня относятся документы, определяющие долгосрочное видение развития страны с ключевыми приоритетами и ориентирами: Стратегия развития Казахстана до 2050 года, Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны, Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан.

Второй уровень государственного планирования включает в себя документы, определяющие стратегию развития сферы/отрасли: Прогноз социально-экономического развития на 5 лет, государственные и правительственные программы до 5 лет включительно.

К третьему уровню относятся документы, определяющие пути достижения документов Системы государственного планирования первого и второго уровней на основе декомпозиции: стратегические планы государственных органов на 5 лет, программы развития территорий на 5 лет, стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний.

Действующие в настоящее время государственные и правительственные программы в основном направлены на определенные сферы и отрасли. Пространственную составляющую имеет только Программа развития регионов до 2020 года. Это свидетельствует о том, что на сегодняшний день система государственного планирования еще не отошла от отраслевого подхода в управлении социально-экономическим развитием страны.

Исходя из поставленных целей и задачи, региональная политика Республики Казахстан, реализуемая на протяжении последних 15 лет, должна была привести к следующим результатам:

1) выравнивание неравномерности экономического развития регионов;

2) структурные сдвиги в экономике в сторону уменьшения доли добывающего сектора и увеличения производства продукции с высокой степенью переработки;

3) обеспечение равномерного роста уровня жизни населения в регионах страны.

Рисунок 1. Место региональной политики в системе государственного планирования в РК

Источник: составлено по источникам [30–34].

Для оценки степени достижения поставленных целей в рамках региональной политики Казахстана необходимо провести анализ следующих показателей:

- объем валового регионального продукта;

- доля горнодобывающей промышленности в общем объеме промышленного производства;

- удельный вес продукции с высокой степенью переработки;

- номинальные доходы на душу населения.

В ходе анализа был использован временной период с 1998 по 2018 г., при этом в ходе анализа использовались данные за 1998, 2004, 2010, 2015 и 2018 годы, так как цель исследователей состоит в оценке степени достижения целей в рамках региональной политики, и данные периоды совпадают с концом реализации одних программ и началом действия других.

Валовой внутренний продукт Казахстана за период с 1998 по 2018 г. вырос в 35,7 раз и составил 61,8 трлн тенге. При этом более половины ВВП в настоящее время формируется в 2 областях и 2 городах республиканского значения: г. Алматы и Нур-Султан, Атырауской и Карагандинской областях [35].

Явными аутсайдерами по объему ВРП являются Северо-Казахстанская, Жамбылская, Кызылординская, Акмолинская и Костанайская области (табл. 2).

Необходимо отметить, что в течение исследуемого периода не произошло значительных изменений в сторону выравнивания различий в уровне экономического развития регионов. Структура ВВП в региональном разрезе осталась примерно одинаковой. Таким образом, цель региональной политики, заключающуюся в выравнивании неравномерности экономического развития регионов, на сегодняшний день можно считать недостигнутой.

Одной из наиболее актуальных проблем экономики Казахстана является ее зависимость от добывающего сектора. В связи с этим региональная политика на протяжении последних 15 лет нацелена на развитие в регионах страны обрабатывающего сектора, сельского хозяйства и сферы услуг.

Таблица 2

ВРП в разрезе регионов Казахстана, млрд тенге

Регион
1998
2004
2010
2015
2018
2018/1998
Республика Казахстан
1733,3
5870,1
21815,5
40884,1
61819,5
35,7
Акмолинская область
48,9
166,2
586,0
1121,0
1699,9
34,7
Актюбинская область
89,3
295,8
1173,6
1769,2
2708,5
30,3
Алматинская область
92,5
258,4
997,7
1976,0
2795,1
30,2
Атырауская область
105,4
639,6
2843,6
4216,8
7818,8
74,2
Западно-Казахстанская область
57,8
356,9
1048,8
1710,0
2790,7
48,3
Жамбылская область
48,9
137,2
446,4
1014,5
1532,1
31,3
Карагандинская область
200,6
509,0
1872,8
3107,1
4734,4
23,6
Костанайская область
121,9
272,3
856,7
1378,3
2069,3
17,0
Кызылординская область
38,2
179,8
859,1
1164,8
1647,0
43,1
Мангистауская область
64,0
295,8
1484,8
2123,8
3803,1
59,5
Южно-Казахстанская область
102,1
309,9
1205,3
2508,4
-
24,6
Туркестанская область
-
-
-
-
1660,0
-
Павлодарская область
133,7
334,3
1031,9
1736,2
2746,7
20,5
Северо-Казахстанская область
68,0
151,9
467,0
837,2
1212,0
17,8
Восточно-Казахстанская область
190,5
392,0
1244,1
2311,4
3589,3
18,8
г. Нур-Султан
60,5
468,8
1774,2
4809,6
6706,0
110,8
г. Алматы
310,9
1102,2
3923,4
9100,0
12132,6
39,0
г. Шымкент
-
-
-
-
2174,1
-
Источник: составлено по источнику [35].
В 1990 году до обретения Казахстаном независимости доля горнодобывающей промышленности в общем объеме промышленного производства составляла 11,2%. В период упадка производственного сектора данный показатель вырос в несколько раз, после чего темпы развития добывающего сектора стали превышать темпы развития обрабатывающего сектора. В результате этого в 2010 году доля горнодобывающей промышленности достигла 61,3%, а в настоящее время сохраняется на уровне 55,7% (табл. 3) [36].

Таблица 3

Доля горнодобывающей промышленности в общем объеме промышленного производства в разрезе регионов Республики Казахстан, %

Регион
1990
1997
2004
2010
2015
2018
Республика Казахстан
11,2
29,0
53,2
61,3
50,4
55,1
Акмолинская область
2,4
4,0
9,0
12,3
15,9
8,8
Актюбинская область
19,9
44,2
72,9
76,9
64,9
60,7
Алматинская область
4,1
2,6
2,3
1,8
2,7
1,3
Атырауская область
26,9
72,7
89,2
90,8
88,7
91,1
Западно-Казахстанская область
9,7
23,8
84,5
89,0
88,1
89,4
Жамбылская область
8,5
14,6
11,2
7,2
8,2
11,7
Карагандинская область
17,9
9,7
6,0
8,6
11,3
12,9
Костанайская область
23,3
41,0
62,2
62,1
36,4
41,5
Кызылординская область
8,9
71,6
93,4
93,5
79,1
82,7
Мангистауская область
63,6
74,9
94,4
93,4
86,6
87,6
Южно-Казахстанская область
6,4
5,1
10,2
23,0
28,9
-
Павлодарская область
8,0
20,6
10,9
8,9
11,4
19,1
Северо-Казахстанская область
0,6
1,9
0,2
0,5
0,9
1,0
Восточно-Казахстанская область
4,7
12,9
15,4
18,1
10,1
16,5
г. Нур-Султан
0,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
г. Алматы
0,0
0,1
0,2
0,0
0,0
0,0
г. Шымкент
-
-
-
-
-
0,1
Источник: составлено по источнику [36].

«Сырьевыми» регионами можно считать Атыраускую, Западно-Казахстанскую, Актюбинскую, Мангистаускаю и Кызылординскую области. В данных регионах горнодобывающая промышленность составляет до 90% от общего объема промышленного производства. Снижение доли добывающего сектора наблюдается только в Алматинской и Карагандинской областях.

Таким образом, необходимо отметить, что в исследуемом периоде, несмотря на стремление государства снизить зависимость экономики страны от сырьевого сектора, его роль только усиливалась. Благодаря доходам от экспорта сырья происходило развитие других отраслей экономики.

За период независимости Казахстана в промышленном секторе страны произошли значительные структурные сдвиги. Так, вырос объем производства продукции с низкой степенью обработки с 11,2 до 54,7%. Производство продукции со средней и высокой степенью переработки, напротив, сократилось с 74,1 до 32,6% и с 12,7 до 4,3%, соответственно.

Следует отметить, что в советский период в промышленности Казахстана высокую значимость имели пищевая и легкая промышленность, металлургия и машиностроение [37] (Grela, Zhailauov, 2016). В настоящее время данные отрасли также являются отраслями специализации ряда регионов, однако их доля в общем объеме промышленного производства значительно снизилась (табл. 4).

Таким образом, цель региональной политики Казахстана, касающуюся структурных сдвигов в сторону снижения зависимости регионов от сырьевого сектора, а также увеличения доли продукции с высокой степенью переработки, можно считать недостигнутой.

Таблица 4

Структура промышленного производства Казахстана (группировка по степени переработки), %

Наименование продукции
1990
1997
2004
2010
2015
2018
Производство продукции с низкой степенью переработки
11,2
29,0
53,2
61,3
50,4
54,7
Продукция горнодобывающей промышленности
11,2
29,0
53,2
61,3
50,4
54,7
Производство продукции со средней степенью переработки
74,1
45,6
35,0
27,1
33,6
32,6
Производство продуктов питания
23,3
8,2
8,5
5,7
7,5
5,6
Производство табачных изделий
0,6
1,8
1,0
0,6
0,6
0,5
Легкая промышленность
12,2
1,5
0,9
0,3
0,5
0,3
Производство текстильных изделий
6,5
1,2
0,7
0,2
0,2
0,2
Производство деревянных изделий
1,0
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
Производство бумаги и бумажной продукции
0,3
0,4
0,3
0,2
0,2
0,2
Производство кокса и продуктов нефтепереработки
2,2
5,3
3,3
2,7
3,1
3,3
Производство продуктов химической промышленности
4,3
2,0
1,1
0,9
1,6
1,5
Производство резиновых и пластмассовых изделий
2,0
0,2
0,5
0,7
1,0
0,8
Производство прочей не металлической минеральной продукции
5,2
1,7
1,8
1,7
3,0
2,1
Металлургическая промышленность
13,9
22,1
15,6
13,2
14,3
17,0
Производство готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования
1,6
0,7
0,7
0,8
1,2
0,9
Производство мебели
1,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
Производство продукции с высокой степенью переработки
12,7
4,8
3,5
3,3
4,7
4,3
Производство основных фармацевтических продуктов
0,2
0,1
0,1
0,2
0,2
0,3
Машиностроение
12,5
4,7
3,4
3,1
4,4
4,0
Источник: составлено по источнику [36].

Основной целью стратегии развития страны должно являться обеспечение высокого уровня жизни населения. В общем, все остальные цели и задачи, касающиеся экономического развития, направлены именно на повышение благосостояния населения [38, 39] (Aubakirova G.M., 2019; Drobot, Kukina, Makarov, 2019). При этом региональная политика должна быть направлена на обеспечение примерно равных условий жизни на всей территории страны [40] (Shelomentsev, Doroshenko, Kozlova, Berg, Taubaev et al., 2017). В Казахстане данная проблема решается путем создания новых рабочих мест, дифференциации размеров заработной платы государственных служащих, обеспечения дополнительных стимулов для работников определенных районов и городов. Вместе с тем в течение последних 15 лет сохраняется неравномерность номинальных доходов в регионах Казахстана.

Наивысший размер номинальных доходов сохраняется в Атырауской, Маныстауской областях, а также в городах Нур-Султан и Алматы. Южные регионы отличаются наименьшими номинальными доходами на душу населения [41].

Исходя из представленных в таблице 5 данных можно сделать вывод о том, что в рамках действовавшей до сегодняшнего дня региональной политики не было достигнуто выравнивание уровня жизни населения страны, несмотря на то, что бюджетная политика страны направлена на обеспечение равномерного социально-экономического развития регионов.

На сегодняшний день 4 региона страны формируют 67,7% республиканского бюджета: города Алматы и Нур-Султан (Нур-Султан), а также Атырауская и Мангистауская области. На остальные 12 регионов приходится менее 40% доходов республиканского бюджета. Наименьший вклад в республиканский бюджет вносят северные регионы страны: Костанайская, Акмолинская и Северо-Казахстанская области, а также южные – Жамбылская и Кызылординская области (рис. 2) [42].

Таблица 5

Номинальные доходы на душу населения в разрезе регионов Республики Казахстан

Регионы
в среднем на душу, тенге
2001
2004
2010
2015
2018
Республика Казахстан
7 670
12 817
39 014
67 321
93 135
Акмолинская область
5 656
9 441
31 169
56 579
80 809
Актюбинская область
8 264
13 750
36 356
60 921
80 967
Алматинская область
4 685
8 193
26 476
53 860
69 652
Атырауская область
19 509
29 970
82 662
123 202
185 036
Западно-Казахстанская область
9 293
15 313
43 556
64 317
95 621
Жамбылская область
4 001
6 917
28 333
43 143
61 301
Карагандинская область
8 756
14 051
40 701
66 841
94 738
Костанайская область
6 239
10 474
30 514
55 399
82 093
Кызылординская область
5 618
9 553
34 653
49 400
66 924
Мангыстауская область
18 886
29 417
59 909
101 302
131 667
Туркестанская (Южно-Казахстанская) область
3 713
6 433
23 280
35 830
43 937
Павлодарская область
8 656
13 808
38 396
66 488
93 162
Северо-Казахстанская область
6 117
10 084
31 478
54 653
78 967
Восточно-Казахстанская область
8 226
11 883
33 101
55 392
85 630
г. Нур-Султан
14 252
26 196
67 172
128 956
147 548
г. Алматы
14 478
24 235
67 190
111 530
138 927
г. Шымкент
-
-
-
-
58 470
Источник: составлено по источнику [41].

Рисунок 2. Доли регионов в структуре доходов республиканского бюджета в 2018 году

Источник: составлено по источнику [42].

Лидерами по объему доходов местного бюджета являются города Алматы и Нур-Султан, Атырауская и Алматинская области. При этом города Алматы, Нур-Султан, Атырауская и Мангистауская области являются донорами республиканского бюджета. Остальные области получают субвенции, исходя из численности населения и экономического потенциала.

В 2018 году наибольший объем местного бюджета с учетом субвенций и изъятий был отмечен в Южно-Казахстанской области, городе Алматы, Алматинской области, городе Нур-Султан. При этом наибольшим объемом бюджета на 1 человека обладают город Нур-Султан, Атырауская, Кызылординская, Мангистауская и Северо-Казахстанская области (табл. 6).

Таблица 6

Распределение местного бюджета между регионами страны

Регион
Доходы местного бюджета, млн тенге
Трансферты, млн тенге
Итого доходы, млн тенге
Численность населения в 2018 г., чел.
Тыс. тенге на человека без учета трансфертов
Тыс. тенге на человека с учетом трансфертов
Акмолинская область
69273
143 988
213 261
738 587
93,8
288,7
Актюбинская область
118536
99 957
218 493
869 637
136,3
251,2
Алматинская область
202339
208 700
411 039
2 038 934
99,2
201,5
Атырауская область
285985
- 83 554
202 431
633 791
451,2
319,3
Западно-Казахстанская область
87089
74 809
161 898
652 325
133,5
248,1
Жамбылская область
58306
192 887
251 193
1 125 442
51,8
223,1
Карагандинская область
154856
139 647
294 503
1 378 533
112,3
213,6
Костанайская область
74646
148 531
223 177
872 795
85,5
255,7
Кызылординская область
54942
177 480
232 422
794 334
69,2
292,6
Мангыстауская область
149999
- 8 394
141 605
678 199
221,2
208,7
Туркестанская (Южно-Казахстанская) область
100935
454 342
555 277
1 983 967
50,9
279,8
Павлодарская область
116263
91 221
207 484
753 853
154,2
275,2
Северо-Казахстанская область
41529
140 645
182 174
554 517
74,9
328,5
Восточно-Казахстанская область
109648
207 236
316 884
1 378 527
79,5
229,8
г. Нур-Султан
267944
120 898
388 842
1 078 384
248,5
360,5
г. Алматы
429392
- 42 900
386 492
1 854 656
231,5
208,4
г. Шымкент
38589
29 075
67 664
1 009 086
38,2
67,1
Источник: составлено по источнику [43].

Из таблицы 6 видно, что бюджет регионов на 1 человека без учета трансфертов сильно отличается. Однако общие трансферты позволяют более равномерно распределить бюджетные средства между регионами страны. Такое распределение позволяет обеспечить равные фискальные возможности регионов в предоставлении гарантированных государством услуг, но не способствует их экономическому развитию. За 30 лет независимости страны большая часть регионов страны так и не вышли на «самоокупаемость».

В период, когда рентные доходы страны относительно велики, такая бюджетная политика может быть оправданной, так как за счет перераспределения денежных средств можно развивать инфраструктуру отсталых регионов и поддерживать социально уязвимые слои населения.

Заключение

Исходя из проведенной оценки государственной региональной политики можно сделать следующие основные выводы:

1) часто выбранные целевые показатели в стратегических и программных документах не отвечают поставленным целям, а задачи не способствуют достижению целевых показателей. Встречаются ситуации, когда целевые показатели планируются, исходя из экономических трендов, и достигаются вне зависимости от деятельности государственных органов;

2) в Республике Казахстан отсутствует программный документ, регламентирующий развитие регионов. Стратегии и программы, ориентированные на пространственное развитие, имеют больше отраслевой уклон, что подтверждается целевыми показателями и механизмами реализации;

3) за годы независимости региональная политика государства не позволила достигнуть значимых результатов: неравномерность развития регионов возросла, уровень диверсификации экономики регионов снизился по сравнению с 1990 годом.

Таким образом, можно отметить, что за годы независимости в Казахстане не успела сформироваться эффективная региональная политика, способная обеспечить равномерное и гармоничное социально-экономическое развитие на всей территории страны. В целом на сегодняшний день можно выделить следующие сдерживающие факторы равномерного развития регионов:

1) неравномерное распределение ресурсов;

2) экономическая стратегия, базирующаяся на приоритетном развитии добывающего сектора;

3) сильная централизация власти;

4) отсутствие понимания в местных исполнительных органах стратегических ориентиров регионального развития;

5) неполномерная реализация селективной политики;

6) бюджетная политика, не способствующая экономическому развитию;

7) неполная прозрачность действий государственных органов по реализации региональной политики.


Источники:

1. Тюнен И. Изолированное государство. – М.: Экономическая жизнь, 1926. – 326 с.
2. Launhardt W. Die Bestimmung des zweckmässigsten Standortes einer gewerblichen Anlage // Zeitschrift des Vereines deutscher Ingenieure. v.26 (Mar), 1882.
3. Вебер А. Теория размещения промышленности. С приложением: Шлир А. Промышленность Германии с 1860 г. Сокращенный перевод-изложение Н.В.Морозова /Под ред. Н.Н.Баранского. М. – Л.: Книга, 1926.
4. Christaller W. Die zentralen Orte in Süddeutschland. – Jena: Gustav Fischer, 1933.
5. Лёш А. Географическое размещение хозяйства. – М.: Изд-во иностранной литературы, 1959.
6. Fujita M., Krugman P., Venables A. J. The Spatial Economy: Cities, Regions, and International Trade. – Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1999. – 367 p.
7. Porter M.E. Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors. – N.Y.: Free Press, 1980, First Free Press Export Edition 2004. – 396 p.
8. Marshall, Alfred. Industry and Trade. – L.: Macmillan, 1919.
9. Пилипенко И.В. Малые страны Западной Европы: особенности развития и место в международном разделении труда // Известия Академии Наук. Серия географическая. – 2001. – №3. – С.29-41.
10. Friedmann J. Urbanization, Planning and National Development. – Beverly Hills, London, 1973.
11. Гольденберг Э. Теория промышленного районирования Альфреда Вебера // Плановое хозяйство. – 1979. – №3. – С.223-233.
12. Кругман П.Р., Обстфельд М. Международная экономика. 5-е изд. – СПб: Питер, 2003. – 832 с.
13. Krugman P. R. Center and Periphery // Geography and Trade. – The MIT Press, 1991. – 142 p.
14. Barnes, Trevor. New Economic Geography // The Dictionary of Human Geography / Edited by Derek Gregory, Ron Johnston, Geraldine Pratt, Michael J. Watts, and Sarah Whatmore. – 5th ed. – Singapore: Wiley-Blackwell, 2009. – P. 500. – 1052 p.
15. Walton H. Hamilton. The Institutional Approach to Economic Theory // American Economic Review. – 1919. – 9(1). – pp. 309-18
16. Ronald Coase. The New Institutional Economics // American Economic Review. – 1998. – 88(2). – pp. 72-74
17. Гранберг А.Г. Основы пространственной экономики. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – С.20-29.
18. Селиверстов В.Е., Бандман М.К., Гузнер С.С. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам // Регион: экономика и социология. – 1996. – № 1.
19. Кузнецова, О.В. Оценка эффективности государственной региональной политики (на примере Германии) // Вестник Московского университета. – 1995. – Серия 5. География. – № 2.
20. Штульберг Б.М. Совет по изучению производительных сил и экономических связей при Министерстве труда и социального развития РФ: материалы к парламентским слушаниям «О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса». – М., 1997.
21. Смирнягин Л.В., Быков Г.В. О программе помощи депрессивным регионам // Регионология. – 1995. – №3. – С.31-43
22. Баймуратов У.Б. Социальная экономика: избранное в 7 т. Т. 4. – Алматы: БИС, 2005. – 320 с.
23. Региональная политика Республики Казахстан: экономический механизм реализации / Отв.ред. М.Б. Кенжегузин. – Алматы: Институт экономики МН-АН РК, 1998. – 189с.
24. Ахметов С.Н., Алимбаев А.А., Притворова Т.П. и др. Карагандинская область в суверенном Казахстане: устойчивое развитие и смена техно-экономических основ конкурентоспособности / отв. ред. А.А. Алимбаев. – Караганда: Форма Плюс, 2011. – 384 с.
25. Моногорода Казахстана: методические основы оценки и направления развития / под ред. Нурлановой Н.К. – Алматы: ИЭ КН МОН РК, 2014. – 256 с.
26. Бримбетова Н.Ж. Новое качество региональной экономики в контексте усиления инновационных процессов [электронный ресурс]. URL: http://group-global.org/sites/default/files/publications/Бримбетова%20Н.Ж._Новое%20качество.doc (дата обращения 17.09.2020).
27. Постановление Правительства Республики Казахстан. О Концепции региональной политики Республики Казахстан: утв. 9 сентября 1996 года, №1097 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P960001097_ (дата обращения 17.09.2020).
28. Постановление Правительства Республики Казахстан. Об оказании помощи районам с депрессивной экономикой: утв. 11 мая 1999 года, №561 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P990000561_ (дата обращения 17.09.2020).
29. Постановление Правительства Республики Казахстан. О концепции региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 годы: утв. 7 декабря 2001 года, №1598 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P960001097_ (дата обращения 17.09.2020).
30. Указ Президента Республики Казахстан. О Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года: утв. 28 августа 2006 года, №167 [электронный ресурс]. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30067977 (дата обращения 17.09.2020).
31. Постановление Правительства Республики Казахстан. Об утверждении Программы развития моногородов на 2012-2020 годы: утв. 25 мая 2012 года, №683 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200000683 (дата обращения 17.09.2020).
32. Указ Президента Республики Казахстан. Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года: утв. 21 июля 2011 года, №118 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118 (дата обращения 17.09.2020).
33. Постановление Правительства Республики Казахстан. Об утверждении Программы развития регионов до 2020 года: утв. 28 июня 2014 года, №728 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1400000728 (дата обращения 17.09.2020).
34. Указ Президента Республики Казахстан. О Системе государственного планирования в Республике Казахстан: утв. 18 июня 2009 года, №827 [электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000827_ (дата обращения 17.09.2020).
35. Валовый региональный продукт за 1998-2018 гг. [электронный ресурс]. URL: http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT103413 (дата обращения 17.09.2020).
36. Промышленность Казахстана и его регионов [электронный ресурс]. URL: http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT193406 (дата обращения 17.09.2020).
37. Grela M.F., Zhailauov E.B. Spatial and structural heterogeneity of the economy: the nature, content and ways of overcoming // Вестник университета «Туран». – 2016. – №2(70). – С. 184-191.
38. Аубакирова Г.М. Новые подходы к построению модели экономического роста Казахстана // Экономические отношения. – 2019. – Том 9. – № 1. – с. 123-134. – doi: 10.18334/eo.9.1.39729.
39. Дробот Е.В., Кукина Е.Е., Макаров И.Н. Налоговая политика и проектное финансирование как инструментарий государственной политики регионально-отраслевого развития страны // Экономические отношения. – 2019. – Том 9. – № 3. – с. 1807-1816. – doi: 10.18334/eo.9.3.40875.
40. Шеломенцев А.Г., Дорошенко С.В., Козлова О.А., Берг Д.Б., Таубаев А.А. и др. Моделирование сценариев динамичного развития региональных эколого-социо-экономических систем в условиях реиндустриализации стран Евразийского экономического союза / под ред. А.Г. Шеломенцева. – Караганда: КЭУ Казпотребсоюза, 2017. – 250 с.
41. Регионы Казахстана: стат. сб. на русском языке [электронный ресурс]. URL: http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT124160 (дата обращения 17.09.2020).
42. Отчет о суммах поступлений налогов и платежей в бюджет предприятий, организаций и граждан [электронный ресурс]. URL: http://kgd.gov.kz/ru/content/fakticheskie-postupleniya-po-nalogam-i-platezham-v-gosudarstvennyy-byudzhet-za-2002-2018-gg (дата обращения 17.09.2020).
43. Статистический бюллетень Министерства Финансов РК на 1 января 2019 года [электронный ресурс]. URL: http://www.minfin.gov.kz/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=ROLES://portal_content/mf/kz.ecc.roles/kz.ecc.anonymous/kz.ecc.anonymous/kz.ecc.anonym_budgeting/budgeting/reports_fldr/statistical_bulletin_fldr (дата обращения 17.09.2020).

Страница обновлена: 19.10.2020 в 11:42:35