Оценка результативности государственной региональной политики Республики Казахстан

Введение

Региональная политика – важная часть системы государственного регулирования, основывающаяся на комплексе законодательных, экономических и административных мероприятий, цель которых состоит в рациональном размещении производительных сил и сглаживании социальных и экономических диспропорций между регионами страны.

Региональная политика является частью политики государства, соответствует выбранной стратегии развития и, как правило, состоит из следующих элементов:

- бюджетная политика;

- экономическая политика;

- социальная политика.

Для Республики Казахстан высокая значимость региональной политики обусловлена наличием большого количества регионов, различающихся площадью территории, запасами ресурсов, социально-демографическими условиями, уровнем экономического развития и т.д. В условиях пространственно-структурной неоднородности территории страны основной задачей региональной политики Казахстана становится создание условий для гармоничного развития всех его регионов, выравнивания уровня жизни населения.

Классиками мировой экономической мысли, заложившими фундамент пространственной экономической теории, принято считать Й. Тюнена, В. Лаунхардта, А. Вебера, В. Кристаллера, А. Леша, М. Фуджиту, М. Портера и других [1–16] (Tyunen, 1926; Launhardt, 1885; Veber, 1926; Christaller, 1933; Lyosh, 1959; Fujita , Krugman, Venables, 1999; Porter, 1980; Marshall, 1919; Pilipenko, 2001; Goldenberg, 1979; Krugman, Obstfeld, 2003; Trevor, 2009; Hamilton, 1919; Coase, 1998). В России исследованиями экономического пространства занимались А. Гранберг, В. Селиверстов, М.К. Бандман, С. Гузнер, О. Кузнецова [17–21] (Granberg, 2001; Seliverstov, Bandman, Guzner, 1996; Kuznetsova, 1995; Shtulberg, 1997; Smirnyagin, Bykov, 1995) и многие другие. Среди казахстанских специалистов, имеющих значимые результаты в исследовании региональных экономических систем, можно выделить У.Б. Баймуратова, М.К. Кенжегузина, А.А. Алимбаева, Н.К. Нурланову, Т.П. Притворову, Н.Ж. Бримбетову [22–27] (Baymuratov, 2005; Kenzheguzin, 1998; Akhmetov, Alimbaev, Pritvorova et al., 2011; Nurlanova, 2014) и других.

Несмотря на то, что в Казахстане накопилось достаточно большое количество исследований, посвященных пространственной организации экономики, остается ряд неизученных вопросов, связанных с управлением реализацией государственной региональной политики. Одним из таких вопросов является оценка результативности региональной политики страны в контексте реализации государственной стратегии долгосрочного развития экономики.

Целью исследования является оценка результативности региональной политики Республики Казахстан с позиции обеспечения равномерного и устойчивого развития региональных экономических систем.

Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:

- определено место региональной политики в системе государственного планирования Республики Казахстан;

- оценены государственные стратегические и программные документы, направленные на развитие регионов, с позиции соответствия их содержания реальным экономическим трендам и степени достижения целевых показателей;

- выявлены основные проблемы государственной региональной политики Республики Казахстан, снижающие ее результативность по обеспечению равномерного и устойчивого развития региональных экономических систем.

В ходе исследования авторами была выдвинута гипотеза о том, что государственная региональная политика Республики Казахстан не способствует равномерному и устойчивому развитию региональных экономических систем.

Возникновение региональной политики в Казахстане можно отнести на период 1996–1997 гг., когда Правительством страны была разработана «Концепция региональной политики Республики Казахстан». Основной ее целью стало создание относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективное использование ресурсно-производственного потенциала каждого региона на основе рационального территориального разделения труда и формирования принципов развития территориального самоуправления [27]. Однако данная цель не могла быть достигнутой по ряду причин. Во-первых, в этот период Казахстан, как практически все страны постсоветского пространства, переживал кризис перестройки, сопровождавшийся тотальным упадком производственного сектора вследствие нарушения хозяйственных связей системообразующих предприятий, высоким уровнем безработицы, а также широким спектром социальных и демографических проблем. Во-вторых, промышленный комплекс, доставшийся Казахстану с обретением независимости, в условиях рыночной экономики не мог обусловить равномерное развитие регионов. Тем не менее данная концепция заложила основу для дальнейшего становления и совершенствования государственной политики управления развитием регионов.

11 мая 1999 года Правительство РК приняло постановление «Об оказании помощи районам с депрессивной экономикой», основной целью которого было «обеспечение эффективности оказываемой государственной помощи районам с депрессивной экономикой». В рамках данного постановления был предусмотрен ряд механизмов поддержки депрессивных районов, направленных в первую очередь на активизацию предпринимательского сектора, восстановление сельского хозяйства страны и решение проблем инфраструктурного обеспечения [28].

В 2002 году была принята Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 годы, которая была направлена на снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития путем осуществления важных инвестиционных проектов, способствующих укреплению инфраструктуры, хозяйственной деятельности и улучшению уровня жизни населения в сочетании с политикой избирательной поддержки проблемных регионов [29].

Вместе с тем данный период характеризуется тем, что в стратегии экономического развития страны стал преобладать отраслевой подход. В 2004 году были предприняты попытки создания семи пилотных кластеров в базовых отраслях экономики Казахстана.

Такой подход прослеживался и в Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, принятой в 2006 году. В рамках данной стратегии была поставлена цель устойчивого развития страны на основе формирования конкурентоспособных специализаций регионов. На этом этапе наряду с программами развития территорий начали разрабатываться мастер-планы развития отраслей, которые позволили оценить потенциал базовых отраслей специализации и определить направления дальнейшего развития [30].

Применение отраслевого подхода в стратегии развития страны усилило пространственно-структурную неоднородность экономики.

На этом фоне увеличилась острота проблемы моногородов, переживавших упадок градообразующего предприятия. Для решения данной проблемы была разработана программа развития моногородов на 2012–2020 годы, в рамках которой все моногорода страны были сгруппированы исходя из их экономического потенциала. Для каждой группы были разработаны отдельные меры государственной поддержки, в целом заключавшиеся в развитии предпринимательских инициатив, оптимизации численности населения моногородов, решении инфраструктурных проблем.

Для оценки степени достижения поставленной в рамках данной программы цели государством были разработаны следующие целевые показатели:

1) увеличение объема промышленного производства моногородов с низким экономическим потенциалом;

2) увеличение количества активно действующих малых предприятий в моногородах;

3) снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в моногородах;

4) снижение уровня безработицы в моногородах [31].

Следует отметить, первый и очень важный целевой показатель охватывает только моногорода с низким экономическим потенциалом. Во-первых, увеличение объема промышленности на территориях с низким экономическим потенциалом требует значительных инвестиционных вливаний и создания максимально выгодных условий для ведения бизнеса. Более разумным решением проблем таких городов является смена их экономической специализации и оптимизация численности населения. Кроме того, указанные целевые показатели не позволяют оценить степень влияния программы на развитие моногородов со средним и высоким потенциалом.

Разработка Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года высьупила доказательством принятия государством факта несостоятельности отраслевого подхода в стратегии развития страны. Данный программный документ направлен на создание условий для устойчивого развития регионов на основе эффективного использования социально-экономического потенциала каждого региона. С его разработкой региональная политика Республики Казахстан вступила в новый этап своего развития. Первоочередную приоритетность получило пространственное развитие, при котором особое внимание уделяется агломерациям как наиболее конкурентоспособной форме пространственной организации экономики [32].

Теме не менее Прогнозная схема имеет ряд недостатков, одним из которых является выбор не вполне подходящих поставленной цели целевых индикаторов: 1) темп роста валового регионального продукта; 2) индекс физического объема в разрезе отраслей промышленности регионов; 3) численность населения Республики Казахстан; 4) численность экономически активного населения.

Поскольку основной целью региональной политики страны является гармоничное экономическое развитие и выравнивание уровня жизни населения, целевые индикаторы программных документов, нацеленных на пространственное развитие, должны включать не только количественные, но и качественные показатели. Прежде всего речь идет о необходимости разграничения понятий «экономический рост» (выражающийся в абсолютных показателях) и «экономическое развитие» (выражающееся в относительных показателях).

Другой важной проблемой является то, что в программных документах устанавливаются целевые индикаторы, достижение которых невозможно на основе поставленных задач и запланированных мероприятий. Это приводит к тому, что целевые индикаторы достигаются вне зависимости от деятельности государственных органов. Это присуще не только программам, направленным на пространственное развитие, но большинству других программ, принимаемых в Казахстане.

Программные документы, принятые в рамках региональной политики Казахстана, показаны в таблице 1.

Таблица 1

Программные документы, принятые в рамках реализации региональной политики Казахстана в период с 1996 по 2018 год

1) численность населения агломераций;

2) инвестиции в основной капитал на душу населения (в рамках средств, предусмотренных Программой);

3) доля модернизированных/построенных сетей, в том числе тепло-, электро- и газоснабжения;

4) доступ к централизованным системам водоснабжения и водоотведения [33].

Утверждение о не вполне правильном соотношении целей, задач, мероприятий и целевых показателей справедливо и для данной программы. Так, формирование агломераций в Казахстане до настоящего времени происходило естественным путем. Поэтому численность населения в агломерациях будет расти вне зависимости от мер, принимаемых в рамках данного программного документа.

Целевой показатель, касающийся объема инвестиций в основной капитал в рамках средств, предусмотренных Программой развития регионов до 2020 года, больше похож на план исполнения бюджета, заложенного на инфраструктурное развитие регионов.

Для более глубокого исследования региональной политики государства, действующей на сегодняшний день, нами была составлена схема системы государственного планирования социально-экономического развития страны (рис. 1). Из схемы видно, что вся система государственного планирования состоит из стратегических документов 3 уровней.

К документам первого уровня относятся документы, определяющие долгосрочное видение развития страны с ключевыми приоритетами и ориентирами: Стратегия развития Казахстана до 2050 года, Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны, Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан.

Второй уровень государственного планирования включает в себя документы, определяющие стратегию развития сферы/отрасли: Прогноз социально-экономического развития на 5 лет, государственные и правительственные программы до 5 лет включительно.

К третьему уровню относятся документы, определяющие пути достижения документов Системы государственного планирования первого и второго уровней на основе декомпозиции: стратегические планы государственных органов на 5 лет, программы развития территорий на 5 лет, стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний.

Действующие в настоящее время государственные и правительственные программы в основном направлены на определенные сферы и отрасли. Пространственную составляющую имеет только Программа развития регионов до 2020 года. Это свидетельствует о том, что на сегодняшний день система государственного планирования еще не отошла от отраслевого подхода в управлении социально-экономическим развитием страны.

Исходя из поставленных целей и задачи, региональная политика Республики Казахстан, реализуемая на протяжении последних 15 лет, должна была привести к следующим результатам:

1) выравнивание неравномерности экономического развития регионов;

2) структурные сдвиги в экономике в сторону уменьшения доли добывающего сектора и увеличения производства продукции с высокой степенью переработки;

3) обеспечение равномерного роста уровня жизни населения в регионах страны.

Рисунок 1. Место региональной политики в системе государственного планирования в РК

Источник: составлено по источникам [30–34].

Для оценки степени достижения поставленных целей в рамках региональной политики Казахстана необходимо провести анализ следующих показателей:

- объем валового регионального продукта;

- доля горнодобывающей промышленности в общем объеме промышленного производства;

- удельный вес продукции с высокой степенью переработки;

- номинальные доходы на душу населения.

В ходе анализа был использован временной период с 1998 по 2018 г., при этом в ходе анализа использовались данные за 1998, 2004, 2010, 2015 и 2018 годы, так как цель исследователей состоит в оценке степени достижения целей в рамках региональной политики, и данные периоды совпадают с концом реализации одних программ и началом действия других.

Валовой внутренний продукт Казахстана за период с 1998 по 2018 г. вырос в 35,7 раз и составил 61,8 трлн тенге. При этом более половины ВВП в настоящее время формируется в 2 областях и 2 городах республиканского значения: г. Алматы и Нур-Султан, Атырауской и Карагандинской областях [35].

Явными аутсайдерами по объему ВРП являются Северо-Казахстанская, Жамбылская, Кызылординская, Акмолинская и Костанайская области (табл. 2).

Необходимо отметить, что в течение исследуемого периода не произошло значительных изменений в сторону выравнивания различий в уровне экономического развития регионов. Структура ВВП в региональном разрезе осталась примерно одинаковой. Таким образом, цель региональной политики, заключающуюся в выравнивании неравномерности экономического развития регионов, на сегодняшний день можно считать недостигнутой.

Одной из наиболее актуальных проблем экономики Казахстана является ее зависимость от добывающего сектора. В связи с этим региональная политика на протяжении последних 15 лет нацелена на развитие в регионах страны обрабатывающего сектора, сельского хозяйства и сферы услуг.

Таблица 2

ВРП в разрезе регионов Казахстана, млрд тенге

Таблица 3

Доля горнодобывающей промышленности в общем объеме промышленного производства в разрезе регионов Республики Казахстан, %

«Сырьевыми» регионами можно считать Атыраускую, Западно-Казахстанскую, Актюбинскую, Мангистаускаю и Кызылординскую области. В данных регионах горнодобывающая промышленность составляет до 90% от общего объема промышленного производства. Снижение доли добывающего сектора наблюдается только в Алматинской и Карагандинской областях.

Таким образом, необходимо отметить, что в исследуемом периоде, несмотря на стремление государства снизить зависимость экономики страны от сырьевого сектора, его роль только усиливалась. Благодаря доходам от экспорта сырья происходило развитие других отраслей экономики.

За период независимости Казахстана в промышленном секторе страны произошли значительные структурные сдвиги. Так, вырос объем производства продукции с низкой степенью обработки с 11,2 до 54,7%. Производство продукции со средней и высокой степенью переработки, напротив, сократилось с 74,1 до 32,6% и с 12,7 до 4,3%, соответственно.

Следует отметить, что в советский период в промышленности Казахстана высокую значимость имели пищевая и легкая промышленность, металлургия и машиностроение [37] (Grela, Zhailauov, 2016). В настоящее время данные отрасли также являются отраслями специализации ряда регионов, однако их доля в общем объеме промышленного производства значительно снизилась (табл. 4).

Таким образом, цель региональной политики Казахстана, касающуюся структурных сдвигов в сторону снижения зависимости регионов от сырьевого сектора, а также увеличения доли продукции с высокой степенью переработки, можно считать недостигнутой.

Таблица 4

Структура промышленного производства Казахстана (группировка по степени переработки), %

Основной целью стратегии развития страны должно являться обеспечение высокого уровня жизни населения. В общем, все остальные цели и задачи, касающиеся экономического развития, направлены именно на повышение благосостояния населения [38, 39] (Aubakirova G.M., 2019; Drobot, Kukina, Makarov, 2019). При этом региональная политика должна быть направлена на обеспечение примерно равных условий жизни на всей территории страны [40] (Shelomentsev, Doroshenko, Kozlova, Berg, Taubaev et al., 2017). В Казахстане данная проблема решается путем создания новых рабочих мест, дифференциации размеров заработной платы государственных служащих, обеспечения дополнительных стимулов для работников определенных районов и городов. Вместе с тем в течение последних 15 лет сохраняется неравномерность номинальных доходов в регионах Казахстана.

Наивысший размер номинальных доходов сохраняется в Атырауской, Маныстауской областях, а также в городах Нур-Султан и Алматы. Южные регионы отличаются наименьшими номинальными доходами на душу населения [41].

Исходя из представленных в таблице 5 данных можно сделать вывод о том, что в рамках действовавшей до сегодняшнего дня региональной политики не было достигнуто выравнивание уровня жизни населения страны, несмотря на то, что бюджетная политика страны направлена на обеспечение равномерного социально-экономического развития регионов.

На сегодняшний день 4 региона страны формируют 67,7% республиканского бюджета: города Алматы и Нур-Султан (Нур-Султан), а также Атырауская и Мангистауская области. На остальные 12 регионов приходится менее 40% доходов республиканского бюджета. Наименьший вклад в республиканский бюджет вносят северные регионы страны: Костанайская, Акмолинская и Северо-Казахстанская области, а также южные – Жамбылская и Кызылординская области (рис. 2) [42].

Таблица 5

Номинальные доходы на душу населения в разрезе регионов Республики Казахстан

Рисунок 2. Доли регионов в структуре доходов республиканского бюджета в 2018 году

Источник: составлено по источнику [42].

Лидерами по объему доходов местного бюджета являются города Алматы и Нур-Султан, Атырауская и Алматинская области. При этом города Алматы, Нур-Султан, Атырауская и Мангистауская области являются донорами республиканского бюджета. Остальные области получают субвенции, исходя из численности населения и экономического потенциала.

В 2018 году наибольший объем местного бюджета с учетом субвенций и изъятий был отмечен в Южно-Казахстанской области, городе Алматы, Алматинской области, городе Нур-Султан. При этом наибольшим объемом бюджета на 1 человека обладают город Нур-Султан, Атырауская, Кызылординская, Мангистауская и Северо-Казахстанская области (табл. 6).

Таблица 6

Распределение местного бюджета между регионами страны

Из таблицы 6 видно, что бюджет регионов на 1 человека без учета трансфертов сильно отличается. Однако общие трансферты позволяют более равномерно распределить бюджетные средства между регионами страны. Такое распределение позволяет обеспечить равные фискальные возможности регионов в предоставлении гарантированных государством услуг, но не способствует их экономическому развитию. За 30 лет независимости страны большая часть регионов страны так и не вышли на «самоокупаемость».

В период, когда рентные доходы страны относительно велики, такая бюджетная политика может быть оправданной, так как за счет перераспределения денежных средств можно развивать инфраструктуру отсталых регионов и поддерживать социально уязвимые слои населения.

Заключение

Исходя из проведенной оценки государственной региональной политики можно сделать следующие основные выводы:

1) часто выбранные целевые показатели в стратегических и программных документах не отвечают поставленным целям, а задачи не способствуют достижению целевых показателей. Встречаются ситуации, когда целевые показатели планируются, исходя из экономических трендов, и достигаются вне зависимости от деятельности государственных органов;

2) в Республике Казахстан отсутствует программный документ, регламентирующий развитие регионов. Стратегии и программы, ориентированные на пространственное развитие, имеют больше отраслевой уклон, что подтверждается целевыми показателями и механизмами реализации;

3) за годы независимости региональная политика государства не позволила достигнуть значимых результатов: неравномерность развития регионов возросла, уровень диверсификации экономики регионов снизился по сравнению с 1990 годом.

Таким образом, можно отметить, что за годы независимости в Казахстане не успела сформироваться эффективная региональная политика, способная обеспечить равномерное и гармоничное социально-экономическое развитие на всей территории страны. В целом на сегодняшний день можно выделить следующие сдерживающие факторы равномерного развития регионов:

1) неравномерное распределение ресурсов;

2) экономическая стратегия, базирующаяся на приоритетном развитии добывающего сектора;

3) сильная централизация власти;

4) отсутствие понимания в местных исполнительных органах стратегических ориентиров регионального развития;

5) неполномерная реализация селективной политики;

6) бюджетная политика, не способствующая экономическому развитию;

7) неполная прозрачность действий государственных органов по реализации региональной политики.