Экономическая безопасность в системе здравоохранения в период пандемии COVID-19: ответная реакция государств и финансовых органов

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена проблемами в обеспечении экономической безопасности в системе здравоохранения, ее социально-экономической эффективности, обостряющейся в условиях пандемии COVID-19, экономического кризиса и бюджетного дефицита. Негативное влияние на социально-экономическую безопасность в сфере здравоохранения оказывают недостаточная финансовая и территориальная доступность медицинских услуг, нереализованные государственные программы и национальные проекты; недофинансирование высокотехнологичной медицинской помощи; несовершенство институциональной системы здравоохранения и медицинского страхования.

Пандемия COVID-19 порождает перспективу глубокой рецессии мировой экономики и мировых финансов. Отсюда беспрецедентно безграничные возможности реагирования. Чтобы ослабить экономический шок, национальные органы стран пересматривают не только финансовые, социальные и экономические политики, а также пруденциальное регулирование и надзор.

В статье проанализированы предпринимаемые меры правительствами стран мира в условиях пандемии COVID-19 и ответные меры государственных и финансовых органов на развивающийся очередной кризис в мировой экономике.

Авторская гипотеза работы основывается на предположении, что в условиях пандемии COVID-19 возрастает значимость исследований экономической безопасности в системе здравоохранения. Это является необходимым условием эффективного функционирования системы социально-экономической безопасности РФ в ракурсе институциональных преобразований не только на текущий момент, но и на перспективу. Тем более, что, по прогнозу ВОЗ, в сентябре-октябре 2020 г. ожидается вторая волна пандемии.

Новизна исследования заключается в решении насущной проблемы, связанной с характером происходящих кризисных явлений, требующих фундаментального реформирования системы здравоохранения и ее экономического обеспечения. Ключевым направлением является приведение масштабов и структуры системы в соответствие с уровнем прогнозируемой опасности и финансово-экономическими возможностями стран.

В процессе исследования авторы использовали сравнительно-аналитический подход и статистический метод, инструменты абстракции, единства структурного и функционального анализа.

Информационную базу исследования составили официальные источники средств массовой информации по странам [2, 4, 18, 32], международных организаций [14, 21, 43, 44], экспертов и ученых в области экономической безопасности [1, 7, 9] (Drobot, Losinkova, Pospelova, Utyabaeva, Fedash, 2018; Lev, 2015; Leshchenko, Ermolovskaya, Nikulin, 2020).

Предпринимаемые меры правительств в условиях пандемии COVID-19

С начала пандемии COVID-19 пруденциальные и связанные с ними государственные органы внедрили ряд мер по поддержке финансирования национальной экономики (табл. 1). Страновые подходы значительно отличаются, учитывая, что рынок труда и институциональные системы различны, поэтому возможные и требуемые меры поддержки различаются по странам.

Таблица 1

Обзор мер избранных политик по странам*

* Таблица была подготовлена на основе официальных источников. Учитывая быстрое развитие событий, информация в таблице может быть неполной.

Источник: составлено авторами по материалам правительств соответствующих стран на апрель 2020 года.

Из таблицы 1 видно, что среди стран наиболее широко используемыми инструментами в ответ на пандемию являются отсрочки по налогу на прибыль, гарантии по займам и прямое кредитование, а также субсидии на заработную плату. Учитывая сложившуюся ситуацию, эти обзоры не являются исчерпывающими. Стадия вспышки сильно различается от страны к стране, и ответные меры политики весьма специфичны в контексте национальной экономики и системы здравоохранения.

Каждый раз сталкиваясь с эпидемиями, Китай предпринимает меры, схожие по своей сущности. Первой и важнейшей реакцией властей является вливание ликвидности центральным банком («3 февраля 2020 г. Народный банк Китая предоставил дополнительную ликвидность рынкам в размере 170 млрд долл. США и снизил резервные требования к банкам, что высвободило 550 млрд юаней на поддержку экономики, и одобрил снижение налогов, выплат по кредитам» [19]).

Наиболее действенными «элементами мобилизационной экономики Китая во время пандемии стали» [20]:

- снабжение продуктами питания по регулируемым ценам;

- запуск государством системы онлайн-сервисов;

- налоговые и социальные льготы;

- снижение арендной платы;

- отказ от административных сборов;

- стабилизация кредитов для предприятий;

- оптимизация процессов и снижение затрат;

- инновационные финансовые продукты и услуги;

- возмещение страховых взносов по безработице, сокращение расходов на подбор персонала;

- специальные средства для всех стартап-компаний;

- устранение трудностей с возобновлением работы;

- модернизация государственных цифровых услуг;

- укрепление юридических и страховых услуг;

- содействие участию малого и среднего бизнеса в государственных закупках центральными и местными органами власти, включая для проектов, связанных с профилактикой и контролем пандемии;

- поощрение крупных предприятий к сотрудничеству с малым и средним бизнесом, например путем увеличения их поддержки в цепочке поставок с точки зрения возврата займов, поставок сырья и аутсорсинга проектов;

- ускорение цифровой трансформации малого и среднего бизнеса.

Итак, «сталкиваясь с кризисом, Китай сразу же принимает системный комплекс мер по увеличению снабжения населения и прощает долги» [6, с. 151] (Lev, 2014, р. 151). «Такая политика способствует пресечению протестов в самый тяжелый период, так как государство обеспечивает централизованную медицину, финансовую поддержку, и это повышает уровень доверия к властям» [5, с. 55] (Lev, 2001, р. 55). Однако «такого рода мобилизационная политика работает только во время кризиса, после чего необходимо возвращаться к рыночным механизмам» [10, с. 150] (Leshchenko, Ermolovskaya, Nikulin, 2020, р. 150).

Первая волна распространения инфекции COVID-19 в Корее стала одним из основных очагов заболевания за пределами Китая. «Первый случай заражения был выявлен 20 января 2020 года» [33] (Jung Se Gyun, 2020). Эпидемия коронавируса вызвала резко отрицательные последствия в корейской экономике, в связи с чем Правительством и Национальным Банком Кореи были приняты следующие меры экономической поддержки компаний и граждан страны:

- Банк Кореи «снизил ключевую ставку до 0,75% и предоставил коммерческим банкам займы в размере 12 млрд долл. США для стабилизации корейского валютного рынка и защиты его от дефицита ликвидности» [34];

- правительство страны «выделило 80 млрд долл. США для поддержки корейских компаний» [30];

- «домохозяйства, пострадавшие от последствий пандемии, будут освобождены от выплат по медицинским страховкам и счетам за коммунальные услуги сроком на 3 месяца» [31];

- корейское агентство по торговле и инвестициям активно развивает глобальную платформу онлайн-торговли для развития корейского экспорта в другие страны;

- налоги при покупке автомобилей снижены на 70% для поддержки автомобильного рынка;

- предприятиям с годовым оборотом менее 60 млн вон предоставляются льготы по НДС.

В итоге «с 7 февраля по 3 марта 2020 г. финансовый сектор (как со стороны государственных, так и частных банков, и компаний, выпускающих кредитные карты) предоставил поддержку гражданам, малому и среднему бизнесу на сумму 2,1 млрд евро» [15].

Сингапур считается одним из лучших примеров в мире по ограничению распространения коронавируса. На основании уже имеющегося опыта борьбы с вирусом атипичной пневмонии (2002–2003 гг.) Сингапур своевременно ввел жесткие меры по мониторингу каждого отдельного случая заражения COVID-19, выявлению путей его распространения и изоляции потенциальных переносчиков, а также оперативно разработал диагностические тесты для проверки всех прибывающих в страну граждан. «Первый случай инфекции был зафиксирован 23 января 2020 г., а по состоянию на конец марта общее количество инфицированных составило около 430 случаев» [37].

Правительство Сингапура организовало широкомасштабные мероприятия по поддержке экономики на фоне вспышки эпидемии, однако из-за нанесенного ущерба ключевым секторам (обрабатывающая промышленность, сфера услуг, строительство), «экономика страны уже в первом квартале 2020 г. сократилась на 2,2% в годовом исчислении» [28].

Широкомасштабные мероприятия включили компенсацию правительством 8% заработной платы в течение 3 месяцев 2020 г., расширение системы кредитования заработной платы, скидки по корпоративному подоходному налогу в размере 25%, увеличение максимальной суммы займа компаниям, увеличение доли государственного риска до 80%.

Правительством было организовано мероприятие по получению бесплатной многоразовой маски, но только при наличии зарегистрированного домашнего адреса, которые выдавали по одной штуке в руки; на семью – по количеству проживающих плюс одна.

Важно отметить, что Сингапур также ужесточил меры по контролю за пропагандой информации в интернете и борьбе с искаженными сведениями, которые могут вызвать панику.

По состоянию на конец марта 2020 г. в Израиле выявлено 3 860 инфицированных [2]. Правительство Израиля свое внимание сконцентрировало на поддержке малого и среднего бизнеса, а также безработного населения. «В настоящее время в процессе рассмотрения увеличение антикризисного пакета до 80 млрд шекелей» [32].

Фонд малого и среднего бизнеса Израиля в 2020 г. «сокращает объем необходимого кредитного обеспечения с 25% до 10% от суммы кредита» [25].

Взносы в систему национального страхования за апрель 2020 г. позволено выплатить позднее, в том числе в рассрочку.

Местные администрации проинвестируют дополнительные средства в продвижение товаров и услуг местных компаний и предприятий.

Сформирована специальная кредитная организация для рассмотрения заявок компаний, столкнувшихся с финансовыми проблемами. Пять крупнейших банков Израиля объявили отсрочку выплат по ипотеке и займам на 3–4 месяца.

По состоянию «на 30 марта 2020 г. в Италии коронавирусной инфекцией инфицированы 97 689 человек, выздоровело 13 030 человек, умерло 10 779 человек» [3].

С момента начала кризиса «итальянским правительством были предприняты финансово-экономические меры по четырем основным направлениям:

- меры по усилению потенциала системы здравоохранения, гражданской защиты и других общественных субъектов, задействованных в оказании неотложной медицинской помощи;

- поддержка граждан и компаний с целью предотвращения безработицы, вызванной чрезвычайной ситуацией;

- поддержка платежеспособности на всех уровнях;

- налоговые стимулы» [28].

При поддержке правительства Итальянская банковская ассоциация объявила о соглашении с различными финансовыми организациями ввести мораторий на погашение долгов, в том числе ипотеки, погашение мелких кредитов и возобновляемых кредитных линий.

Предприняты шаги в направлении восстановления национальных цепочек поставок, предусмотренные указом Cura Italia, для производства и поставки медицинских изделий и средств индивидуальной защиты. «Для поддержки итальянских компаний, которые могут расширить или преобразовать свой бизнес в производство аппаратов ИВЛ, медицинских масок, очков и защитных костюмов, было выделено 50 млн евро» [4].

Первый случай заражения COVID-19 в Германии зафиксирован 27 января 2020 г. в Баварии. «Институт Роберта Коха ежедневно публикует отчеты о текущей ситуации на территории Германии, связанной с распространением вируса COVID-19» [39].

«9 марта 2020 г. правительство Германии объявило о пакете мер, предусматривающих увеличение федеральных инвестиций на 3,1 млрд евро» [17].

23 марта 2020 г. правительство Германии «приняло решение о пакете финансовой помощи на общую сумму около 750 млрд евро для смягчения последствий пандемии для экономики. Основными мерами поддержки стали следующие:

- для семей, в которых родители не могут работать из-за закрытия детских садов и школ, предусматриваются компенсационные выплаты;

- государственные дотации на выплаты сотрудникам могут получить компании, 10% персонала которых не могут работать в условиях полной занятости;

- для получения социальной помощи не будет учитываться имеющееся имущество, в то время как будут учитываться расходы на проживание и отопление;

- принят закон об изменениях в гражданском, уголовном праве и правилах о банкротстве;

- инвестиционный банк Берлина (Investitionsbank Berlin) выдает беспроцентные кредиты размером до 500 000 евро сроком до 6 месяцев. IBB также предлагает беспроцентные промежуточные кредиты;

- кредиты на оборотный капитал, которые направляются через коммерческие банки, будут обеспечены повышенным покрытием рисков до 80% (для займов на оборотный капитал до 200 млн евро, тем самым будет увеличена готовность коммерческих банков предоставлять кредиты предприятиям)» [24].

«Первого апреля 2020 г. правительство объявило о создании стартового фонда в размере 2 млрд евро с государственной поддержкой венчурного капитала для стартапов» [26]. Эти деньги будут использованы для финансирования стартапов в рамках совместных инвестиций, осуществляемых с частными инвесторами.

Многие немецкие магазины и другие поставщики услуг (например, кинотеатры и рестораны) просят клиентов купить ваучеры для будущего использования. «Платформа для этого была создана в Берлине (частная инициатива), но местные власти также участвуют» [27].

В Германии бесплатную раздачу масок производили за счет средств региональных бюджетов (земель). Например, через администрацию здравоохранения Берлина предоставлено 135 000 масок для бесплатной выдачи населению. В Дрездене бесплатная раздача масок осуществлялась только для жителей города по две маски в руки. В Бад-Хомбурге (районный центр, курортный город, земля Гессен) – бесплатное снабжение защитными многоразовыми масками всех 55 000 жителей города. На эти цели из бюджета выделено около миллиона евро.

Первый случай заражения COVID-19 в Европе «был зафиксирован во Франции 24 января 2020 г. в Бордо (зараженный – гражданин Франции, прибывший из Китая)» [16] (Bruno Le Maire, 2020).

Министерство экономики и финансов Франции «12 марта 2020 г. объявило о проведении следующих мер в интересах предприятий, бизнеса и граждан, сталкивающихся с трудностями в связи с пандемией» [23] (Etienne Jacob, 2020):

- французские власти приняли решение не взимать с граждан плату за коммунальные услуги с 17 марта 2020 г.;

- отсрочка уплаты корпоративного налога / налога на прибыль и взносов в систему социального обеспечения для фирм и предпринимателей;

- гарантии по кредитам увеличились до 90% от суммы заимствований (с 70%);

- поощрение фирм прибегать к временным увольнениям (путем сокращения процедур и повышения публичного охвата расходов фирм);

- посредничество в конфликтах между МСП и клиентами/поставщиками;

- приостановка штрафов за задержки платежей.

17 марта 2020 года правительство Франции объявило о дополнительном пакете в 45 млрд евро для поддержки бизнеса, подчеркивая, что никакие МСП не будут испытывать недостаток необходимой ликвидности.

«Общественные инициативы, такие как La France Tech Toulouse, были запущены, чтобы показать, как стартапы могут сыграть свою роль в борьбе с кризисом» [36].

Французские страховщики также объявили о мерах по поддержке малого и среднего бизнеса на сумму до 1 млрд евро.

Во Франции с 4 мая 2020 г. в связи с обязательным ношением масок начали работать пункты раздачи: киоски, аптеки, общественный транспорт, где планируется раздать около 10 млн медицинских многоразовых масок.

Правительство Австралии отреагировало на угрозу коронавируса в три этапа. Первый этап – «12 марта 2020 г. правительство объявило о федеральном пакете экономических стимулов в размере 18 млрд австрал. долл. с мерами по поддержке инвестиций и помощи денежным потокам для малого и среднего бизнеса» [13]. «Региональные правительства штатов Австралии на постоянной основе предпринимают меры для поддержки малого и среднего бизнеса» [9, с. 15] (Leshchenko, Ermolovskaya, Nikulin, 2020, р. 15), во время пандемии эти меры усилили.

Второй этап – «22 марта 2020 г. правительство объявило о дополнительном пакете экономической поддержке на сумму 66 млрд австрал. долл.» [12]. Этот пакет включает безналоговую оплату наличными в сумме до 100 000 австрал. долл. и будет доступен для предприятий с оборотами ниже 50 млн австрал. долл. В соответствии с планом, предложенным банковской отраслью, предприятия с общей суммой кредита до 10 млн австрал. долл. смогут отложить погашение кредита на шесть месяцев.

Третий этап – 30 марта 2020 г. правительство запустило свой третий пакет, который включает новый план субсидирования заработной платы. На данном этапе австралийское правительство создало специальный веб-сайт с информацией для предприятий и граждан о доступных мерах поддержки.

Правительство Великобритании и автономные администрации, в том числе системы здравоохранения и социального обеспечения, уже в начале февраля «предоставили общие рекомендации для граждан, работодателей и бизнеса о том, как справиться с риском для здоровья, и оказания практической поддержки, в том числе в отношении доступа к механизмам финансовой помощи» [21].

Принятые меры поддержки в Великобритании:

- национальная служба здравоохранения получила все необходимые ей ресурсы;

- введены денежные гранты до 25 000 фунтов стерлингов для малого бизнеса;

- увеличена система социального обеспечения на 7 млрд фунтов стерлингов;

- планируется выплатить 80% заработной платы за 3 месяца до 2500 фунтов стерлингов гражданам, утратившим источник дохода;

- отложены налоговые платежи на сумму более 30 млрд фунтов стерлингов до конца года.

Банк Англии 11 марта 2020 г. снизил процентную ставку до 0,25%; оперативно разработал новые схемы срочного финансирования для малых и средних предприятий и дешевые кредиты для бизнеса в размере 100 млрд фунтов стерлингов» [22] (Eliott Larry, 2020).

«13 марта 2020 г. правительство Великобритании объявило о пакете мер по чрезвычайному стимулированию на сумму 30 млрд фунтов стерлингов, 23% (7 млрд фунтов стерлингов) которого направлены на поддержку бизнеса» [38].

16 марта 2020 г. Правительство Великобритании объявило, что автономные администрации получат финансовую помощь – 1,5 млрд фунтов стерлингов для противодействия последствиям вспышки эпидемии, которая впоследствии была увеличена до 3,5 млрд фунтов стерлингов.

В феврале федеральное правительство США «опубликовало общие рекомендации по охране здоровья и информацию о механизмах финансовой поддержки» [42].

3 и 15 марта 2020 г. «Федеральная резервная система (ФРС) снизила процентную ставку, что в настоящее время составляет 0–0,25%» [43]. Кроме того, ФРС объявила о покупке 500 млрд долл. США в виде обязательств и 200 млрд долл. США в виде коммерческого долга. ФРС также облегчила коммерческим банкам использование ликвидности центрального банка путем снижения ставок на 150 базисных пунктов.

6 марта 2020 г. правительство приняло законопроект о расходах в размере 8,3 млрд долл. США с акцентом на мерах, предпринимаемых в области здравоохранения.

Администрация Президента «13 марта 2020 г. объявила о своем намерении выделить 50 млрд долл. США для кредитов малым предприятиям» [18].

18 марта 2020 г. Конгресс принял второй законопроект (Закон о противодействии коронавирусной инфекции) на сумму 100 млрд долл. США, направленный на борьбу с распространением коронавируса и смягчение последствий для домашних хозяйств, включая ресурсы для оплачиваемого отпуска по болезни.

Дополнительные ресурсы были направлены на обеспечение продовольствием домохозяйств с низким уровнем дохода. Деньги были также направлены на поддержку страхования по безработице.

23 марта 2020 г. ФРС США ввела еще один комплекс мер, в том числе для поддержки потока кредитов работодателям, потребителям и предприятиям путем создания новых программ, которые в совокупности составили 300 млрд долл. США в виде нового финансирования.

В конце марта 2020 г. был согласован «третий пакет экономических стимулов (Закон CARES), который составил 2,2 триллиона долл. США и включает в себя единовременные платежи гражданам, снижение налогов на заработную плату и 50 млрд долл. США для авиационной отрасли» [35].

В США к бесплатной раздаче масок присоединилось правительство Нью-Йорка, которое в первую неделю мая раздало 275 тыс. бесплатных масок и планирует в последующем раздавать населению по 100 тысяч масок каждую неделю. Пункты раздачи организованы при входах в городские парки, а также в районах с наибольшим количеством зараженных COVID-19.

В марте 2020 г. Правительство Российской Федерации (РФ) объявило о пакете финансовых мер на 4 млрд долл. США для поддержки граждан и экономики, данный пакет мер включает в себя:

- «с 1 марта действует трехмесячный мораторий на уплату МСП обязательных страховых взносов и лизинговых платежей за имущество, принадлежащее государственным или муниципальным органам;

- мораторий на налоговые, таможенные и иные проверки МСП;

- Правительство расширило программу льготных кредитов для МСП и разрешило реструктуризацию задолженности по существующим кредитам;

- увеличены субсидии региональным микрофинансовым организациям;

- Правительство создало антикризисный фонд в размере 300 млрд рублей, что составляет около 1,2% ВВП, для поддержки граждан России и российской экономики, включая фрилансеров и работающих не по найму» [11].

В начале апреля 2020 г. Правительство РФ уточнило меры поддержки, которые включают в себя:

- отсрочку кредитных и ипотечных платежей для тех, чьи доходы упали более чем на 30%;

- более высокие пособия по безработице;

- отсрочку платежей по налогам и социальному обеспечению для МСП;

- дополнительную поддержку авиакомпаниям и компаниям туристического сектора.

В марте 2020 г. Южно-Африканский Резервный банк (SARB) «снизил ставку РЕПО на 100 базисных пунктов с 6,25% до 5,25% (в апреле до 4,25%)» [41] и объявил о мерах по снижению ликвидности денежного рынка:

- дополнительные операции обратной покупки в течение дня: SARB будет предоставлять поддержку ликвидности в течение дня клиринговым банкам посредством аукциона с фиксированной ставкой с пропорциональным распределением и с процентной ставкой, равной ставке выкупа РЕПО;

- основные операции рефинансирования за неделю: дополнительная ликвидность денежного рынка, предоставляемая клиринговым банкам, будет поддерживать текущий дефицит денежного рынка;

- постоянные механизмы: ставки заимствования и кредитования постоянных механизмов корректируются, чтобы облегчить поток ликвидности денежного рынка.

Пруденциальный орган опубликовал предложение 26 марта 2020 г., вступившее в силу с 1 апреля 2020 г., которое включает снижение минимальных требований к капиталу и обязательных резервных фондов для банков-кредиторов, снижение коэффициента покрытия ликвидности до 80% со 100% и смягчение стандартов бухгалтерского учета при определении потенциальных убытков.

В марте 2020 г. «Правительство объявило о пакете поддержки бизнеса и граждан» [40]:

- Фонд развития и обеспечения устойчивости бизнеса нацелен на обеспечение постоянного участия МСП в цепочках создания стоимости, особенно тех, которые производят или поставляют различные продукты;

- создан Фонд солидарности, в который могут внести вклад южноафриканские предприятия, организации и частные лица, а также члены международного сообщества. Правительство предоставило начальный капитал в 150 млн долл. США;

- разрабатывается система социальной защиты для поддержки людей. Зараженные будут получать финансовую помощь через Компенсационный фонд;

- будет предоставлена ​​налоговая субсидия в размере до 500 млн долл. США;

- коммерческие банки были освобождены от положений Закона о конкуренции, что позволило им выработать общие подходы к списанию долгов и другим необходимым мерам;

- предприятиям с оборотом менее 50 млн долл. США будет разрешено отсрочить 20% своих обязательств по выплате заработной платы в течение следующих четырех месяцев и часть их предварительных платежей по корпоративному подоходному налогу без штрафов или процентов следующие шесть месяцев.

Ответные меры финансовых органов на пандемию COVID-19

Предпринятые действия и реализованные решения финансовых органов в условиях пандемии COVID-19 значительно облегчают движение капитала, реализацию нормативных требований и приводят к менее строгим руководящим позициям. Данные решения также изменили критерии классификации и измерения банковских рисков, регулирование и надзор в банковской отрасли.

Международные разработчики стандартов и финансово-экономические организации предоставили дополнительную оперативную поддержку и отложили на неопределенное время внедрение новых стандартов (Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН)) и публично поддержали аналогичные шаги на национальном уровне (Группа двадцати (G20), Совет по финансовой стабильности (ФСБ).

По состоянию на 23 марта 2020 года около 80 стран обратились в Международный валютный фонд за финансовой поддержкой. Фонд прогнозирует, что пандемия коронавируса приведет к глобальному экономическому спаду, аналогичному или даже более серьезному, чем финансовый кризис 2007–2008 гг.

Причина такого прогноза проста. Мировая экономика сталкивается с серьезным шоком, поскольку политики стремятся перевести ее в «спящий» режим для решения чрезвычайных ситуаций в области здравоохранения. Однако форс-мажорная ситуация диктует необходимость применения в совокупности всех политик для смягчения кризиса и предотвращения экономического и социального коллапса.

При этом цели финансовой политики должны адекватно влиять на тип и степень корректировок, принимаемых мер во время кризиса. Если рассматривать в долгосрочной перспективе, то корректировки могут иметь негативные последствия: слабый банковский сектор ослабит экономику, подрывая функции финансовой системы, которая является предпосылкой устойчивого роста. Кроме того, финансовая политика может потерять доверие. Фактически «асимметричная политика, которая просто ослабляет стандарты в плохие времена, но не ужесточает их в хорошие, может привести к чрезмерному репутационному риску в долгосрочной перспективе» [1, с. 121] (Drobot, Losinkova, Pospelova, Utyabaeva, Fedash, 2018, р. 121).

Таким образом, можно предложить следующие принципы, которыми необходимо руководствоваться при оценке корректировок в адаптивных условиях к кризису:

- корректировки должны быть эффективными для поддержки финансово-экономической деятельности, относиться, по крайней мере, к кризисному периоду и желательно после него, при создании основы для восстановления;

- при корректировках необходимо сохранять бесперебойное функционирование банковской системы, для этого банки должны оставаться достаточно капитализированными, ликвидными и прибыльными;

- корректировки не должны подрывать доверие к финансовой политике в долгосрочной перспективе. Чрезмерный компромисс политики в краткосрочный период может нанести серьезный долгосрочный ущерб, с этой точки зрения коррективы должны рассматриваться как временные, где транспарентность является основой к соблюдению данного принципа.

Для реализации этих принципов неизбежно потребуется обоснование в отношении пруденциального регулирования и надзора. Проанализируем некоторые из них.

Существуют веские причины, по которым пруденциальное регулирование и надзор могут побуждать банки поддерживать кредитование в условиях спада экономики. Хрупкость заемщиков более чем очевидна в условиях кризиса, хотя сам по себе отдельный банк может оказать незначительное влияние на экономику в целом. Но если все банки одновременно сократят объемы кредитования, они могут усилить спад и, возможно, в результате оказаться в еще худшем положении, поскольку расходы и объем производства чрезмерно ограничены. Кроме того, если не принимать во внимание такие заблуждения, банки могут стать слишком консервативными в кризисные периоды в ответ на слишком агрессивные действия в докризисные, что отражает суть чрезмерной процикличности финансовой системы.

Регулирующим инструментом, наиболее подходящим для поддержки кредитования экономики во время спада, является контрциклический буфер капитала (международный стандарт Базель III) [1]. «Инструмент призван стимулировать банки накапливать капитал для того, чтобы использовать его во время кризиса. Цель его состоит в том, чтобы повысить устойчивость банков к вызовам, но у этого инструмента может быть побочное действие, заключающееся в смягчении цикличности кредитования» [8, с. 2360] (Leshchenko, 2018, р. 2360).

И хотя корректировки являются дискреционными, то есть основанными на показателях возрастающей уязвимости банков, они являются неотъемлемой частью регулирования. На самом деле, банки различных стран немного использовали контрциклический буфер капитала активно или где-то близко к его полному потенциалу до пандемии COVID-19.

Еще одним регулирующим инструментом является буфер сохранения капитала. Несмотря на то, что этот буфер предназначен для применения к банкам на автономной основе, он также предназначен для использования в кризисные периоды, чтобы банки могли сохранять свою посредническую функцию, что соответствует цели поддержки экономики в целом.

Возможно, более пограничный случай позволяет банкам сокращать, даже если частично, специфичные для банка надбавки к капиталу. Эти дополнения включают требования к капиталу 2-го уровня, нарушение которого влечет за собой серьезные штрафы. На самом деле, если бы эти надбавки были откалиброваны для компенсации недостатков в минимумах капитала 1-го уровня, то их использование явно не соответствовало бы нашим принципам (в этом случае минимальное требование примерно соответствовало бы уровню нежизнеспособности). Тем не менее некоторые компоненты капитала 2-го уровня можно рассматривать как буферы, предназначенные для покрытия потерь при неблагоприятных сценариях, в то время как банк остается жизнеспособным (в этом отношении надбавки выступают буфером сохранения капитала). Этот общий принцип заложен в Базельских стандартах («Программа оценки достаточности капитала») [14].

Таким образом, контрциклический буфер и буфер сохранения капитала в разной степени увеличивают финансовые ресурсы, которые банки могут использовать для кредитования во время кризиса. Однако они не дают стимула для полной их реализации. Одним из сдерживающих факторов может быть отсутствие ясности в ожидании действий надзорных органов.

И несмотря на четкие рекомендации регуляторов по использованию буферов капитала во время кризиса, банкам также может понадобиться уверенность в том, что сроки восстановления будут достаточно гибкими и совместимыми с полной нормализацией экономической деятельности рынков капитала. Это особенно актуально в тех юрисдикциях, где банковский сектор имел проблемы с прибыльностью до пандемии COVID-19 и столкнулся с трудностями при привлечении капитала на финансовых рынках.

Другим сдерживающим фактором, который применяется к буферу сохранения капитала, является ограничение распространения. Он относится к суммам, которые банки могут распределять акционерам (например, дивиденды или выкуп акций); некоторым держателям квазидолга (например, купонные выплаты по конвертируемым облигациям, имеющие право на капитал 1-го уровня) или сотрудникам (вознаграждение). Первые два ограничения могут потенциально повлиять на рыночные оценки и создать сложности для эмиссионной деятельности.

Одним из способов смягчения этих сдерживающих факторов является включение общих ограничений распределения капитала, не связанных с объемами буферов. Они являются платой за улучшение согласованности программы, направленной на то, чтобы у банков были и ресурсы, и стимулы для их работы. Для этого необходимо присутствие государственных гарантий в качестве важного дополнения к имеющимся мерам, которые укрепляют капитал банков. Такие гарантии должны быть разработаны тщательным образом, чтобы ограничить репутационный риск банков.

Кроме того, в определенный момент надзорные органы могут скорректировать руководство, касающееся оценки качества банковских активов. Это может быть устранение возможных регуляторных факторов, в основном связанных с пруденциальной классификацией рисков.

Следовательно, классификация ссуд при различных контрактных модификациях как просроченной или проблемной задолженности должна интерпретироваться более гибким образом, а активы – признаны неработающими. При этом риски, связанные с государственными гарантиями, не должны классифицироваться как нерабочие. Тем не менее банкам придется продолжать осуществлять индивидуальный скоринг кредитоспособности заемщиков. Основная задача и надзорных органов, и самих банков состоит в том, чтобы обеспечить качество банковских активов в условиях кризиса. И когда надзорные критерии в значительной степени основываются на собственную оценку платежеспособности заемщиков банков, для надзорных органов может быть целесообразнее запрашивать у банков конкретные используемые ими критерии.

Экономическая безопасность системы здравоохранения

Обязательства, взятые на себя Правительством в системе здравоохранения, оказывают значительное влияние на здоровье нации. Согласно статистическим данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), «государственные средства (35%) – основной источник расходов на здравоохранение в мире, в то время как обязательная социальная защита составляет 26%, частные средства и страховые депозиты – 18% и 19% соответственно» [44]. Доля государственных расходов в экономическом обеспечении системы здравоохранения зависит от множества факторов, важнейшие из которых – ценности общества, приоритеты, политическая воля, состояние экономического развития страны и бюджетный потенциал.

В России система здравоохранения разработана по принципу социальной солидарности, и большая часть расходов покрывается государством через национальные проекты и социальное страхование.

Существующие исследования подтверждают факт о том, что чем выше расходы на здравоохранение в стране, тем доступнее являются медицинские услуги, что повышает показатель здоровья населения. Концепция «здоровья» широка и включает в себя увеличение продолжительности жизни, улучшение качества жизни, уменьшение количества смертей от болезней и снижение заболеваемости.

Тем не менее важно отметить, что рост государственных расходов в некоторых странах на здравоохранение не является главной целью политики экономической безопасности системы здравоохранения. Такое может быть оправдано только в том случае, если в результате получим более эффективный с точки зрения затрат подход или система здравоохранения достигнет своих целей более эффективным способом.

Существует множество способов экономически эффективного использования ресурсов, наиболее важными из которых являются функциональная система первичной медико-санитарной помощи, доступ к профилактическим услугам, стоимость которых ниже стоимости лечения, использование перспективных методов финансирования медицинских услуг, наличие стратегии финансирования (конкурентная модель страхования, внедрение методов управления использованием услуг, участие пациента в затратах отдельных медицинских услуг и др.).

Ключевым показателем национального финансирования системы здравоохранения является доля расходов на здравоохранение из государственного бюджета. Согласно статистике ВОЗ за 2019 год, «доля расходов на здравоохранение исследуемых стран составила 4,4–23,3% государственного бюджета» [44] (рис. 1).

Рисунок 1. Доля государственных расходов на здравоохранение, % (2019)

Источник: составлено авторами по материалам World Health Organization.

Анализ доли государственных расходов на здравоохранение показывает, что в России расходы составляют 8,7%, в то время как в таких странах, как Сингапур, Китай, Белоруссия, Испания, Италия, расходы на здравоохранение почти в три раза больше, а во Франции, Германии, США, Швейцарии – в четыре раза больше.

Следующим показателем финансирования здравоохранения является доля государственных расходов на здравоохранение в общих расходах, и включает как частные, так и государственные расходы. Согласно рекомендациям ВОЗ, «государственные расходы на здравоохранение должны составлять более 40% от общих расходов на здравоохранение. Страны, где этот показатель ниже 40%, рассматриваются как государства с ограниченным участием в обеспечении экономической безопасности системы здравоохранения» [42]. Данный показатель в России составляет 48,1% (рис. 2), таким образом, страна соответствует рекомендуемому показателю ВОЗ.

Рисунок 2. Доля государственных расходов на здравоохранение

в общих расходах, % (2019)

Источник: составлено авторами по материалам World Health Organization.

Как показано на рисунке 2, низкая доля государственных расходов на здравоохранение в общих расходах, по сравнению с Россией, у США – 47,1, Армении – 41,7, Ирана – 40,8, Египта – 40,7, Сингапура – 40,0, Индии – 32,2, Грузии – 29,8 и Азербайджана – 20,8. Однако низкая доля государственных расходов сама по себе ничего не значит, необходимо учитывать все факторы, которые обеспечивают уровень экономической безопасности в системе здравоохранения.

Другим важным показателем является соотношение государственных расходов на здравоохранение по отношению к ВВП. Согласно рекомендациям ВОЗ, «доля государственных расходов на здравоохранение по отношению к ВВП должна составлять не менее 5%» [42].

В России доля государственных расходов на здравоохранение по отношению к ВВП довольно низкая (3,1%). Как показано на рисунке 3, отношение государственных расходов к ВВП в странах с низким уровнем дохода составляет около 2,5%, однако Россия отстает от таких стран, как Белоруссия (4%), Украина (4,2%).

Рисунок 3. Государственные расходы на здравоохранение

по отношению к ВВП, % (2019)

Источник: составлено авторами по материалам World Health Organization.

Общие расходы на здравоохранение по отношению к ВВП являются лучшим стандартным показателем для социального обеспечения и варьируются от 1% до 17% в разных странах.

Проанализированные показатели свидетельствуют, что значительная доля расходов на здравоохранение в России приходится на частные расходы граждан (около 52%), это означает, что здравоохранение не является приоритетом для Правительства. Поэтому многие российские семьи вынуждены отказывать себе в медицинских услугах, поскольку не могут себе их позволить, или покрывают значительную часть расходов на медицинское обслуживание. Из этого следует, что обеспечение экономической безопасности в системе здравоохранения России находится на низком уровне.

Заключение

Когда разразилась пандемия COVID-19, национальные и субнациональные (провинциальные, региональные и муниципальные) правительства по всему миру создали кризисные центры (оперативные штабы) для решения неотложных проблем, порожденных кризисом. Теперь внимание обратилось на то, что будет дальше: как правительственные лидеры должны организовывать работу правительств, финансовых органов, систему здравоохранения, чтобы направлять возобновление и восстановление своих стран, регионов и муниципалитетов, а также для предотвращения новой волны пандемии, прогнозируемой ВОЗ в конце 2020 года.

В этой связи полагаем, что для нейтрализации и минимизации очередной вспышки заболевания и оперативного реагирования на нее правительствам необходимо стремиться:

- постоянно «проводить мониторинг цен» [7, с. 142] (Lev, 2015, р. 142) и динамические оценки риска потенциальных последствий для здоровья и других факторов, используя лучшие научные исследования и рекомендации, фактические данные для принятия решений;

- свести к минимуму потенциальное воздействие на здоровье путем замедления распространения, а также сокращения инфекций, болезней и смертности;

- минимизировать потенциальное воздействие на общество и мировую экономику, включая ключевые государственные услуги;

- поддерживать доверие и уверенность среди организаций и людей, которые предоставляют государственные услуги, и тех, кто их использует;

- обеспечить достойное отношение ко всем пострадавшим;

- быть активными глобальными игроками, работая с ВОЗ, Глобальной инициативой безопасности в области здравоохранения (GHSI) и соседними странами, в поддержке международных усилий по выявлению возникновения пандемии и ранней оценке вируса путем обмена научной информацией;

- обеспечить учреждения, ответственные за борьбу со вспышкой эпидемии, всеми необходимыми ресурсами, в том числе путем принятия оперативных изменений в законодательстве;

- руководствоваться фактическими данными и регулярно анализировать потребности в разработках в сотрудничестве с партнерами по исследованиям для повышения готовности к пандемии и реагирования на нее.

Необходимы ответные меры финансовых и регулятивных политик, которые должны быть направлены на поддержку экономической деятельности при сохранении финансовой стабильности в странах и обеспечение прозрачности происходящих процессов, в том числе:

- рекомендации для банков должны содержать соответствующие меры по использованию буферов капитала и ликвидности, направленных на ограничения дивидендов, бонусов и достоверности в отношении процесса их восстановления;

- иметь дополнительную информацию для раскрытия по критериям классификации ссуд для пруденциальных целей, которые банки используют для оценки кредитоспособности;

- реализовывать мероприятия, по которым официально опубликованы материалы подробного руководства по применению правил обеспечения ожидаемых убытков, в сочетании с переходными механизмами, представляющими собой сбалансированный подход к смягчению непредвиденных последствий новых стандартов в финансовых процессах в период пандемии COVID-19.

В целях повышения уровня обеспечения экономической безопасности в системе здравоохранения необходимо сосредоточить все возможные ресурсы для увеличения следующих показателей:

- доли государственных расходов на здравоохранение;

- государственных расходов на здравоохранение по отношению к ВВП.

Не допускать снижения доли государственных расходов на здравоохранение в общих расходах.

На основании проведенного исследования можно сделать следующий вывод: воздействие пандемии COVID-19 на мировую экономику и мировые финансы будет во многом зависеть от того, насколько быстро странам удастся сдержать вирус. И самый основной критерий, который сможет определить воздействие, – это объем экономической помощи, которую государственные и финансовые органы будут готовы распределить во время эпидемии и, что более важно, после нее.

Воздействие пандемии гораздо более широко распространено, чем воздействие традиционных чрезвычайных ситуаций в области здравоохранения или экономических спадов, затрагивающих все отрасли и страны во всем мире. Вероятно, от правительств потребуется работать в условиях кризиса в течение длительного периода времени. Эффективные ответные меры требуют беспрецедентного сотрудничества и координации между национальными и субнациональными правительствами, компаниями и организациями социального сектора.

[1] Базель III – международный стандарт, разработанный Базельским Комитетом по банковскому надзору.