Бюджетные факторы реализации государственных программ и национальных проектов в системе экономической и социальной безопасности России

Введение

Финансированию выполнения государственных программ социального блока в Российской Федерации придается особое значение. «Практическая реализация этих программ должна восполнить «пробелы» в формировании качественного человеческого потенциала страны, способного решать сложные задачи ускоренного развития экономики, а также укрепить социальную стабильность» [13, с. 3747] (Makarov, Pochepaev, 2018) в условиях, «когда против страны ведется целенаправленная работа по «расшатыванию» внутренней ситуации в неблагоприятных внешнеполитических условиях, и таким образом содействовать повышению экономической и социальной безопасности Российской Федерации» [6, с. 1677] (Drobot, Gudovich, Makarov, Bakhmutskaya, 2019).

Авторская гипотеза основывается на том, что развитие Российской Федерации как социального государства базируется на обеспечении социально-экономической безопасности, которая конкретизируется в поддержке приемлемого уровня жизни населения, доступности здравоохранения, образования, что вызывает необходимость финансирования государственных программ в этих областях.

Целью исследования является рассмотрение в контексте влияния на социально-экономическое положение граждан изменений объемов финансирования государственных программ социального блока для определения степени их значимости для социально-экономической безопасности России.

Достижение цели предопределило решение следующих задач:

- определить значимость финансирования государственных программ в анализе расходов бюджета в России;

- предложить меры по снижению угроз и рисков экономической безопасности, формирующихся в бюджетной сфере.

Научная новизна работы непосредственно связана с реализацией цели исследования и заключается в обосновании корректировки направлений и совершенствования финансирования госпрограмм и национальных проектов как факторов повышения безопасности России в социально-экономической сфере.

В связи с решением (Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам в марте 2017 г.) о совершенствовании государственных программ, «Развитие здравоохранения» и «Развитие образования» были включены в перечень пилотных государственных программ «для перевода их на механизмы проектного управления» [15, с. 40] (Pavlov, 2019).

Способствовало этому также особое внимание к реализации социальных целей, намеченных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года» [3]. В связи с этим госпрограммы «Развитие здравоохранения» и «Развитие образования» и «Социальная поддержка граждан» с 2019 года включили в себя и соответствующие национальные проекты. Это сфокусировало внимание управленцев на выполнении данных проектов, что в результате показало, насколько «высоки ставки» государственного управления на реализацию мероприятий в данном направлении.

В связи с этим особую значимость представляет исследование степени соответствия бюджетных факторов реализации государственных программ и национальных проектов задачам повышения уровня социально-экономической безопасности в России.

В процессе исследования использовались методы сравнительного, статистического и нормативно-правового анализа.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые документы [1, 2, 3, 4, 16] и труды российских ученых, экспертов и специалистов [8, 11, 14] (Karavaeva, 2019; Karavaeva, Kolomiets, Lev, Kolpakova, 2019; Pavlenko, 2018) и др.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования:

- авторского подхода к оценке эффективности финансового обеспечения государственных программ в области образования, здравоохранения и социальной поддержки граждан;

- рекомендаций по совершенствованию управления движением денежных потоков, в том числе бюджетных, связанных с исполнением государственных программ, и влияния их на социально-экономическую безопасность.

Анализ расходов федерального бюджета РФ на государственные программы социального блока

Представленные показатели в таблице 1, демонстрирующие динамику расходов федерального бюджета по годам планового периода 2020–2022 гг. [2] в сравнении с контрольными цифрами федерального бюджета предыдущего планового периода 2019–2021 гг. [1], свидетельствуют о том, что в целом расходы на государственные программы социального блока по федеральному закону № 380-ФЗ, принятому в конце 2019 года, выросли. Наибольший рост наблюдается в 2020 году, затем сохраняя вновь достигнутый уровень с небольшим уменьшением в последующие два года. Цифры этих расходов по 2020 и 2021 г. выше намеченных показателей предыдущего федерального закона № 459-ФЗ, принятого в конце 2018 года. Вместе с тем доля этих расходов в общих расходах на государственные программы, повышаясь в 2020 году до 17,1%, снижается до 15,5% в 2022 году. Этого явно недостаточно для государства, провозгласившего себя в Конституции социальным.

Государственная программа «Развитие здравоохранения». Государственная программа «Развитие здравоохранения» сконцентрировала в 2019 году на данном направлении около 4% всех расходов на госпрограммы (табл. 1). По предыдущему закону № 459-ФЗ [1] предполагалось серьезно увеличить затраты на эту программу, повысив их долю до 5,4% в 2020 году, затем снизить их и в абсолютном и относительном выражении до 4,8% всех расходов в 2021 году. По действующему закону № 380-ФЗ [2] ассигнования на программу существенно возрастают по сравнению с предыдущими плановыми показателями – на 10,6% в 2020 году и на 12,4% в 2021 году, оставаясь на том же уровне в 2022 году. В абсолютном выражении расходы на госпрограмму по ныне действующему закону к уровню, достигнутому в 2019 году, увеличиваются в 2020 году на 45,8%, в 2021 году – на 35,2% и в 2022 году – на 36,1%. Можно положительно оценить, что наиболее значительное увеличение расходов по этой программе планировалось именно на ближайший год. В нынешней ситуации весьма затратной борьбы с коронавирусом это наверняка оказалось нелишним, хотя, безусловно, и недостаточным.

Основным направлением финансирования по данной госпрограмме является подпрограмма «Совершенствование оказания медицинской помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни», что является обоснованным. Ассигнования по данной подпрограмме постоянно растут, достигая увеличения доли этих расходов в общей сумме расходов на государственную программу в 2020 году 76,1% (по закону № 459-ФЗ [1] было 74,2%), а к 2022 году – до 78%.

Нельзя согласиться с тем, что существенно – абсолютно и относительно – снижаются после небольшого роста в 2020–2021 гг. итак небольшие расходы на подпрограмму «Развитие кадровых ресурсов в здравоохранении». Их доля в общих расходах снижается с 1,8% в 2019 году до 1,23% в 2022 году, а абсолютные размеры в 2022 году ниже уровня 2019 года на 7,4% [2]. Экспертиза, проведенная авторами в 2018 году, проектировок бюджетных расходов уже указывала на этот недостаток нацпроекта «Здравоохранение» [10, с. 22] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, Ivanov, Lev, Kolpakova, 2019) и жизнь подтвердила то, что это «узкое» место в здравоохранении «не расшито» и мешает реализовывать важные планы улучшения российского здравоохранения. Тем более, что проявление пандемии коронавируса в РФ, проявившее нехватку кадров, подтвердило этот вывод.

Точно так же не может удовлетворить снижение финансирования по подпрограмме «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей». Несмотря на то, что в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» [4] говорится об их увеличении, на самом деле они снижаются.

Увеличение фиксируется только в отношении показателей контрольных цифр закона № 459-ФЗ, но по сравнению с уровнем, достигнутым в 2019 году – 25 391 млн руб., они в законе № 380-ФЗ [2] снижаются до 21 644,8 млн руб. в 2022 году, то есть на 15% за три года. И их доля в общих расходах на госпрограмму снижается с 4,4% в 2019 году до 2,8% в 2022 году.

Таблица 1

Расходы федерального бюджета в 2020–2022 годах в разрезе государственных программ социального блока (млн рублей)

Источник: составлено авторами по материалам Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» № 459-ФЗ от 29.11.2018 [1] и Федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» № 380-ФЗ от 02.12.2019 (ред. от 18.03.2020) [2].

Расходы по подпрограмме «Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья» вызывают вопросы иного рода. Эти расходы, на наш взгляд, непомерно высоки и подразумевают, видимо, в большей мере заработную плату чиновников здравоохранения. Несмотря на то, что в абсолютном выражении их снижают с 53 471 млн руб. в 2019 году до 49 516,9 млн руб. в 2020 году, их доля в расходах по программе, соответственно, снижается с 9,2% до 4,9%, к 2022 году они вырастают почти до уровня 2019 года, хотя их доля в общих расходах растет менее значимо – до 6,7% [2]. Наиболее существенное замечание касается общего уровня недофинансирования российского здравоохранения. Чтобы решить амбициозную задачу повышения продолжительности жизни до 78 лет до 2024 года (по Прогнозу социально-экономического развития до 2024 года), расходы на здравоохранение должны увеличиваться в разы, а не на десятки процентов. В противном случае нужно снимать эту задачу.

Пандемия коронавируса, подвергшая системы здравоохранения всех стран серьезным, порой драматичным испытаниям, доказала очередной раз истину, что «скупой платит дважды». Сокращения кадров здравоохранения в области борьбы с инфекциями и в других областях, проходившие в последние годы не только в нашей стране, но и во многих других развитых странах, обернулись падением экономической активности, потерей финансовых ресурсов, но и в большей степени неоправданными человеческими жертвами. Оценки происшедшего в связи с этим впереди, но уже сейчас можно сделать вывод о необходимости перестать экономить на здравоохранении, в частности на подготовке кадров в этой области.

Государственная программа «Развитие образования». Данные таблицы 1 показывают, что расходы на эту программу в абсолютном выражении постепенно существенно снижаются с 228 812,4 млн руб. в 2019 году до 168 517,9 млн руб. в 2022 году (на 17% за три года). Это маскируется тем, что показатели закона № 380-ФЗ выше тех значений, что были выделены на эту программу по соответствующим годам в законе о федеральном бюджете год назад (№ 459-ФЗ). В целом доля расходов на государственную программу «Развитие образования» устойчиво снижается с 1,5% до 1% в общих расходах на госпрограммы. Это явное недофинансирование важного направления развития человеческого потенциала никак не согласуется ни с заявлениями о планах повышения уровня и «качества образования населения» [5, с. 728] (Gorodnova, Samarskaya, 2019), ни с планами «ускоренного инновационного развития экономики» [14, с. 92] (Pavlenko, 2018).

Наибольшая доля расходов по госпрограмме по-прежнему предназначена на подпрограмму «Развитие дошкольного и общего образования» – 60,3% в 2020 году и 51,4% в 2022 году. Как видно по изменившейся доле, именно по этой подпрограмме произошло наибольшее сокращение средств, причем особенно по сравнению с 2019 г., когда доля расходов на эту подпрограмму составляла 64,8%. Наиболее резкое сокращение предусмотрено в 2022 году до 86 732,5 млн, что на 33,8% меньше объемов средств, запланированных на 2021 год, и на 41% меньше фактически достигнутого уровня 2019 года [2].

Тенденция снижения количества средств, выделяемых в законопроекте, по сравнению с уровнем 2019 года не наблюдается по подпрограммам «Совершенствование управления системой образования» и «Развитие дополнительного образования детей и реализация мероприятий молодежной политики».

По подпрограмме «Развитие среднего профессионального и дополнительного профессионального образования» количество ассигнованных средств снизилось в 2020 и 2021 годах, в 2022 году практически возвратилось к уровню 2019 года.

По нашему мнению, из внимания разработчиков программы явно выпала задача установления взаимодействия системы профессионального образования и рынка труда. В идеале изменения ситуации на рынке труда «должны сопровождаться последовательными и сбалансированными трансформациями в системе подготовки кадров, чтобы она отвечала реальным потребностям изменяющейся экономики» [5, с. 728] (Gorodnova, Samarskaya, 2019), что, в свою очередь, требует вложения дополнительных средств. Недостатки в системе профориентации ведут к высокому уровню безработицы среди молодежи, которая не видна за общими низкими цифрами безработицы по стране. Это ведет не просто к росту социальной напряженности, а и к возможному вовлечению части молодых людей в организованные активные протестные, а также экстремистские организации.

Но более важный результат невнимания к этой проблеме – «выпадение» из участия в социально-экономических процессах группы, в наибольшей степени готовой к восприятию трансформации, которая связана с переходом к цифровой экономике. Таким образом, с точки зрения повышения уровня социально-экономической безопасности эта проблема должна находиться среди первоочередных, а не решаться по остаточному принципу.

Государственная программа «Социальная поддержка граждан». Социальная поддержка граждан была заявлена среди основных национальных целей в Указе Президента РФ № 204 [3] как цель – «снижение в два раза уровня бедности» (четвертая по счету национальная цель). Несомненно, что мероприятия программы направлены на решение задачи борьбы с бедностью, и по Прогнозу социально-экономического развития на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов [16] намечается снижение уровня бедности. Так, по Прогнозу социально-экономического развития, до 2024 года предполагается, что доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума снизится с 12,5%, ожидаемой в 2019 году, до 9,4% к 2022 году и 6,6% к 2024 году. Это практически будет означать достижение поставленной цели. Однако серьезных оснований для решения этой задачи к 2024 году пока нет, так как единственной возможностью для этого является ускорение экономического роста (что подвержено высоким риском в связи с сохранением в среднесрочной перспективе сильной зависимости от внешних факторов), рост национального богатства и, главное, установление наиболее справедливого механизма распределения результатов его использования. Последнее должно быть выделено в качестве одной из национальных целей в области социальной политики.

Доля расходов на госпрограмму в общих расходах на госпрограммы составила практически 10% в течение всего планового бюджетного периода. Положительным фактом является то, что ассигнования по законопроекту год к году увеличиваются, превышая в 2020 году уровень 2019 года на 8,6%, соответственно, в 2021 году уровень 2020 года – на 3,1% и в 2022 году уровень 2021 года – на 2,3%. Цифры несколько превосходят показатели закона № 459-ФЗ, и к 2022 году должны превысить уровень 2019 года на 15% [2]. Таким образом, если в 2019 году по уровню расходов данная государственная программа занимала третье место среди государственных программ, уступая государственным программам «Обеспечение обороноспособности страны» (1-е место) и «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (2-е место), то в 2022 году она уже выходит на второе место и смещает госпрограмму по управлению государственными финансами на третье место. Это изменение логично, так как государственные расходы на социальную сферу в рыночной экономике являются приоритетными. То, что в Российской Федерации это пока не так, объясняется не столько просчетами государственного управления, сколько необходимостью обеспечения национальной безопасности.

Наибольшую долю в расходах на госпрограмму занимают во всем плановом периоде расходы на подпрограмму «Обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан». Эта доля снижается по отношению к уровню 2019 года – 59,6% – и по отношению к закону № 459-ФЗ (59,7% в 2020 г.; 59,3% в 2021 г.). В 2022 году она должна составлять 57,2% [2]. В абсолютном выражении количество средств, выделяемых на это направление, несколько растет, увеличиваясь к 2022 году на 10% по сравнению с 2019 годом.

Следующей подпрограммой по доле выделяемых средств является подпрограмма «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей». На эту подпрограмму в 2020 и 2021 годах выделяется, соответственно, 43,1% и 43,6% всех ассигнований программы. В 2022 году эта доля снижается, составляя 41,8% всех расходов. В 2022 году намечено и некоторое снижение абсолютных цифр по этому направлению с уровня 2021 года. Если сравнить наибольшую величину ассигнований по подпрограмме в 2021 году с уровнем 2019 года, повышение составит 23,5% [2], что весьма существенно.

Вызывает вопросы масштаб расходов на подпрограмму «Старшее поколение». Конечно, неплохо, что по закону 380-ФЗ объемы финансирования растут существенно по сравнению с законом 459-ФЗ. Однако доля средств, выделяемых на эту подпрограмму, в структуре расходов на программу в целом чрезвычайно мала. Она повышается до 1,0% в 2020 году, но затем снова снижается до 0,9% в 2021 и 2022 годах, относительно проигрывая другим направлениям расходов внутри программы. Поскольку общая выделяемая сумма расходов по этому направлению чрезвычайно мала, то, очевидно, эта подпрограмма также не внесет значимый вклад в повышение продолжительности жизни в России до 78 лет.

В целом социальный блок государственных программ в законе № ФЗ-380 нельзя назвать прорывным, как это звучит иногда с высоких трибун, когда новый бюджет называют социально ориентированным. Нельзя отрицать, что по некоторым направлениям финансирование расширено. Но в основном увеличение финансирования происходит по сравнению с контрольными цифрами закона № 459-ФЗ, которые были занижены. Перераспределение средств внутри этих программ на наиболее важные направления в виде национальных проектов не привело к главному – к кардинальному повышению в целом финансирования социальной сферы. Шаг, сделанный в отношении улучшения финансирования этой сферы, недостаточен для достижения важных национальных целей и предназначен в большой степени для «демонстрации намерений улучшать жизнь россиян». Тем более этих расходов будет недостаточно в условиях необходимости смягчения социальных последствий пандемии коронавируса.

Предварительные уроки пандемии коронавируса в России сводятся к тому, что для возвращения доверия населения к системе государственного управления и поддержания социально-экономической стабильности в нынешнем и следующем году в федеральном бюджете придется радикально увеличить социальные расходы. «Необходимо не только кардинально увеличить расходы бюджета на программу «Развитие здравоохранения», но и перенаправить внутри программы финансовые ресурсы на укрепление кадрового потенциала здравоохранения» [9] (Karavaeva, Bukhvald, Soboleva, Kolomiets, Lev, Ivanov, Kazantsev, Kolpakova, 2019).

Заключение

«Социально-экономическая безопасность является одной из важнейших потребностей как человека, так и общества в целом» [7, с. 20] (Ivanov, 2019). Обеспечение стабильного и безопасного экономического развития определяется качеством ресурсного потенциала государства. Поэтому финансирование госпрограмм и национальных проектов как фактора обеспечения социальной стабильности и экономической безопасности имеет высокую значимость.

Основная цель данного исследования раскрыта в процессе анализа «противоречивых» аспектов в системе финансирования выполнения государственных программ социального блока Российской Федерации, в том числе по расходам денежных средств по подпрограммам, которым придается особое значение. В целом социальный блок госпрограмм в законе № 380-ФЗ нельзя назвать прорывным, тем более назвать новый бюджет социально ориентированным.

Перераспределение денежных средств внутри этих программ с выделением национальных проектов не привело к увеличению финансирования социальной сферы. «Такое финансовое обеспечение в этой сфере недостаточно для достижения важных национальных интересов и, по сути, является демонстрацией намерений улучшать жизнь россиян» [12, с. 33] (Lev, Leshchenko, 2020).

На основании проведенного исследования можно сделать вывод о необходимости создания условий парирования угроз и рисков невыполнения или неполного выполнения госпрограмм и национальных проектов, имеющих социальный вектор. Если не будет создан эффективный механизм контроля по реализации госпрограмм и национальных проектов, то они могут преобразоваться в очередной структурный элемент государственного программирования, ориентированный на формальную отчетность.