Генезис понятий «управление, регулирование, надзор» в банковской деятельности

Исследование банковской деятельности предполагает в первую очередь раскрытие содержания ряда таких ключевых понятий как «банковское регулирование, управление, контроль и надзор», на основе которых формируются технологии банковского менеджмента, и посредством которых государство содействует обеспечению безопасности и устойчивости банковской системы.

Как справедливо отмечает Е.Б. Лаутс [6], на современном уровне развития банковской системы ее финансовая стабильность достигается в значительной мере за счет государственного регулирования, и только затем посредством саморегулирования. В связи с этим, исследование и конкретизация понятийного аппарата обозначенных терминов представляет собой первостепенную задачу на пути формирования научных основ управления банковской деятельностью в рыночных условиях.

Понятия «управление» и «регулирование»

В справочной литературе дается следующее толкование понятий «управление» и «регулирование».

Управлять – руководить работой, деятельностью; направлять, оказывать воздействие на ход, течение, развитие процессов, явлений, событий, придавать им направленность.

Регулировать (от лат. regulare – подчинять правилу) – подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать; воздействовать на экономические процессы для получения требуемых показателей, достижения нужной степени удовлетворения потребностей [9].

То есть, различие в терминах «управлять» и «регулировать» заключается в том, что первое дает ход какому-либо процессу в установленном направлении, а второе этот ход корректирует в направлении цели, устанавливая правила движения к ней.

Государственное управление – это осуществление функций управления государственными органами власти, распространяется на формирование и обеспечение соблюдения законов, издание нормативных актов, постановлений, принятие стратегических решений в масштабе страны, оперативное регулирование политических, социальных, экономических процессов [9].

Государственное регулирование – вид правового регулирования, связанный с нормотворческой и правоприменительной (правообеспечительной) деятельностью государства; воздействие государственных органов на экономические объекты, процессы и участвующих в них лиц.

Развитие рыночной экономики все больше предопределяет смещение функций исполнительной власти от непосредственного (директивного) управления в сторону делегирования полномочий и компетенций. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования.

Разделяя понятия «государственное управление» и «государственное регулирование», можно отметить, что по своей сути регулирование является неотъемлемым функциональным элементом государственного управления. В то же время и управление, и регулирование как функции государственного управления являются однопорядковыми и осуществляются в рамках деятельности исполнительной власти.

Институциональное государственное регулирование банковской деятельности в России является прерогативой Центрального банка РФ, что закреплено Федеральным законом № 86-ФЗ от 10.07.2002 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Другие субъекты государственного управления, регулирования и надзора в законодательном порядке не наделены правом регулирования банковской деятельности, даже если при выполнении возложенных на них функций такая необходимость возникает. Это приводит к тому, что понятия «банковское регулирование» и «государственное регулирование банковской деятельности» используются как равнозначные [11]. Устоявшаяся терминологическая практика применения этих понятий как равнозначных не вызывает сомнений при определении целей банковского регулирования и государственного регулирования банковской деятельности.

Следует согласиться с исследователями правового аспекта различия понятий «банковское регулирование» и «государственное регулирование банковской деятельности» об их соотношении как части и целого [8]. Банковское регулирование нацелено на организацию и обеспечение стабильности работы банков в сопряжении с надзором за соблюдением законности их деятельности. Цель государственного регулирования банковской деятельности достигается в ходе реализации денежно-кредитной политики государства и заключается в обеспечении устойчивости банковской системы и регулировании банковских рисков, защите интересов вкладчиков и инвесторов.

Тем не менее, независимо от того, применяет государство прямые или косвенные методы воздействия на деятельность банков для обеспечения устойчивости банковской системы, речь все же идет о государственном регулировании, а не государственном управлении банковской деятельностью.

Таким образом, в качестве обобщающего, можно привести мнение Е.Б. Лаутс [6], которая отмечает, что в самом широком смысле, банковское регулирование осуществляется посредством нормотворческой деятельности законодательных органов власти, а также выполнения Центральным банком своих непосредственных функций по регулированию деятельности кредитных организаций, делегированных ему государством. Банк России в части регулирования банковской деятельности выполняет свои полномочия при помощи правовой системы средств, в целях обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также для минимизации банковских рисков.

Банковский надзор и банковский контроль

Одним из основных элементов государственного регулирования банковской деятельности является банковский надзор. В справочной литературе даются следующие определения термина «надзор» – это наблюдение за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны и т.п.; одна из форм обеспечения государственными органами соблюдения законности [9].

Очевидно, что под банковским надзором следует понимать надзор в банковской сфере, организация которого основывается на национальной законодательной базе с учетом рекомендаций Международного комитета по банковскому надзору (Базельского комитета) [4]. То есть, банковский надзор представляет собой процесс наблюдения Центральным банком за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательных и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

Надзор Центрального банка РФ по «удельному весу» участия государства в деятельности кредитных организаций однозначно отнести к управляющей или регулирующей форме государственного воздействия не представляется возможным, поскольку не существует конкретных показателей, которые позволяли бы определить величину такого «удельного веса».

Термин «надзор» и его экономическая сущность исследовались многими авторами, зачастую во взаимосвязи с понятием «контроль», либо в противопоставлении ему, что вызвано некоторыми разногласиями в трактовках данных понятий.

По мнению М.В. Максимова [7] надзор и контроль имеют существенное отличие, заключающееся в отсутствии отношений подчиненности между надзорными органами и поднадзорными лицами. Кроме того, автор отмечает, что надзор предполагает полномочие надзорного органа оценивать деятельность поднадзорной кредитной организации лишь с точки зрения законности, а не целесообразности.

В.Н. Елизаров [2], придерживаясь иной точки зрения, раскрывает сущность банковского надзора через контроль, утверждая, что банковский надзор – не что иное, как контроль над банками. Допуская кредитные организации к осуществлению банковской деятельности, и в ходе таковой, банковский надзор ориентирован на соответствующие правовые нормы, призванные обеспечивать устойчивость банковской системы в целом и защиту вкладчиков.

Л.Т. Казакбиева отмечает [5], что банковский надзор существует в целях защиты публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. В этой связи банковский надзор несет в себе экономический и государственно-правовой аспекты.

Е.Е. Смирнов [10] выделяет ряд факторов, определяющих специфичность банковского надзора и отличающих его от других государственных функций. А именно:

– существование специального органа, уполномоченного осуществлять государственный банковский надзор (Центральный банк);

– определение круга юридических лиц, деятельность которых является объектом банковского надзора;

– наличие совокупности специальных правовых норм, объединенных в системный комплексный свод нормативно-правовых актов – банковское право;

– наличие у Центрального банка полномочий по установлению и применению специальных санкций для привлечения к административной и юридической ответственности поднадзорных субъектов в случае нарушения ими законодательства.

О.Н. Антипова [1] задачи пруденциального регулирования и надзора видит в том, чтобы посредством непрерывного контроля обнаруживать на ранней стадии предпосылки возникновения проблем в банке, которые могут вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации.

Уточняя определение банковского надзора, Н.Ю. Ерпылева [3] обращает внимание на то, что ключевое назначение надзора – это управление рисками в банковской системе. Автор определяет надзор как наблюдение надзорными органами за соблюдением и исполнением кредитными организациями нормативных актов, с возможностью применения в отношении них санкций, предусмотренных банковским правом, в случае выявления нарушений.

Таким образом, осуществляя функции надзора за кредитными организациями, Центральный банк призван обеспечивать условия для финансовой устойчивости как банковской системы в целом, так и отдельных кредитных организаций. В то же время, регулятор не уполномочен осуществлять всеобъемлющий контроль за банковскими операциями, а тем более вмешиваться в текущую деятельность банков без существенных на то обстоятельств.

Вывод

Обобщая вышеизложенное, можно отметить следующее. Банковский надзор представляет собой сложную систему законодательно установленных взаимосвязанных и взаимодействующих принципов, методов и инструментов наблюдения, контроля и регулирования денежно-кредитных отношений в банковской сфере, реализуемых Центральным банком. Основными задачами банковского надзора являются обеспечение устойчивости банковской системы, оптимизация банковских рисков, минимизация негативных макроэкономических проявлений и поддержание роста экономики.