Балансировка подходов к оценке качества услуг социальной сферы

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире все большее жизненно важных потребностей человека реализуются в социокультурной сфере, а организации социальной сферы повышают уровень удовлетворения этих потребностей за счет расширения видов и форм услуг с использованием современных технологий, в том числе за счет увеличения спектра самих услуг, а также оказания услуг с использованием дистанционных способов, применения цифровых технологий.

В плане практического применения понятия услуги в социально-экономической жизни общества обратимся к Национальному стандарту Российской Федерации «Услуги населению. Термины и определения», где термин «услуга» определен как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя услуг по удовлетворению потребности потребителя услуг» [1]. Выделяют три типа услуг - услуги материального и нематериального характера, а также смешанные услуги. К первой группе относится деятельность в сфере транспорта, связи, общественного питания, торговли, бытовые услуги (химчистка, стирка белья, общественное питание и пр.). Ко второй группе относится деятельность врачей, учителей, экскурсоводов, актеров, музыкантов, работников социальных служб и т.п. В отличие от первой группы, деятельность этой категории работников не завершается созданием какого-либо продукта, выраженного в вещественной форме – эта группа услуг реализуется в социальной сфере и объединяется в группу социально-культурных услуг, результаты которых потребляются в процессе самого труда по оказанию услуги, то есть во время оказания самой такой услуги – образование, лечение и медико-социальная реабилитация, организация отдыха и досуга, социальное обслуживание и медико-социальная экспертиза и т.д. Социально-культурная (нематериальная) услуга является частью социальной политики и в соответствии с Национальным стандартом определена как «услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных, этических потребностей и поддержание нормальной жизнедеятельности потребителя, в том числе поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионализма» [2]. При этом «качество и доступность этих услуг определяют социальное самочувствие населения, состояние качества жизни в целом» [18,29].

Таким образом, социальная сфера представляет собой целую систему видов деятельности, которая выполняют важные функции в жизни современного общества и обеспечивают выполнение государством социальных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41), на образование (статья 43), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 44), на государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (статья 7), на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности (статья 39); развивается система социальных служб (статья 7). Провозглашение этих прав и свобод человека и гражданина, а также создание механизмов, обеспечивающих их реализацию, позволяет определить Российскую Федерацию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (статья 7). [3] Рынок социальных услуг активно развивается, в оказании услуг в социальной сфере задействовано ежегодно около 40 тысяч. учреждений образования, охраны здоровья, культуры, социального обслуживания, медико-социальной экспертизы. Наряду с государственными и муниципальными учреждениями социальной сферы такие услуги предоставляют и негосударственные организации. Расширяется масштаб оказания платных услуг населению. Так, за период 2010-2022 гг. объем платных услуг населению возрос с 4,9 млрд. руб. до 12,9 млрд. руб., а в расчете на душу населения расходы увеличились за этот период в 2,6 раза [27].

Идеи «социального государства» реализуются во многих странах мира и закреплены в законодательстве этих стран, а также имеют фундаментальное научное обоснование как в зарубежной (Дж.Кейнс [23], В.Беверидж [32], К.Боулдинг [32,36], Л.Эрхард [40], Д.Мордаль, А.Пигу [15,23], Г.Виленский [45] и др.), так и в отечественной теории и практике (М.В. Баглай [3], Н.А.Волгин [5], Е.Т.Гайдар [6], Е.Ш.Гонтмахер [8], С.В. Калашников [12], Л.С. Мамут [20], В.П. Милецкий [22], Г.А. Николаев [25], В.Д. Роик [30], В.А. Торлопов [35], А.Ф.Храмцов [39] и др.). Базовые подходы к пониманию сущности «социального государства» были заложены еще в работах Дж.Локка [18] и Т.Гоббса [7], которые определяли социальность государства как «юридическое и организационное обеспечение равенства прав граждан во всех взаимодействиях и коллизиях» [33]. В дальнейшем в работах авторов, изучающих сущность социального государства, высказываются различные позиции: от отрицания самого феномена социального государства как особого типа, так как, по их мнению, «всякое государство по своей природе социально» (К.И.Микульский [21], Г.А.Николаев [25]) и само назначение государства - в «способности объединять общество, обеспечивать его внутреннюю и внешнюю устойчивость, идентичность, разрешать возникающие противоречия и конфликты, выступать средством достижения социального обеспечения, согласия и компромисса, служить всеохватной защитой для всех» (Е.П.Тавокин [33]), до утверждения, что социальное государство формируется на определенном этапе политического и экономического развития общества (В.А.Торлопов [35], Г.Эспинг-Андерсен [2]). Отдельные авторы считают, что до настоящего времени «открытым остается вопрос о существовании набора критериев, наличие которых позволило бы отнести то или иное государство к категории социальных» [12].

Актуальность. Развитие отраслей, которые ориентированы на удовлетворение потребностей человека, способствует решению задачи современного развития России – росту благосостояния и созданию условий для всестороннего развития личности. И здесь можно назвать несколько важных аспектов, связанных с решением этой задачи. Во-первых, более полное удовлетворение растущих потребностей граждан в образовании, здравоохранении, культуре и искусстве. Появились новые формы организаций по оказанию населению услуг в этой сфере, такие как зоны притяжения, центры московского долголетия, досуговые центры, спортивные клубы, фитнес-центры, пансионаты для пожилых граждан и инвалидов, специализированные и многопрофильные современные медицинские учреждения, что обеспечивает более полный доступ к культурным ценностям, медицинским услугам, развитию физических, интеллектуальных, духовных качеств человека. Организации социальной сферы существенно перестраивают методы и формы работы с населением с учетом современных реалий. Ведется работа на государственном уровне по совершенствованию регуляторных механизмов оказания услуг в социальной сфере [28,37].

Во-вторых, в условиях существующей дифференциации доходов населения и соответственно неравенства в уровнях потребления посредством развития отраслей социальной сферы реализуется равное право всех членов общества на удовлетворение потребностей в образовании, отдыхе, охране здоровья, культурном просвещении, организованной физической активности и т.п.

В-третьих, провозглашенный приоритет в реализации концепции «государства для людей» определяет необходимость сосредоточить усилия в первую очередь на создании качественных институтов социальной сферы, выраженных в соответствия структуры, динамики и форм оказания социальных услуг общественным потребностям и ожиданиям населения. При этом им следует сосредоточить свои усилия на сборе достоверных данных, позволяющих проводить более глубокий анализ развития социальной сферы, совершенствовать на этой основе методологию оценки качества.

Проблемы, встающие перед органами власти и организациями социальной сферы в связи с вышеуказанными особенностями, – актуализация и донастройка механизмов обеспечения и управления качеством оказания услуг социальной сферы с учетом текущего этапа и приоритетов национальных целей развития, закрепленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. №309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».

Цель и практическая значимость. Цель данной статьи – предложить подход к унификации трактовки и балансировке понятий, используемых различными участниками и заинтересованными сторонами управления, контроля и реализации процессов оказания и оценки качества оказания услуг в социальной сфере. Это позволит обеспечить единое понимание понятий и терминов в системе оценки качества услуг в социальной сфере.

Методическую основу исследования составляют основные положения теории «социального государства» [25,30,32] и концепции клиентоцентричности [4], общие принципы и подходы системного анализа и управления качеством.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Качество услуг социальной сферы определяется многими факторами, связанными с использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, прогрессивностью и достаточностью применяемого оборудования и инвентаря, внедрением новых социальных технологий оказания услуг, организацией труда работников организаций социальной сферы, их квалификацией и профессиональным мастерством, трудовой дисциплиной и этикой поведения, результативностью этих затрат как для государства, так и для бизнеса в случае его участия в этой деятельности. При этом речь идет не о максимальной экономии расходов на социальную сферу, а о максимальной результативности использования задействованных ресурсов.

К совокупности этих факторов необходимо добавить и реальные результаты оказания услуг, которые выражаются в удовлетворенности/неудовлетворенности граждан от их получения. Ведь социальная отрасль – это весьма чувствительная сфера для населения, поэтому наряду с объективными факторами ее развития, существенное значение имеют и субъективные факторы, которые неотделимы от интересов и потребностей получателей услуг, которые (потребности) в свою очередь в современном мире становятся весьма динамичными. «Динамичность потребностей, ... постоянный процесс развития и расширения существующих и появление, и приумножение новых потребностей, обуславливающих количественные и качественные изменения в структуре потребления и движущих производство» [17] являются отличительной чертой проявления закона возвышения потребностей, который определяет «направленность качественного и количественного развития общественных потребностей». В ходе общественного развития, ускорения темпов экономического и социального развития потребности растут и видоизменяются, при этом, как утверждают некоторые авторы, доля и значимость интеллектуальных и социальных потребностей возрастает. В этой связи в некоторых научных публикациях эта категория услуг рассматривается как отдельный социальный институт [4,19].

Подходы к оценке и управлению качеством услуг предлагаются различными исследователями и базируются как на принципах нормативности и соответствия, так и на сопоставлении ожиданий потребителя и его восприятии результатов [26,42]. Например, в ГОСТ Р ИСО 9000-2001 качество – «степень соответствия присущих характеристик требованиям» [5], в то время как в предшествующем ему международном стандарте ИСО 8402-94 понятие «качество» определялось как «совокупность характеристик объекта относящихся к его способности удовлетворять установленные или предполагаемые потребности» [6]. Вторая формулировка сохраняет свою актуальность именно для оценки качества услуг в социальной сфере, поскольку их качество трудно оценить на основании объективных характеристик. К подобным подходам относят, например, модель оценки качества GAP [41,43], модель Фишбейна [9], модели SERVQUAL и SERVPERF [9,44].

Также существует подход, основанный на формировании и анализе «зоны толерантности», когда на основе сравнения результатов оценки фактического восприятия услуги с выявленной зоной толерантности, делается вывод об удовлетворенности получателей услуг (оценка попадает в диапазон «ожидание-приемлемость» или превышает его) или об их неудовлетворенности (оценка находится ниже указанного диапазона). В целом, в существующих моделях ключевыми для анализа являются три аспекта - материальные (физические) условия, надежность и своевременность, а также личностные качества и поведенческие характеристики персонала. Более подробно указанные подходы были рассмотрены в работе авторского коллектива ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России по теме «Совершенствование системы независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (культуры, социального обслуживания, охраны здоровья, образования, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы)» в 2020 году [7] и в статье, посвященной аналитическим аспектам независимой оценки качества условий оказания услуг социальной сферы (далее – независимая оценка качества, НОК) [26].

Качество деятельности организаций социальной сферы характеризуется рядом отличительных особенностей, но в первую очередь – это совокупность свойств процесса создания услуги (как продукта деятельности), от которых зависит соответствие этого процесса и его результатов установленным требованиям [8]. Рассмотренные выше подходы к оценке качества основаны, как правило, на анализе двух ключевых аспектов: технического (качества результата) и функционального качества (качества процесса оказания услуги). Именно эти факторы определяют, оправдываются ли ожидания потребителей. При этом потребитель зачастую не разделяет понятия «качество услуги» и «качество условий ее предоставления». Кроме того, качество услуг воспринимается каждым человеком по-разному, и может зависеть от роли, которую он играет в процессе их оказания или потребления.

В трактовке экспертов и исследователей также не всегда можно разделить эти понятия. Рассматривая концептуальную модель качества услуг, А.Парасураман, В.Зайтамл и Л.Берри писали, что «понятие качества отличается неопределенностью… Идентификация содержания и измерение качества услуги являются серьезной проблемой» [44]. Так, в работах У.Шухарта [16] и К.Исикавы [11], одних из ведущих консультантов в области качества ХХ века, отмечалось, что «качество имеет два аспекта: объективные физические характеристики и субъективную сторону - насколько вещь хороша». В то же время, У.Шухарт также определял качество как «абсолютный признак бескомпромиссного соответствия стандартам», но при этом характеристика, «неизмеримая в силу своей абсолютности» (возможно только две противоположных характеристики – соответствует/не соответствует) [16]. Очевидно, имеет место противоречие субъективности и абсолютизации в оценке, что не позволяет однозначно трактовать такую характеристику.

Д.Е.Давыдянц и др. понимают под качеством услуги «совокупность государственных, отраслевых и внутрифирменных решений и действий, направленных как на поддержание качества, его повышение и гарантирование, через стандартизацию требований к нему, так и через высокий уровень самого процесса» оказания услуги» [10]. В данном случае качество услуги определяется как некая характеристика деятельности. При этом характеристика процесса по своей сути предполагает, в том числе, характеристику условий его реализации, т.е. «условий оказания услуги».

С точки зрения маркетинговых подходов к управлению качеством услуг [24, 14], под качеством услуги понимается «ее способность удовлетворения потребностей или ожиданий потребителя». В то же время, услуга «не может обладать … способностью», и ряд авторов (Д.Е.Давыдянц и др. [10]) предлагают следующее уточнение понятия: качество услуги – «возможность удовлетворения потребностей или ожиданий потребителя». Необходимо отметить, что такие определения характеризуют своего рода потенциал услуги, но не дают ответа на вопрос о том, какое содержание стоит за этой характеристикой, за счет чего именно реализуется этот потенциал.

В работах, ставящих на первое место экономические аспекты качества, под качеством товара или услуги понимается «удовлетворение ожиданий потребителя за цену, которую он может себе позволить» (Дж.Харингтон [38]). Аналогичная позиция выражена в работах Ф.Татарского: «качество – некий компромисс между результатом и ценой» [34]. С экономической точки зрения существует также трактовка понятия качества в парадигме управления потерями: «качество – это потери, нанесенные обществу с момента поставки продукта или предоставления услуги» (Тагути Г. [1]). Г.Тагути также отмечал, что качество и стоимость готового продукта или услуги определяются «процессами разработки и изготовления», то есть мы снова, так же, как и у Д.Давыдянца [10], возвращаемся к тому, что качество услуги определяется условиями ее реализации, то есть оказания.

Исходя из понимания, что услуга представляет собой результат труда, реализованный для удовлетворения потребности получателя услуги определенным способом, влияющим на достижение ожидаемого результата и изменение каких-либо свойств или содержания взаимодействия с получателем услуги, под качеством услуги может также пониматься «определенность, включающая совокупность свойств объекта, позволяющих ему удовлетворять различные уровни потребностей и находящихся в изменении и преобразовании» [31]. При этом к составляющим качества услуги можно отнести [44]: надежность, доступность, осязаемость – как характеристики собственно услуги и условий, в которых она предоставляется (своевременность. соответствие обещанным стандартам, простота получения, реальность и материально-техническая обеспеченность и т.д.), а также коммуникативность, компетентность, внимательность, предупредительность и др. – как характеристики, определяемые поведением работников, оказывающих услугу.

Таким образом, контекст, и содержание понятия «качество услуги» меняется с развитием теории и практики управления. С точки зрения системы НОК, содержание оценки качества услуг в историческом контексте также претерпело ряд изменений: на начальном этапе зарождения того института использовалось понятие «качество работы» организаций социальной сферы [9], затем оно трансформировалось в «качество оказания услуг» [10]. Понятие «качество условий оказания услуг» закреплено в 2017 году, локализовав оценку в данной предметной области с учетом сложившихся механизмов ее реализации [11].

На сегодняшний день инструменты НОК позволяют оценить качество условий оказания услуг как характеристики составной части комплексного процесса оказания услуг, не исключая оценку качества результата оказания услуги. В том числе именно глазами получателя услуги – оценить удовлетворенность населения качеством ее оказания (доступность и комфорт, информационная открытость и полнота, удовлетворенность потребителя и пр.). При этом, как уже отмечалось выше, удовлетворенность потребителя носит многоаспектный характер – это и удовлетворенность результатами оказания услуги (причем здесь может быть как объективная, так и субъективная составляющая), удовлетворенность коммуникативная (носит преимущественно субъективный характер), удовлетворенность эффективностью взаимодействия с организацией в ходе получения услуги (эффективность может в данном случае рассматриваться и в экономическом аспекте, и в социальном) и т.д.

Проведенный анализ показывает, что содержание понятий «качество», «качество услуги», «качество условий оказания услуги» имеет множество аспектов – экономический, личностный, организационный, технологический и пр. В зависимости от прикладной сферы и целей оценки качества на первое место выходят те или иные приоритеты. Изученный понятийный аппарат позволил выявить существующие терминологические пробелы и противоречия в предметной области исследования и сформулировать соответствующие термины применительно к практике независимой оценки качества условий оказания услуг в социальной сфере с учетом специфики объекта исследования. В целях балансировки понятий, используемых различными участниками и заинтересованными сторонами управления, контроля и реализации процессов оказания и оценки качества оказания услуг в социальной сфере предлагается уточнить существующие определения и изложить их следующим образом:

- качество услуги – характеристика процесса и результата оказания услуги, направленных на удовлетворение потребностей и запросов внешних (получателей услуг) и внутренних (сотрудников организаций социальной сферы) клиентов, и реализованных в соответствии с предъявляемыми к ним требованиями в определенных условиях предоставления услуги;

- качество условий оказания услуги рассматривается как составная часть оценки качества услуги и представляет собой характеристику необходимых условий реализации услуги, соблюдение которых позволяет удовлетворить установленные или предполагаемые потребности получателя услуг, а также обеспечить уровень организации труда сотрудников, результатом труда которых является эта услуга.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг, их компетентный учет и использование в управленческой деятельности в целях совершенствования работы организаций социальной сферы в настоящее время становятся в ряд главных показателей, характеризующих эффективность деятельности органов власти всех уровней и руководителей учреждений. Развитие системы независимой оценки качества направлено на повышение эффективности социальных сервисов. При этом анализ понятийного аппарата предметной области исследования показал, что единое понимание понятий и терминов в системе оценки качества услуг в социальной сфере не сформировано.

В задаче определения научных подходов к разработке и/или выбору общего или дифференцированного терминологического поля в оценке качества организации социальной сферы можно с выделить следующие составляющие:

- анализ полноты описания предметной области;

- выбор характеристик описания процесса/результата услуги для оценки качества;

- анализ возможности выбора и расчета соответствующих индикаторов и показателей оценки, установления для них требований «нормы» или иных уровней достижимости.

Проведенная работа по балансировке понятийного аппарата НОК имеет значение для устранения терминологических и понятийных недостатков в информационно-правовом поле управления качеством и повышения производительности (эффективности и качества) труда в организациях социальной сферы, обеспечить устойчивость системы управления социальной сферой в условиях высокой динамки внешней среды как с точки зрения социальной политики в целом, так и специфики состояния и тенденций изменения рынка труда. В целях формирования комплексного подхода и балансировки задач оценки качества услуг и качества условий оказания услуги необходима разработка многофакторной модели оценки качества услуг в социальной сфере, отображающей взаимоотношения элементов и характеристик деятельности по оказанию услуги на основе системного подхода (задача следующего этапа работ по теме). Вариативное использование такой модели в определенных условиях и ограничениях позволит более адресно решать конкретные задачи управления развитием социальной сферы.

[1] ГОСТ Р 50646-2012 Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги населению. Термины и определения. Утвержден и введен в действие приказом Росстандарта № 1612-ст от 29 ноября 2012 г

[2] ГОСТ Р 50646-2012 Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги населению. Термины и определения. Утвержден и введен в действие приказом Росстандарта № 1612-ст от 29 ноября 2012 г

[3] В Конституции РФ зафиксированы и другие гарантии прав и свобод человека (вознаграждение за труд, защита от безработицы, право на жилище, свобода и личная неприкосновенность, свобода мысли, слова и вероисповедания и др.), которые в данном случае не рассматриваются, так как не являются предметом нашего исследования.

[4] Декларация ценностей клиентоцентричности, утвержденная протоколом проектного комитета федерального проекта «Клиентоцентричность» от 18 апреля 2022 г. № 1

[5] ГОСТ Р ИСО 9000-2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» (введен в действие Постановлением Госстандарта России от 15.08.01 №332-ст)

[6] Международный стандарт ИСО 8402-94 «Управление качеством и обеспечение качества» (утратил силу)

^[7] НМО «Совершенствование системы независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (культуры, социального обслуживания, охраны здоровья, образования, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы)», Рег.№ НИОКТР АААА-А20-120070390082-2 – ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, 2020

[8] ГОСТ 15467-79 Управление качеством продукции. Основные понятия. Термины и определения (введен в действие Постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 26.01.79 N 244)

[9] Постановление Правительства РФ от 30 марта 2013 г. N 286 "О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги" (утратило силу)

[10] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования" (с изменениями и дополнениями)

[11] Федеральный Закон № 392-ФЗ от 5 декабря 2017 г "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы" (с изменениями и дополнениями)