Approaches to the allocation of budget funds to support the development of science and technology in China

Введение

Интенсивность и масштабы научной и технологической деятельности (НТД) являются одними из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность страны в мировой экономике. Подходы государства к распределению бюджетных средств на поддержку сферы научных исследований и разработок (НИОКР) оказывают существенное влияние на НТД в соответствующих странах. Важность анализа этих подходов за рубежом определяется необходимостью выявления тенденций и передовых практик, которые могут учитываться для совершенствования процессов бюджетной поддержки НИОКР в РФ. В настоящее время особую актуальность приобрело изучение опыта КНР по распределению бюджетных средств для поддержки НИОКР в связи со значительными успехами страны по развитию НТД. По данным Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, в КНР в последние годы достигнут впечатляющий прогресс в сфере науки, технологий и инноваций, что в том числе является следствием высокого уровня государственной поддержки [1].

По информации Министерства науки и технологий КНР, расходы Китая на НИОКР по итогам 2023 г. составили более 3,3 трлн юаней (458,5 млрд долларов США), что представляет собой рост на 43% за 4 года (в 2019 г. данные расходы были на уровне 321,3 млрд долларов США) [2]. По информации Национального бюро статистики КНР, доля расходов на НИОКР в ВВП составила 2,65% в 2023 г. В общем объеме расходов на НИОКР в стране в 2023 г. преобладало финансирование со стороны предприятий (77,7%), а доля государственных научно-исследовательских институтов и высших учебных заведений составляла соответственно 11,6% и 8,3%. Финансирование в основном направляется на экспериментальные разработки (82,2%), при этом намного ниже доля фундаментальных (6,77%) и прикладных (11,0%) исследований [3].

По данным ВОИС, из 3457400 патентных заявок, поданных во всех патентных офисах в мире в 2022 году, около половины (46,8%) было подано в патентный офис Китая. КНР также лидирует по количеству международных патентных заявок, поданных по системе PCT – 69610 ед. в 2023 году (США занимает второе место с 55678 заявками) [4]. В результате активного научно-технологического развития значительно улучшилась позиция Китая в Глобальном индексе инноваций – с 35 места в 2013 году [5] до 12 места в 2023 году [6]. КНР ставит амбициозные цели в сфере НИОКР - в Стратегии инновационного развития Китая, принятой в 2016 году, указано, что к 2050 году страна должна стать одним из основных центров науки и инноваций в мире, «мировой научно-технологической суперсилой» [7].

Общие тенденции развития подходов к распределению бюджетных средств на НИОКР исследовались в публикациях российских и зарубежных авторов. В частности, Миндели Л. Э., Черных С. И. [8] выделяют четыре исторически сложившиеся формы финансирования науки:

а) финансирование отдельных ученых, которые сами определяют направления и методы исследований;

б) финансирование научных организаций (которое в настоящее время осуществляется в форме государственного задания, или институционального финансирования);

в) грантовое финансирование проектов на конкурентной основе (данная форма активно используется в США и Европе);

г) программное финансирование (выделение бюджетных средств в соответствии с программами решения определенных социально-экономических задач).

Аландаров Р.А. и Тархановский К.О. выделяют следующие международные подходы к распределению бюджетных средств на НИОКР: а) ньютоновский подход - финансирование всех фундаментальных исследований безотносительно возможности последующего практического применения результатов; б) бэконовский подход – финансирование только тех НИОКР, результаты которых будут востребованы; в) джефферсонский подход - ориентация НИОКР на решение проблем социально-экономического развития [9].

Богачева О.В. и Смородинов О.В. на основе изучения опыта организации государственного финансирования в странах ОЭСР отмечают тенденции по увязке бюджетной поддержки НИОКР с национальными приоритетами и включения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в формы финансового обеспечения НИОКР [10]. Кроме того, Т.В. Саакян подчеркивает, что в настоящее время при предоставлении бюджетной поддержки для НИОКР оптимальным вариантом планирования, достижения и мониторинга научно-технических результатов является проектная форма управления [11].

По международной практике, бюджетные средства на поддержку НИОКР распределяются с помощью различных инструментов, которые могут быть объединены в две основные группы:

- конкурентные инструменты (распределение бюджетных средств для реализации исследовательских проектов, выбранных на основе конкурсных процедур);

- неконкурентные инструменты (институциональное или «блочное» финансирование исследовательских организаций без отбора проектов или программ) [12].

Как показано в ряде исследований по странам ЕС [13], ОЭСР [14] и БРИКС [15], государственная поддержка НИОКР является одним из факторов обеспечения экономического роста государств. Этому также способствует фокус на достижении национальных приоритетов и целей, в том числе в рамках определения приоритетных направлений исследований и разработок. Выделяется понятие Mission-oriented Innovation Policy [16, 17] и Mission-oriented R&D (исследования для достижения целей в тех областях, в которых частный сектор не имеет достаточных стимулов финансировать НИОКР – например, окружающая среда, здравоохранение, космос и др.) [18, 19]. Государства стараются активнее вовлекать частный сектор и общество как в определение таких приоритетов и целей, так и в финансирование НИОКР [20].

Различные аспекты государственной поддержки НИОКР в КНР также исследовались в научной литературе. В частности, можно отметить публикации ряда авторов из КНР и других стран о влиянии государственной поддержки на инновационную деятельность китайских компаний [21-23], технологическое развитие отдельных отраслей [24-26] и инфраструктуру в сфере НИОКР [27, 28]. Среди российских ученых вопросы государственной поддержки НИОКР в Китае изучались в работах Н.А. Пожиловой [29], С.А. Иванова [30], В.В. Горчакова [31], В.А. Ясинского и М.Ю. Кожевникова [32], Н.А. Багдасаряна и др. [33].

В то же время существует определенный пробел в анализе базовых особенностей применяемых в КНР подходов к бюджетной поддержке НИОКР, так как проведенные до настоящего времени исследования фокусировались либо на общем описании системы государственной поддержки НИОКР в КНР, либо на узких аспектах поддержки конкретных направлений науки и инноваций. Таким образом, цель исследования заключается в анализе подходов КНР к бюджетной поддержке НИОКР и выявлении ключевых особенностей данных подходов. Новизна исследования состоит в анализе подходов КНР в данной сфере с акцентом на те из них, которые могут быть применимы к российской практике. Исследование содействует в решении проблемы совершенствования подходов бюджетной поддержки НИОКР в целях обеспечения глобальной конкурентоспособности и достижения национальных целей развития Российской Федерации. Гипотеза исследования заключалась в том, что существует возможность определить особенности, лежащие в основе подходов КНР к бюджетной поддержке НИОКР, а также выделить те из них, которые могут быть рассмотрены для применения в российской практике. Для проверки гипотезы в рамках исследования использовались следующие методы: анализ нормативной правовой базы КНР в части научно-технологического развития и бюджетной поддержки НИОКР, анализ статистических данных КНР по развитию сферы НИОКР, анализ выступлений и решений руководства КНР, анализ публикаций специализированных зарубежных институтов по изучению процессов научно-технологического и промышленного развития КНР.

Основная часть

Приоритеты и направления распределения бюджетных средств на НИОКР в КНР с учетом глобального контекста

Рассматривая вопросы распределения бюджетных средств для поддержки НИОКР в Китае, необходимо в первую очередь отметить, что развитие науки и инноваций в настоящее время приобрело для страны еще большую важность. В июле 2024 года на третьем пленуме Центрального комитета Коммунистической партии Китая 20-го созыва принято решение о необходимости усиления координации комплексного распределения ресурсов на науку, технологии и инновации, а также интеграции научно-технических и промышленных инноваций в интересах высококачественного развития государства и обеспечения национальной безопасности [34]. Акцент на технологическом развитии, сокращении зависимости от импорта технологий, а также повышении качества экономического роста и устойчивости страны перед внешними шоками зафиксирован в 14-м пятилетнем плане социально-экономического развития Китая [35, 36].

Предпосылкой к этому в том числе послужила нарастающая внешнеполитическая и внешнеэкономическая напряженность в отношениях с западными партнерами КНР. Так, все больше ограничительных мер в виде торговых санкций, повышения пошлин на произведенные в КНР товары, сокращения научно-технологического сотрудничества и др. принимаются США, которыми Китай рассматривается как стратегический конкурент [37, 38]. Например, в 2022 году США ввели ограничения на сотрудничество с Китаем в сфере производства и экспорта полупроводников, а также принимают меры по сдерживанию развития крупных технологических компаний Китая и реализации китайских проектов по созданию производственных цепочек в сфере полупроводников. Кроме того, под влиянием США ограничения в части поставок полупроводников в КНР введены крупнейшими производителями Японии, Южной Кореи и Тайваня [37]. К антикитайским санкциям США в технологической сфере присоединились также Нидерланды, Великобритания и Германия [39].

В связи с усилением международной конкуренции на основе технологий, в КНР на государственном уровне уделяется особое внимание развитию продуктов и технологий, которые Китай вынужден импортировать в связи с тем, что страна не способна производить их в достаточном количестве или на необходимом уровне качества. В 2018 году газета Science and Technology Daily, которая издается под эгидой Министерства науки и технологий КНР, опубликовала серию из 35 статей, посвященных этим технологическим продуктам. В этот список вошли фотолитографические машины, чипы, операционные системы для компьютеров и мобильных телефонов, и др. [40]. Можно предположить, что эти технологические направления являются приоритетными для обеспечения технологической независимости КНР, и что они принимаются во внимание при разработке и выборе проектов для бюджетного финансирования [41].

По информации Национального бюро статистики КНР, объем бюджетных средств, направляемых на поддержку НИОКР, достиг в 2023 г. 1,196 трлн юаней, при этом доля финансирования со стороны центрального правительства была намного ниже, чем финансирования со стороны провинций (33,1 и 66,9% соответственно) [3]. Государственная поддержка НИОКР в КНР осуществляется по трем основным направлениям:

- Финансовая поддержка и налоговые льготы: прямые субсидии на НИОКР, налоговый вычет по расходам на НИОКР, льготы по подоходному налогу, субсидирование патентования, кредиты на развитие НТД, [42] государственные закупки инновационной продукции [43];

- Развитие рынка капитала для НТД: финансирование фондов венчурного капитала [44], инвестиционные фонды под управлением правительства для поддержки стратегических отраслей (к концу 3 квартала 2023 г. было создано 1557 фондов с общим объемом финансирования в 2,99 трлн юаней), поддержка привлечения капитала в технологические компании через фондовый рынок (выпуск акций и облигаций), научно-техническое страхование (включает почти 100 видов, включая личное и имущественное страхование, страхование ответственности, НИОКР и интеллектуальной собственности) [45];

- Стимулирование внедрения научно-технических разработок путем развития нормативной правовой базы на национальном уровне (решение Центрального комитета Коммунистической партии Китая о дальнейшем всестороннем углублении реформ для продвижения модернизации Китая от 2024 г. [46], Закон о содействии преобразованию научно-технических достижений от 1996 г.) [47], Закон о научно-техническом прогрессе от 2007 г. [48], Распоряжение о реализации Закона о содействии преобразованию научно-технических достижений от 2016 г. [49], План действий по содействию передаче и преобразованию научно-технических достижений от 2016 г. [50]), местном уровне (например, План действий Пекина по ускорению инноваций и развитию индустрии синтетического биопроизводства на 2024-2026 гг., [51] Положение Шанхая о содействии внедрению научно-технических достижений от 2017 г., [52] Правила Шанхая по содействию внедрению научно-технических достижений в медицинских учреждениях от 2022 г. [53]), и на уровне отдельных организаций (например, административный регламент по внедрению научно-технических достижений Фуданьского университета [54]).

По состоянию на 2023 год, в Китае реализовывались следующие основные меры поддержки проектов и инфраструктуры в сфере НИОКР (табл. 1):

Таблица 1. Меры поддержки проектов и инфраструктуры в сфере НИОКР

Mercator Institute for China Studies [55] отмечает, что цель системы поддержки НИОКР в КНР заключается в формировании эффективной инновационной цепочки, обеспечивающей весь процесс создания и внедрения результатов НИОКР, в том числе:

- при отборе проектов НИОКР наибольший акцент делается на перспективах коммерциализации;

- в части научных лабораторий государственные органы уходят от акцента на количестве публикаций и оценивают их деятельность на предмет уровня исследований и способности решать вызовы в ключевых технологических областях. Активно поддерживается создание ключевых государственных лабораторий в компаниях;

- деятельность особых зон для создания и внедрения инноваций все больше фокусируется на целях государства и на поддержке науки и технологий;

- наблюдается снижение числа создаваемых элементов инфраструктуры НИОКР (лабораторий и зон), так как государственные органы больше фокусируются на обеспечении качества их деятельности и эффективности расходования бюджетных средств.

Подходы к распределению бюджетных средств для поддержки НИОКР в КНР

Ключевой особенностью подходов к бюджетной поддержке НИОКР в КНР является акцент на проектах развития полного инновационного цикла – от фундаментальных исследований до массового производства. Для этого создаются консорциумы по разработке и внедрению конкретных технологических решений и продуктов. Государство создает систему стимулов для участников консорциумов, при этом поощряя рыночное взаимодействие между ними (например, размещение заказов крупных компаний среди малых и средних предприятий) [56].

Одним из основных инструментов стимулирования НИОКР является проведение конкурсов по поддержке проектов и инфраструктуры (по направлениям, определяемым совместно с промышленностью) [41]. К примерам реализации такого подхода можно отнести конкурс Министерства промышленности и информационных технологий КНР по выделению финансирования на решение 52 «инновационных вызовов» в различных сферах, таких как метавселенные, искусственный интеллект, гуманоидные роботы и интерфейсы мозг-компьютер. В рамках каждого «вызова» определены технические параметры, которым разработанные инновации должны соответствовать. В рамках конкурса поощряется кооперация участников (поддерживаются консорциумы, включающие до пяти организаций).

Другим примером является план инновационного развития сектора метавселенных, включая создание 3-5 крупных глобальных компаний в этой сфере, развитие множества малых и средних предприятий в узких областях, а также создание промышленных кластеров. План включает активизацию НИОКР в части базовых технологий для сектора, таких как искусственный интеллект, блокчейн, облачные вычисления, цифровые двойники и виртуальная реальность. Общая цель состоит в создании «Промышленной Метавселенной», которая будет поддерживать модернизацию ключевых отраслей промышленности с помощью технологий метавселенных (например, цифровые двойники производственных линий и управление логистикой на основе искусственного интеллекта) [57].

Общий подход к отбору проектов НИОКР для государственной поддержки в КНР включает следующие этапы [58, 59]:

– Министерство науки и технологий совместно с экспертным сообществом готовит руководство по подготовке заявок на реализацию проектов НИОКР и определяет перечень приоритетных направлений, в соответствии с которыми научные коллективы формируют свои проектные инициативы;

– поступившие заявки проходят предварительную экспертную оценку на предмет компетенций коллектива, актуальности и новизны, а также сравнения ожидаемых результатов с существующими, учтенными в национальной системе управления наукой и технологиями;

– при положительной предварительной экспертной оценке научные коллективы защищают официальную заявку по реализации проекта НИОКР и передают ее в оценочное агентство, которое проводит экспертизу бюджета проекта;

– итоговая заявка по реализации проекта НИОКР совместно с планом реализации и бюджетом проекта передается в Министерство науки и технологий, а также в Министерство финансов для подготовки заключения о целесообразности реализации проекта и его финансового обеспечения.

К отбору проектов и содействию в их реализации привлекаются профессиональные организации по отраслям науки и технологий. Весь процесс сбора заявок, оценки и итогового отбора проектов осуществляется в централизованной электронной платформе – национальной интегрированной системе управления наукой и технологиями.

Реформирование подходов к распределению бюджетных средств для поддержки НИОКР в КНР

Руководство КНР придает огромное значение совершенствованию системы поддержки науки и технологий в стране для ответа на возникающие перед страной глобальные вызовы. Генеральный секретарь КПК Си Цзиньпин на Национальной научно-технической конференции, Конференции по присуждению Национальной научно-технической премии и Съезде академиков двух академий (июнь 2024 года) [60] отметил, что область высоких технологий стала главным полем международной конкуренции. Он подчеркнул, что для достижения технологического лидерства КНР предстоит провести реформу системы поддержки НИОКР, уделив особое внимание: системе управления НИОКР для решения стратегических задач страны; повышению интеграции науки и бизнеса на основе лидерской роли предприятий; обеспечению наиболее эффективного использования бюджетных ресурсов; развитию системы отбора и подготовки талантов в сфере науки и технологий и др.

С учетом решений, принятых в июле 2024 года на 3-м пленуме ЦК КПК 20-го созыва, в ближайшем будущем в КНР должна быть создана система поддержки НИОКР, обеспечивающая увеличение финансирования НИОКР, повышение его эффективности, стимулирование общества и экономических агентов к увеличению инвестиций в НИОКР, а также сочетание бюджетной поддержки НИОКР с рыночными инструментами [34].

В марте 2023 года была создана Центральная комиссия по науке и технологиям как орган формирования государственной научно-технической политики, с полномочиями издавать нормативные правовые акты в этой сфере [41]. Основные направления деятельности комиссии:

- руководство развитием и реформированием национальной инновационной системы;

- разработка национальных стратегий и планов в сфере НТД;

- постановка задач в сфере НТД и по ключевым проектам, а также распределение бюджетных средств на проекты и инфраструктуру НИОКР;

- содействие в интеграции гражданских и оборонных НИОКР [56].

Происходит реорганизация Министерства науки и технологий, которое оказывает поддержку деятельности Центральной комиссии по науке и технологиям. Министерство будет отвечать за разработку и реализацию планов по развитию науки и технологий во всех сферах в сотрудничестве с другими министерствами. Сохраняется роль Национального консультативного комитета по науке и технологиям, который будет разрабатывать важные решения Центрального комитета коммунистической партии Китая в области науки и технологий, а также отчитываться перед Центральной комиссией по науке и технологиям. При этом упраздняется часть структур, ранее вовлеченных в управление наукой и технологиями [61-63].

В рамках реформы государственной системы поддержки НИОКР развивается национальная интегрированная система управления наукой и технологиями. К числу особенностей системы можно отнести следующие [61, 64, 65]:

- обеспечение координации между министерствами, вовлеченными в поддержку НИОКР;

- привлечение профессиональных учреждений для управления проектами НИОКР;

- создание комитета по стратегическим консультациям и всестороннему обзору политики;

- создание единого механизма оценки и контроля;

- создание механизма своевременной корректировки политики государственной поддержки НИОКР;

- совершенствование национальной информационной системы управления наукой и технологиями (https://service.most.gov.cn).

Кроме того, осуществляется оптимизация научно-технических планов, специальных проектов, фондов и других элементов системы государственной поддержки НИОКР на национальном уровне. Эти элементы объединяются в пять направлений:

- Своя страна (фонд естественных наук);

- Крупные национальные научно-технические проекты;

- Национальный план ключевых исследований и разработок;

- Технологические инновации - специальный проект «Новое руководство» (фонд);

- Поддержка проектов талантливых исследователей [43].

Перспективным направлением реализации решений пленума ЦК КПК является создание модели осуществления научно-технических инвестиций «совместное создание дела, совместное использование результатов и взаимная выгода на рынке». Модель предусматривает реализацию двух новаторских мер с преимущественным участием государственных фондов [43, 66]:

- комплексная оценка инновационных проектов (разработан подробный процесс оценки проекта; создана команда специалистов в области правовой поддержки, привлечения инвестиций и технологий для проведения исследований спроса, оценки инвестиционных рисков, интервью с клиентами и т.д.; оказывается поддержка формирования бизнес-планов реализации проектов НИОКР);

- инновационное использование бюджетных ресурсов (подход предусматривает реализацию модели «сочетание отбора и финансирования, сначала инвестирование, а затем вложение в акции, умеренный доход и своевременный выход»). На начальных этапах научно-техническим проектам оказывается финансовая поддержка, чтобы коллектив мог сосредоточиться на реализации НИОКР. При доведении проекта до более высоких уровней готовности технологии бюджетные ассигнования конвертируются в инвестиции в акционерный капитал, после чего принимается решение о выходе из прямого участия в реализации проекта и осуществление его дальнейшей поддержки в рамках общих механизмов бюджетной поддержки НИОКР.

Выводы

В статье рассмотрены подходы к распределению бюджетных средств для поддержки НИОКР в КНР, являющейся одним из крупнейших глобальных игроков в сфере НИОКР с амбициями стать основным инновационным центром мира. Россия сталкивается с вызовами развития национальной инновационной системы, подобными таковым в Китае, но также с еще более серьезными ограничениями в части доступа к международному научно-технологическому обмену. В этой связи представляется актуальным использование опыта КНР в части развития системы поддержки НТД для обеспечения технологического суверенитета Российской Федерации.

По результатам анализа можно выделить следующие особенности подходов к распределению бюджетных средств для поддержки НИОКР в КНР, которые могут быть рассмотрены для применения в Российской Федерации:

- акцент на координации и эффективности распределения бюджетных средств для достижения национальных целей в сфере НИОКР. Создана Центральная комиссия по науке и технологиям, выделено отдельное министерство по науке и технологиям с функциями координатора деятельности всех заинтересованных сторон по развитию инновационных цепочек. В последние годы снижается количество создаваемых организаций инфраструктуры НИОКР с целью обеспечить качество и эффективность деятельности уже имеющихся.

- концентрация на обеспечении технологического суверенитета. Бюджетная поддержка акцентируется на горизонтальных технологиях, которые отбираются совместно с промышленностью и могут оказать системное воздействие на все секторы экономики.

- развитие всей инновационной цепочки от создания результатов НИОКР до их масштабного использования в экономике. Приоритет отдается проектам, ориентированным на коммерческое применение результатов НИОКР. Одновременно развивается нормативная правовая база на всех уровнях для содействия внедрению результатов НИОКР. Соблюдается баланс бюджетной поддержки различных типов НИОКР – при акценте на проектах, способных принести практические результаты, поддерживаются также фундаментальные исследования в целях создания основы для долгосрочной технологической конкурентоспособности.

- применение комплексного подхода к распределению бюджетных средств, согласно которому прямое государственное финансирование НИОКР сочетается с мерами, стимулирующими приток инвестиций за счет частного сектора и поддержку проектов НИОКР на протяжении всего инновационного цикла. Приоритет отдается рыночным механизмам взаимодействия между заинтересованными сторонами (субконтрактация и др.) и распределения ресурсов (правительственные фонды управления, венчурный капитал и др.). Особый интерес представляет схема конвертации бюджетной поддержки в инвестиции в капитал компаний, создаваемых для коммерциализации результатов НИОКР.