Модель управления агломерацией в субъектах Российской Федерации

Введение

Результатом возрастающего значения городских агломераций в социально-экономической сфере является растущий интерес к изучению их систем управления.

Агломерации обладают конкурентным преимуществом по сравнению с небольшими территориальными образованиями, так как в них сосредоточено как население, так и предприятия производственного сектора и сферы услуг [10].

В то же время хаотичное развитие и управление агломерацией сопровождается рядом рисков: негативными внешними эффектами в области транспорта, миграции, землепользования и экологии, повышенной нагрузкой на инфраструктуру [13].

Важность управления агломерацией связана с общими тенденциями и усиленью значимости управления социально-экономическими системами региона с целью повышения уровня и качества жизни населения. Поэтому создание адаптивной управленческой системы всеми структурными элементами становиться приоритетной задачей государства [12].

Система управления городскими агломерациями должна опираться на целевые установки развития объекта управления. Однако на данный момент единый взгляд на вопросы о целях и инструментах развития городских агломераций в России отсутствует, выдвигаются альтернативные концепции: от самоорганизации в управлении городскими агломерациями до директивного управления ими [16].

Авторская гипотеза строится на том, что агломерации представляют собой важный элемент развития региональных социально-экономических систем и требуют четкого управленческого регулирования, в том числе путем создания оптимальной управленческой модели.

Целью исследования является изучение существующих моделей управления агломерациями в регионах России и обоснование соответствующей управленческой модели агломерации.

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью агломераций для развития территориальных социально-экономических систем и необходимостью создания четкого управленческого механизма с учетом как действующего законодательства, так и значимых тенденций управления. Одной из наиболее значимых проблем, является проблема исполнения органами местного самоуправления предъявляемых к ним требований в условиях быстро изменяющегося законодательства что актуально применительно к созданию агломерационных объединений [5].

Основными методами проведения исследования является монографический метод, нормативно-правовой метод, формально-юридический метод и метод сравнительного правоведения.

В работе проанализированы нормы федерального законодательства [1], региональное нормотворчество [2,3,4,5], авторские исследования [6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16].

Научная новизна исследования связана с реализацией цели работы и заключается в комплексном анализе моделей управления агломерациями с обоснованием управленческой модели направленных на учет интересов всех субъектов агломерации.

Основная часть

Эффективное развитие экономики региона во многом зависит от социально-экономического состояния муниципальных образований, входящих в его состав, что и определяет важность организационного управления агломерацией [13]. На сегодняшний день в Российской федерации не сложилось единого подхода к механизму управления агломерацией и построению модели управления агломерации.

В России сложность формирования механизмов управления городскими агломерациями обусловлена, во-первых, спецификой административно территориального деления, определяющего зону ведения органов местного самоуправления в рамках точно определенных границ территории; во-вторых, перечень предметов ведения органов местного самоуправления, закрепленный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], предполагает, что данные вопросы должны решаться внутри каждого муниципального образования самостоятельно, без применения напрямую возможности кооперации с другими муниципальными образованиями для совместного решения данных вопросов. Однако действующее законодательство предусматривает механизмы межмуниципального сотрудничества, пряма на называя агломерацию.

Отметим, что действующее федеральное законодательство не регламентирует модели управления агломерацией, что вызывает отсутствие четкого понимания в организации управления данными территориальными образования и создает разноплановость подходов в управлении данными территориальными образованиями.

Отсутствие единого нормативного регламентирования в данной сфере несет в себе немалые риски, прежде всего, как для органов местного самоуправления, так и для органов власти субъектов Российской Федерации, делающих попытки самостоятельного правового оформления объективно формирующихся в стране агломераций.

Многие российские исследователи, анализируя процесс управления, и осуществляя стратегическое планирование пространственных инфраструктурных систем на региональном и межрегиональном уровне, отмечают существующие недостатки в управлении, препятствующие достижению целей развития [5].

Среди них выделяются такие как отсутствие унифицированного подхода по разработке программ развития инфраструктуры территории, их несбалансированность по временному горизонту планирования, отраслевая разноплановость, неразвитость межотраслевой и межуровневой координации, несвязанность пространственных, социальных и экономических показателей развития [13].

Рассматривая агломерацию как системно развивающийся институт, необходимо также проанализировать органы управления, которые создаются для управления процессами в агломерационной среде. Как правило, положения об органах управления развитием агломераций разрабатываются во исполнение положений региональных законов и межмуниципальных соглашений о создании соответствующих органов, но могут быть разработаны и при отсутствии соответствующих законов [6].

Возможные формы организации взаимодействия органов местного самоуправления в России предполагают наличие определенных задач, касающихся различных предметов ведения. Вышеупомянутым федеральным законом выделены следующие формы.

Совет муниципальных образований, целью создания которого является организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защиты общих интересов муниципальных образований (пункт 1 статьи 8).

Межмуниципальные хозяйственные общества, создаваемые в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью: их ключевой задачей, является объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. При этом указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 8; пункт 1 статьи 68).

Некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (пункт 1 статьи 69).

Отметим, что на сегодняшний день как в Российской Федерации, так и зарубежной практике сложился ряд моделей управления агломерациями.

Проанализировав имеющиеся труды как российских, так и зарубежных авторов укажем что в основном авторы едины в выделении следующих моделей управления агломерацией:

1) одноуровневая модель подразумевает включение всей территории агломерации в границы одного муниципального образования.

2) двухуровневая муниципальная модель предполагает два уровня управления: на низшем уровне сохраняются первичные муниципальные образования, а на втором формируется «надстройка» из нового муниципального образования, которому передаются некоторые полномочия.

3) региональная модель похожа на двухуровневую муниципальную модель с тем отличием, что верхний уровень представлен региональной властью.

4) договорная модель – развитие на основе межмуниципального сотрудничества, между муниципальными образованиями, входящими в состав агломерации.

От правильного выбора модели зависит эффективность функционирования территории и повышение уровня ее конкурентоспособности, что представляется актуальным на современном этапе [10].

Изучив все существующие подели управления агломерацией предложим наиболее оптимальную модель управления. Считаем, что актуальной является двухуровневая модель управления с договорным распределением полномочий с учётом принципов парситипативного управления.

Предлагаемая модель должна давать возможность муниципалитетам сохранить самостоятельность, согласовать приоритеты регионального и агломерационного развития, увеличить управленческий потенциал за счет создания каркаса органов власти, ответственных за оказание локальных услуг и создать единый финансовый центр [11].

Рассмотрим содержание модели, ее основные преимущества и недостатки.

Содержание модели: модель договорного распределения полномочий между верхним и нижним уровнями отличается от директивной управленческой модели тем, что компетенции единого муниципалитета верхнего уровня не определяются централизованно или же четко установленные полномочия являются достаточно ограниченными для субъектов. Как правило, муниципальные образования нижнего уровня на договорной основе передают муниципалитету верхнего уровня часть своих функций, что и определяет его назначение.

Главное преимущество модели – сохранение за муниципалитетами агломерации юридической самостоятельности и независимости в вопросах оперативного управления. В рамках межмуниципальных соглашений возможным, но не обязательным пунктом является создание совместного органа управления (например, муниципальный Совет агломерации), имеющего координационный и консолидационный характер, т. е. рассматриваются только общие, стратегические вопросы (формирование общего видения, стратегических перспектив развития, определение основных направлений межмуниципального сотрудничества и т. д.).

Модель договорного распределения полномочий является еще более гибкой, позволяя: сохранить единый центр ответственности за принятие решений (муниципальные образования нижнего уровня); усилить межмуниципальное сотрудничество; учесть местные условия при организации предоставления муниципальных услуг на территории муниципального образования.

Преимущества и недостатки предлагаемой модели представлены в таблице (таблица 1).

Таблица 1 – Преимущества и недостатки двухуровневой договорной модели управления агломерацией

Представленные достоинства модели, по нашему мнению, нивелируют возможные недостатки, так как предлагаемая модель направлена на максимальный учет интересов всех субъектов агломерации и не требует значительных временных затрат для создания и разработки большого количества правовых документов.

Далее рассмотрим варианты создания органов управления агломерацией в договорной модели управления агломерациями. В регионах Российской Федерации сложились различные подходы к формированию органов управления агломерациями, что связано с отсутствием единой нормативно-правовой базы.

Считаем, что основные требования к модели управления агломерацией следующие. Управленческая модель агломерации должна быть такой, чтобы эффективность совместного развития муниципальных образований агломерации была максимальна, и более значима, чем те сложности, которые несет в себе создание агломерации.

Управленческая модель должна максимально обеспечить сбалансированное влияние на процессы создания развития агломерации как со стороны муниципальных образований, так и со стороны региональной власти, а также максимально учитывать мнение населения муниципальных образований агломерации.

Отметим, что если управленческая модель сконцентрирует в себе значительную часть управленческих функций на уровне субъекта Российской Федерации, то это может привести к заметному снижению инициативы муниципальных образований в реализации данной схемы развития агломерации, что повлечёт негативные тенденции и отсутствие заинтересованности на местах. Если же управленческая модель будет основана только на договорных отношениях между муниципальными образованиями агломерации, это не будет эффективным вариантом, так как не позволит должным образом учитывать интересы региональных властей при принятии решений на уровне агломерации, будет тормозить реализации региональных инфраструктурных проектов. Считаем оптимальный выборов управления предложение двухуровневой договорной модели управления.

Полагаем, что на начальных этапах создания агломерации возможно формирование органа управления без образования юридического лица, что упростит процесс. Однако на этапе реализации конкретных проектов возможно будет целесообразно создавать самостоятельную организацию, имеющую штатных работников и свой бюджет для реализации проектов и задач, стоящих перед агломерацией.

С учетом того, что основной задачей управляющей организации будет являться развитие территории агломерации с целью повышения качества жизни ее жителей, а не зарабатывание прибыли, представляется целесообразным в качестве формы выбрать вариант некоммерческой организации.

Далее рассмотрим различные варианты органов управления агломерациями в субъектах Российской Федерации, а также представлены плюсы и минусы.

Таблица 2 – Возможные варианты создания органов управления агломерацией в регионах России

Считаем оптимальным создание ассоциации муниципальных образований, как совещательного органа управления, а также Координационного совета на уровне региона, как органа, принимающего управленческие решения. Можно отметить, что на данные органы управления указывается в принятых в четырёх субъекта Российской Федерации законах, определяющих управление агломерационными процессами [2,3,4.5].

Предлагается создание Межмуниципального совета (состоит из представителей муниципальных образования агломерации) и Координационного Совета (состоит из представителей муниципальных образований агломерации и представителей региональных органов власти, представителей населения).

Целесообразно в состав Межмуниципального совета собрания включать по два представителя от муниципалитета: руководителей (представители) исполнительного и представительного органов местного самоуправления.

Преимущества данной схемы:

– простота системы управления и создания, отсутствие необходимости разработки значительного количества документов;

– данная форма позволяет активно включать в работу представителей муниципальных образований;

– данная схема управления в минимальной степени изменяет существующие форматы управления и взаимодействия между региональными и муниципальными властями.

Предлагаемая модель управления агломерацией может выглядеть следующим образом (рисунок 1).

Рисунок 1 – Модель управления агломерации. Источник: разработано авторами

В координационный совет предлагается включить помимо представителей муниципалитета и региональных властей представителей населения, в том числе депутатов от муниципальных образований и представителей бизнес сообщества муниципалитета. Данные субъекты должны стать активными участниками процесса обсуждения основных направлений развитие агломерации в регионе.

Основу межмуниципально-частного подхода в управлении агломерацией составляют добровольческие партнёрские взаимоотношения муниципалитетов и частного сектора. Ограниченный бюджет муниципалитетов может покрываться за счёт бизнеса в вопросах социально-экономического развития агломерации и решения текущих проблем с привлечением заинтересованных сторон.

Заключение

Подводя итог вышеизложенному отметим, что в настоящее время имеется явная необходимость в нормативном закреплении управления агломерациями исходя из учёта мнения как муниципалитета, так и региона на основе двухуровневой договорной модели с учетом принципа парситипативного управления. Все это должно найти отражение в федеральном законодательстве, закрепляющем базовые основы построения модели управления.

Перспективной представляется стратегия объединения интересов, основанная на партисипативном взаимодействии населения муниципальных образований агломерации и органов власти. В рамках данной стратегии активная роль принадлежит обеим сторонам партнерства – и населению и органам муниципальной власти. Создается единый центр координации общественного партнерства, который представляет собой коммуникативную площадку, объединяющую все стороны межсекторного взаимодействия.

Предлагаемая договорная модель управления агломерацией позволит максимально учитывать интересы всех субъектов агломерационного развития, выстроить чёткие взаимосвязи, что позволит эффективно управлять агломерацией с целью экономического развития территории, а также улучшения уровня и качества жизни проживающего населения.