Methodological approach to assessing the sustainability of a regional spatial infrastructure system

Введение. Обеспечение устойчивого развития региональной инфраструктуры, пространственных инфраструктурных систем региона рассматривается как важнейшая стратегическая задача современного периода. Формирование устойчивой инфраструктуры определяется комплексом экономических, технико-технологических, организационных, институциональных параметров, что нашло отражение как в теоретических исследованиях, так и практических рекомендациях. Регулирование вопросов обеспечения устойчивого развития инфраструктуры закреплено в комплексе документов технической, отраслевой направленности, в то же время с позиции функциональной значимости устойчивая инфраструктура является основой жизнеобеспечения территорий, их социально-экономического развития. Электроэнергетика как пространственная инфраструктурная система региона обеспечивает внутрирегиональную и межрегиональную связанность территории, способствует ее развитию на основе стабильного, надежного, доступного энергоснабжения [21] (Surnina, Shishkina et al., 2019. Задачей стратегического планирования инфраструктуры в контексте регионального развития является сбалансированность инфраструктурного обеспечения и потребностей региональной экономики с учетом текущего состояния и потенциала инфраструктурных систем [22] (Surnina, Shishkina, 2021). В связи с этим оценка устойчивости, рисков и угроз развития пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики в контексте решения задач регионального развития имеет особое значение, является инструментом формирования шокоустойчивой региональной стратегии, обеспечения экономической безопасности региона. Цель исследования – анализ устойчивости пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики региона. Предмет – параметры устойчивости (шокоустойчивости) пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики в стратегии регионального развития. Полигон исследования – субъекты Уральского макрорегиона.

Обзор ранее выполненных исследований. Обеспечение устойчивости развития, формирование устойчивой инфраструктуры является приоритетной задачей регионального развития, при этом интерпретация термина остается многогранной, а количественные параметры измерения неопределенными. Согласно Руководству Межамериканского банка развития по обеспечению устойчивости инфраструктуры на всех этапах реализации проекта, «устойчивая инфраструктура – инфраструктура, которая спланирована, спроектирована, построена, эксплуатируется или выведена из эксплуатации таким образом, чтобы обеспечить экономическую, социальную, экологическую и институциональную устойчивость на протяжении всего жизненного цикла» [24, 32].

Формирование устойчивого развития территорий и инфраструктуры определено в качестве приоритетной задачи в комплексе нормативно-правовых документов, среди которых Международные принципы устойчивого развития (Принципы Quality Infrastructure Investment, QII) [31], Цели и основные направления устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации (утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1912-р), которые определяют ключевые направления государственной политики Российской Федерации по развитию инвестиционной деятельности и привлечению внебюджетных средств в проекты, связанные с положительным воздействием на окружающую среду, параметры устойчивых и привлекательных для инвестиций инфраструктурных проектов и др.

Исследования вопросов оценки устойчивости, шокоустойчивости территорий, социально-экономических систем, стратегий развития в отечественной науке пока незначительны. В работах В.В. Климанова, С.М. Казаковой, А.А. Михайловой [13, 14] (Klimanov, Kazakova, Mikhaylova, 2020; Klimanov, Mikhaylova, Kazakova, 2018) исследования по оценке уровня шокоустойчивости субъектов Российской Федерации базируются на адаптированной методике расчета – Индекса потенциала шокоустойчивости (Resilience Capacity Index), разработанного К. Фостер [30]. Малкина М.Ю. [15, 16] (Malkina, 2020; Malkina, 2021) предлагает оценивать устойчивость региональных экономик на основе динамики пяти структурных показателей, рассчитанных относительно ВРП региона (доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, фактического конечного потребления домашних хозяйств, инвестиций в основной капитал, экспорта и импорта) с последующим построением временных регрессий этих показателей с целью отделения их устойчивого тренда от циклической компоненты, агрегацией частных индикаторов неустойчивости в общий показатель. Измерение устойчивости представлено в оценках консалтинговых фирм и рейтинговых агентств, среди которых «Рейтинг российских агломераций по степени устойчивости к кризисным явлениям в 2020 году» (консалтинговая компания MACON [19]), «Рейтинг регионов России по менеджменту экологических, социальных и управленческих рисков» (RAEX Rating Review [20]). Широкое распространение как инструменты оценивания устойчивости получили ESG-рейтинги (Environmental, Social, Governance), рассчитываемые как для территорий, так и на уровне компаний (отраслей). Использование идеологии ESG в региональном стратегическом планировании привлекает внимание экспертов и практиков [18]. В работах Б.С. Жихаревича, В.В. Климанова, В.Г. Марача [9, 10] (Zhikharevich, 2020; Zhikharevich, Klimanov, Maracha, 2020) представлена систематизация подходов к определению шокоустойчивости и ее измерению, выделены апостериорная (после наступления шока) и априорная (до наступления шоков) шокоустойчивость, основу методики составляет подход Арагонской национальной лаборатории [29] (Carlson, Haffenden, Bassett, Buehring, Collins, Folga, Petit, Phillips, Verner, Whitfield, 2012). Необходимость адаптации стратегий к экономическим шокам, включения мероприятий, направленных на повышение шокоустойчивости, в региональные стратегии, разработки адаптивных сценариев определяются как условие повышения экономической безопасности региона и практические установки к региональному стратегическому планированию [12, 17] (Karavaeva, Bykovskaya, Bukhvald et al., 2021).

Таким образом, анализы измерения шокоустойчивости и устойчивости развития (в контексте методологии ESG) взаимосвязаны, но имеют разные целевые показатели, методики оценки и др., в контексте стратегического планирования основными направлениями оценки являются шокоустойчивость стратегий, включенность вопросов шокоустойчивости в содержание стратегий, возможность противостояния разным шокам (в т. ч. инфраструктурным). При этом методики оценки устойчивости инфраструктуры в контексте решения стратегических задач регионального развития отсутствуют (не обнаружено автором).

Материалы и методы. Субъекты Уральского макрорегиона имеют высокие оценки развития энергетической инфраструктуры. В рейтинге по показателю индекса развития энергетической инфраструктуры в 2020 г., разрабатываемому независимой инвестиционной группой InfraOne [11], более 70% Уральского макрорегиона имеют оценки, превышающие среднее значение (5,09 – в 2020 г.) (табл. 1).

Таблица 1

Индекс развития энергетической инфраструктуры, 2020 г.

Источник: составлено автором по материалам «Инфраструктура России: Индекс развития 2020» [11].

Субъекты Уральского макрорегиона в среднем по РФ обеспечены энергетической инфраструктурой достаточно равномерно, однако дисбаланс в развитии этой отрасли у них сохраняется. За год значения индекса развития энергетической инфраструктуры выросли у всех субъектов Уральского макрорегиона, в среднем рост составил 0,09%. Среднее значение отраслевого индекса у Уральского макрорегиона равняется 5,5%, что позволяет характеризовать его как наиболее развитого относительно других субъектов РФ. При этом вопросы сбалансированности процессов стратегического развития региона и его инфраструктурного обеспечения, физических, технико-экономических параметров развития электроэнергетики и пространственных, социально-экономических показателей сохраняют свою актуальность [23] (Surnina, Shishkina, Dyachkov, 2019). В связи с этим устойчивость пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики рассматривается как условие регионального развития и элемент формирования шокоустойчивой региональной стратегии. Поэтому разработка методики оценки устойчивости пространственных инфраструктурных систем в документах стратегического планирования региона, т.е. относительно инфраструктурных рисков, угроз, шоков, имеет особое значение.

Предлагаемый методический подход основан на положениях теории систем, региональной и пространственной экономики, согласно которым развитие инфраструктурных систем региона характеризуется двойственностью, эмерджентностью, взаимосвязанностью с процессами регионального социально-экономического развития, а развитие пространственных инфраструктурных систем (далее – ПрИС) региона генерирует системные эффекты, которые невозможно оценить только в рамках отраслевых и территориальных подходов. Задачами разрабатываемой методики являются анализ учета в документах стратегического планирования рисков, угроз развития, определенность их типов, оценка сформированности системы управления шоками и рисками в стратегиях, выявление лучших практик. Объектом исследования выступает стратегия социально-экономического развития региона, предмет исследования – параметры, характеризующие устойчивость ПрИС региона.

Методика включает следующие этапы:

1. Балльная оценка параметров устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС электроэнергетики в стратегии социально-экономического развития региона, т.е. относительно инфраструктурных рисков, угроз, шоков.

2. Структурный анализ полученных результатов оценки и ее вариации исследуемых параметров.

3. Ранжирование субъектов макрорегиона по сумме итоговых оценок.

4. Экспертная оценка полученных результатов в контексте влияния инфраструктурных рисков и шоков на шокоустойчивость региональной стратегии.

В рамках предлагаемой методики оценке подлежат разделы стратегий, связанные с развитием инфраструктуры, их согласованность с отраслевыми документами. Разрабатываемая методика основывается на нормативно- правовых документах, ожидаемых результатах, лучших практиках и иных эталонах для сравнения.

Для оценки устойчивости (шокоустойчивости) стратегического планирования ПрИС региона сформирована система оценочных параметров, характеризующих степень учета, определенности параметров рисков, угроз, устойчивости и др. в стратегиях. Параметры определены исходя из типовой структуры стратегии социально-экономического развития региона [1], доступности официальных статистических данных, результатов систематизации и обобщения научных исследований в части оценки шокоустойчивости региона и стратегий регионального развития. Для итогового анализа используется порядковая шкала [25] (Khili, 2002) с присвоением каждому оцениваемому параметру балльных значений, от 0 до 2 (0 – отсутствие измеряемого свойства, 1 – частичное соответствие параметра, 2 – полное соответствие критерию), максимальное количество баллов, которое может набрать субъект – 34. Итоговая оценка позволяет измерить уровень устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС региона, определенный в стратегии социально-экономического развития региона, с последующим ранжированием регионов в составе ПрИС по указанному параметру. В основу выбора параметров для оценки устойчивости (шокоустойчивости) положен принцип объективного сравнения вариантов системы – в методике параметры оценки принимаются равнозначными – весовые коэффициенты не присваиваются. Соответственно, максимальное итоговое значение соответствует наибольшей устойчивости (шокоустойчивости), минимальное – наименьшей, т.е. чем выше оценка, тем точнее и полнее в стратегии представлены базовые определения, подходы, методы и инструменты управления угрозами, рисками. В соотношении понятий угрозы рассматриваются не только как неопределенные события, но и как уже реализующиеся, что отличает их от вероятностного характера рисков. Анализ повторяемости понятий «риск, угроза, шок» в стратегиях с последующей их классификацией позволяет выявить особенности применения указанных понятий в текстах стратегий, в соответствии с их содержанием, определить терминологические особенности документов. Новизна методики состоит в том, что впервые в рамках стратегического планирования регионального развития проведено исследование устойчивости (шокоустойчивости) стратегий относительно инфраструктурных шоков. Перечень параметров оценки представлен в таблице 2.

Таблица 2

Перечень параметров оценки устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС электроэнергетики в стратегии социально-экономического развития региона

При интерпретации результатов важно иметь в виду, что исследуемые официальные тексты стратегий сильно различаются по объему, представленным аналитическим данным. Оценка на основе официального текста стратегии социально-экономического развития не полностью отражает устойчивость (шокоустойчивость) ПрИС региона, для чего необходим также анализ отраслевых и корпоративных документов. При этом исследование на основе предлагаемой методики позволяет оценить включенность параметров развития ПрИС региона в процессы регионального стратегического планирования как фактора, угрозы, риска развития.

Основу анализа составили официальные тексты стратегий социально-экономического развития субъектов Уральского макрорегиона по состоянию на 01.12.2021 г., размещенные ГАС «Управление», а также на сайте Минэкономразвития РФ на этапе «доработанный проект» с целью описания наиболее актуального состояния. Результаты оценки представлены в таблице 3.

Таблица 3

Результаты оценки устойчивости (шокоустойчивости) пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики в стратегии

социально-экономического развития региона (баллы)

Анализ результатов оценки устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС электроэнергетики в стратегии социально-экономического развития региона показывает неравномерное распределение субъектов по итоговым оценкам (вариация более 6,5 раз). Челябинская область является лидером по рассматриваемым параметрам (38% от максимального количества баллов), исследование содержания стратегии показывает наличие оценок отдельных типов рисков, в т. ч. электроэнергетических. Также относительно высокую оценку получила Курганская область, при этом в стратегии региона преобладают оценки угроз развития, и значительное внимание уделено качественным и количественным показателям развития электроэнергетики.

В текстах рассмотренных стратегий частота упоминания понятий «риск» и «угроза» дифференцирована, при этом часть из них не имеет прямого отношения к рискам реализации стратегии, а риски интерпретируются в контексте угроз развития. Для большинства субъектов характерна слабая проработанность разделов, связанных с оценкой отдельных типов рисков и угроз (табл. 4).

Таблица 4

Структурный анализ параметров устойчивости (шокоустойчивости) пространственной инфраструктурной системы электроэнергетики в стратегии

социально-экономического развития региона

Результаты структурного анализа параметров устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС электроэнергетики в стратегии социально-экономического развития региона показали, что наиболее высоко оцененным параметром является «Наличие раздела о развитии электроэнергетики в стратегии» (более 70% субъектов), более 45% субъектов предусмотрены сценарии развития с учетом параметров электроэнергетики, определены механизмы управления рисками и угрозами развития электроэнергетики, включают параметры ESG в стратегии, имеют SWOT-анализ. При этом среднее значение (мода) по 11 из 17 параметрам составляет «0».

На основе ранжирования субъектов Уральского макрорегиона по итоговому показателю строим рейтинги устойчивости (шокоустойчивости) ПрИС электроэнергетики рассмотренных стратегий (табл. 5).

Таблица 5

Распределение субъектов Уральского макрорегиона по параметрам устойчивости (шокоустойчивости) в стратегии (место в рейтинге)

Анализ распределения субъектов Уральского макрорегиона по параметрам устойчивости (шокоустойчивости) в стратегии (место в рейтинге) позволяет выявить неравномерное распределение субъектов по итоговым оценкам. Исследование текстов стратегий позволяет выявить противоречия стратегического планирования регионального и инфраструктурного развития, проявляющиеся в несогласованности приоритетов регионального развития и наличии инфраструктурных ограничений достижения стратегической цели [22] (Surnina, Shishkina, 2021). Стратегии всех субъектов Уральского макрорегиона содержат информацию об ограничениях достижения стратегической цели в контексте развития инфраструктуры, но степень их проработки, конкретизации различна. В стратегии Оренбургской области разработан раздел, посвященный перспективному развитию электроэнергетики региона, но отсутствует анализ ее текущего состояния, не определены слабые стороны и угрозы развития [28] (Yakovleva, 2017). Стратегии Пермского края, Свердловской, Челябинской областей включают только общие направления и задачи развития электроэнергетической инфраструктуры, без количественных и качественных оценок [26, 27] (Shishkina, 2020; Shishkina, 2021).

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие факторы, повышающие устойчивость (шокоустойчивость) ПрИС электроэнергетики в рамках стратегии развития региона: наличие отдельного раздела в стратегии о развитии электроэнергетики, включение параметров развития электроэнергетики в сценарии развития региона, наличие ESG-оценок и разработанность соглашений о сотрудничестве в сфере электроэнергетики между регионами, корпоративным сектором. Результаты исследования рекомендуется применять для совершенствования инструментов и механизмов планирования, предупреждения стратегических рисков. Включение параметров ESG в стратегии повышает ее шокоустойчивость относительно рисков в контексте системы показателей Environmental, Social, and Corporate Governance. Наличие соглашений о сотрудничестве между региональными органами власти, собственниками инфраструктуры характеризует нацеленность на реализацию конкретных межрегиональных проектов, стратегических инициатив, в т. ч. для поддержания добрососедских межрегиональных и межмуниципальных отношений и взаимопомощи.

Заключение

Предлагаемая методика может быть внедрена в практику регионального управления в процессе стратегического планирования регионального развития, развития инфраструктуры территорий (в том числе на корпоративном уровне) на этапе разработки, реализации, мониторинга и актуализации стратегий развития и сопряженных с ними документов как инструмент стратегического анализа в виде экспертно-аналитической деятельности. При этом следует учитывать, что представленная методика позволяет оценить потенциальную готовность стратегий к рискам и управлению ими, выявить лучший опыт включения параметров устойчивости в процессы стратегического планирования ПрИС региона, установить зависимость между шокоустойчивостью стратегии развития региона и шокоустойчивостью стратегического планирования ПрИС региона, способствовать снижению неопределенности регионального развития относительно разных шоков. В то же время разрабатываемая методика является априорной (до наступления шока), соответственно, целесообразна сравнительная оценка в динамике результатов анализа устойчивости (шокоустойчивости) и показателей регионального развития в периоды кризисов/шоков, адаптация методики для муниципального уровня, что имеет особое значение для территорий децентрализованного энергоснабжения.