Актуальные направления государственной поддержки сельского хозяйства: межстрановой анализ

Введение. На современном этапе развития мировая торговля продовольствием находится в процессе трансформации, происходят изменения в финансово-экономической и политической сферах. Кроме того, нарастание межстрановой конфронтации, а также неблагоприятные природно-климатические явления отрицательно влияют на объемы торгового оборота, ограничивая его возможности и препятствуя решению глобальной проблемы голода и продовольственной безопасности стран.

Последствия военного конфликта России и Украины стимулировали рост цен на мировом продовольственном рынке. Некоторые территории, находящиеся в зависимости от поставок сельскохозяйственной продукции из Украины, столкнулись с сокращением импорта и ростом расходов на продукты питания.

В 2023 г. было ограничено движение через Панамский канал из-за низкого уровня воды, а развивающиеся конфликты на Ближнем Востоке создают ограничения для использования Суэцкого канала. Это привело к нарушению логистических маршрутов и значительному удорожанию перевозки грузов посредством альтернативных маршрутов.

Среди макроэкономических факторов, способных оказать значимое влияние на конъюнктуру сельскохозяйственных рынков следует отметить экономический рост, который может стимулировать или ограничивать спрос продукцию, а также стоимость производственных ресурсов в аграрной экономике. Например, рост цен на энергоносители, химикаты, удобрения существенно увеличивает себестоимость продовольствия. Не менее важной остается денежно-кредитная политика, проводимая странами, так как именно она создает возможности доступа к источникам финансирования и инвестициям для сельскохозяйственных производителей [2, 6, 7].

Процессы всемирной глобализации экономики, наблюдаемые на протяжении многих лет, предопределили усиление межстрановой торговой зависимости. Благополучие внутренней экономики определяется в том числе и возможностями расширения международной торговли.

В целом следует отметить замедление темпов роста торговли продовольствием.

В краткосрочной перспективе ожидается, что в большинстве крупных экономиках будет умеренный рост, за исключением Европы, где прогнозируется сокращение объемов производства сельскохозяйственной продукции. Наиболее интенсивно будет осуществлять увеличение торговой активности Индия и Китай [9, 10].

Безусловно, что существующие реалии требуют изменения подходов к вопросам национальной безопасности, в том числе и продовольственной. В этом аспекте важной составляющей является формирование аграрной политики в условиях неопределенности. Одним из таких инструментов является поддержка сельскохозяйственных производителей.

Обоснование необходимости исследования государственной поддержки, а также основные направления ее совершенствования в части отбора получателей и методики распределения средств на разных уровнях (национальный, региональный) были рассмотрены многими учеными [1, 3, 4, 5, 8].

Между тем в отечественных исследованиях недостаточно изучен и представлен современный зарубежный опыт по данной тематике, в связи с чем актуальность заявленной проблемы очевидна.

Цель данного исследования – провести анализ современных направлений государственной поддержки сельского хозяйства в разрезе стран, выявить общие тенденции и закономерности развития аграрной политики стран и определить ее возможные направления совершенствования.

Научная новизна работы состоит в том, что посредством использования межстранового анализа выявлены ключевые тенденции в распределении средств поддержки производителей, как прямых трансфертов, так и через создание общих условий для развития и функционирования отрасли; определены основные направления совершенствования инструментов поддержки производителей.

Материалы и методы. Анализ направлений государственной поддержки сельского хозяйства выполнен с использованием международной методологии Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Показатели оценки государственной поддержки сельскохозяйственных производителей приведены на основе использования международной базы данных – OECD. Использовался диалектический, монографический методы исследования.

Результаты. В международной методике для оценки поддержки производителей (Producer Support Estimate, далее PSE) измеряются все трансферты в виде поддержки рыночных цен (MPS) – денежный поток от налогоплательщиков и потребителей сельскохозяйственным производителям через внутренние цены, и финансовой поддержки за счет бюджета.

За последние десять лет существенно нарастил объемы государственной поддержки Китай, увеличив свою долю до 59% или 211,40 млрд долл. США. Далее по значимости следуют страны ЕС – 22,5% (102,6 млрд долл. США) и США – 7,8% (38,1 млрд долл. США) (рисунок 1).

В 2023 г. Россия заняла четырнадцатое место по данному показателю со значением 0,63 млрд. млрд долл. США.

Результаты анализа абсолютных размеров поддержки производителей за последние десять лет в страновом разрезе показывают, что некоторые из них существенно нарастили объемы данного показателя, а другие – наоборот.

Так, например, отмечается существенный рост PSE в Мексике, Казахстане, Австралии, Израиле, Бразилии, Канаде, Китае и Новой Зеландии.

При этом произошло снижение поддержки производителей во Вьетнаме, России, Аргентине, Индонезии, Колумбии, Японии и Южной Африке.

Рисунок 1. Поддержка производителей (PSE) по странам (2023 г.).

Источник: составлено автором с использованием [10]

Относительно динамики удельного веса в совокупном объеме поддержки производителей следует отметить, что большинство экономик, за исключением Китая, имеют отрицательную динамику PSE или его незначительный рост (таблица 1).

Не менее важной является относительная оценка поддержки производителей, рассчитанная в виде доли от валовой выручки аграрных компаний.

В 2023 г. наибольшее значение показателя было достигнуто в Швейцарии (49,4%), Норвегии (48,6%), Исландии (42,6%), Корее (41,4%) и Японии (30,5%).

Отрицательные значения показателя наблюдаются в Аргентине (-5,1%), Индии (-11,6%) и Вьетнаме (-14,2%) [10].

Между тем за последние десять лет PSE в относительном выражении во многих странах уменьшился, за исключением Мексики, Израиля, Казахстана, Австралии, Украины, Аргентины и Индии.

Таблица 1

Удельный вес размера поддержки производителей по странам в совокупном объеме, %

В целом, это свидетельствует о росте независимости производителей от поддержки, возникающей в результате принятия государственных мер политики, которые поддерживают сельское хозяйство посредством регулирования текущего выпуска, использования ресурсов, площадей посевов, поголовья животных и других нетоварных критериев.

Однако, следует отметить, что согласно отчету ОЭСР, более половины мер в отношении производителей сельскохозяйственной продукции по-прежнему остаются искажающими производство и торговлю [9, 10]. Таким образом, за последние десять лет структура поддержки принципиально не изменилась.

В России относительный показатель поддержки производителей также имеет отрицательную динамику на протяжении исследуемого периода. В 2023 г. по отношению к 2014 г. данный показатель снизился на 8,3 п.п. и составил около 3% (рисунок 2).

Рисунок 2. Поддержка сельскохозяйственных производителей России (PSE)

Источник: составлено автором с использованием [10]

Это соответствует 21 месту в исследуемом списке стран.

Между тем анализ различных мер поддержки аграрного сектора с точки зрения их сравнительной эффективности свидетельствует о том, что что финансирование аграрного сектора в целом и, в частности, общественных благ, оказывается наиболее рациональным и имеет долгосрочный эффект, по сравнению с субсидиями производителям [8].

В этом аспекте особую важность приобретает исследование динамики и структуры поддержки общих услуг для сельского хозяйства (General Services Support Estimate - далее GSSE). К ним относятся программы, которые не создают трансфертов отдельным производителям, а направлены на формирование общих условий для развития экономики аграрной сферы.

Страны осуществляют инвестиции в данном направлении для повышения общей эффективности сектора. Между тем, доля таких расходов за последние годы снизилась до 12,6 % от совокупной положительной поддержки сельского хозяйства [10]. Сельскохозяйственные исследования и инновации, контрольно-инспекционные услуги и развитие сельскохозяйственной инфраструктуры являются ключевыми направлениями данных инвестиций.

В 2023 г. по сравнению с 2014 г. совокупная поддержка общих услуг по исследуемым странам увеличилась несущественно – на 0,3% и составила 106,2 млрд долл. США. Более половины расходов приходится на три страны - Китай (30,7 млрд долл. США), Индию (18,9 млрд долл. США) и страны ЕС (14,3 млрд долл. США) (рисунок 3).

Рисунок 3. Поддержка общих услуг для сельского хозяйства по странам (2023г.)

^* в расчет не включены показатели по Великобритании, в виду отсутствия данных за 2014 г.

Источник: составлено автором с использованием [10]

За последние десять лет доля первых трех стран увеличилась несущественно – на 1%. Сокращение расходов Китая на поддержку общих услуг в 2023 г. по сравнению с 2014 г. было компенсировано положительной динамикой показателя по Индии на 6,6 п.п. (таблица 2).

Таблица 2

Удельный вес поддержки общих услуг по странам в совокупном объеме, %

Источник: составлено автором с использованием [10]

За данный период времени существенно нарастили объемы поддержки общих услуг США (+1,7 раза), Мексика (+1,6 раза), Израиль (+1,3 раза). Однако в некоторых странах произошло сокращение данных расходов. Например, в Индонезии (-4,3 раза), Казахстане (-2,2 раза), Бразилии (-2,1 раза), Норвегии (-1,6 раза) и Турции (-1,5 раза). В России объем такой поддержки сократился на 22,5% [10].

В целом расходы по отношению к размеру доходов сельскохозяйственных производителей имеют отрицательную тенденцию.

В 2023 г. наибольший удельный вес в структуре данного вида поддержки по представленным выше странам занимает развитие и обслуживание сельскохозяйственной инфраструктуры – 44,3%, а также расходы на формирование и трансфер системы сельскохозяйственных знаний и инноваций – 27,1% [10].

Более половины расходов на поддержку сельскохозяйственной инфраструктуры приходится на две страны – Индию (31,3%) и Китай (27,2%), что в совокупности составляет 29,5 млрд. долл. США (рисунок 4).

Рисунок 4. Поддержка развития и обслуживания сельскохозяйственной инфраструктуры (2023г.)

Источник: составлено автором с использованием [10]

Наибольший прирост расходов по данному показателю приходится на США (+1,9 раза) и Индию (+1,8 раза).

В 2023 г. относительно 2014 г. Россия также увеличила данный вид поддержки – в 2,5 раза, однако абсолютное значение остается ниже, чем по остальным крупным экономикам – 0,5 млрд. долл. США [10].

Согласно проведенным исследованиям, среди различных видов поддержки общих услуг наибольшим долгосрочным положительным эффектом обладали программы поддержки науки [8].

В данном случае наблюдается тенденция их сокращения в общей структуре поддержки общих услуг, что создает риски замедления прогресса в области устойчивого роста производительности труда.

В 2023 г. по сравнению с 2014 г. совокупная поддержка развития системы сельскохозяйственных знаний и инноваций сократилась на 5,4% и и составила 42,2 млрд долл. США. Более 60% расходов приходится на страны ЕС, Китай и США (рисунок 5).

Рисунок 5. Поддержка развития системы сельскохозяйственных знаний и инноваций (2023г.)

Источник: составлено автором с использованием [10]

За последние 60 лет сельское хозяйство ЕС перешло от модели роста, основанной на интенсификации (использовании большего количества ресурсов), к модели, основанной на технологическом прогрессе и повышении эффективности [9].

В 2023 г. Китай существенно сократил данную поддержку – более чем в два раза. Между тем рост данного показателя в США составил 1,7 раза, по Корее и Израилю 1,3 раза. По остальным странам в основном наблюдается отрицательная динамика.

По России расходы на развитие системы сельскохозяйственных знаний и инноваций сократились в 1,7 раза и составили 506,6 млн долл. США. При этом их удельный вес в структуре поддержки общих услуг сократился на 10,9 п.п. и составил 30,9 %, что в целом выше среднего значения по исследуемым странам (рисунок 6).

Рисунок 6. Поддержка развития системы сельскохозяйственных знаний и инноваций в России

Источник: составлено автором с использованием [10]

Создание, обмен и распространение знаний – сложный процесс, в котором необходимо участие всех экономических субъектов: университеты, сельскохозяйственные производители, научно-исследовательские институты, организации государственного сектора и поставщиков средств производства. Государственный сектор исторически играл заметную роль в сельскохозяйственных НИОКР, что обусловлено необходимостью стабильного финансирования научных учреждений и возможностью проведения исследований в общественных интересах. Вместе с тем растущее значение частных инвестиций в НИОКР не должно отождествляться с уменьшением роли государственного сектора. Скорее всего они дополняют друг друга, например, когда речь идет о развитии государственно-частного партнерства. Именно аграрный бизнес может оказать помощь в определении объектов для проведения НИОКР и участвовать в исследовательских проектах. Программы образования имеют важное значение при внедрении инноваций.

В этом аспекте интересен опыт зарубежных стран в области разработки и внедрения инноваций.

Опыт стран ЕС. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП составляет 1,7%. Европейское инновационное партнерство для повышения производительности и устойчивости сельского хозяйства (EIP-AGRI) служит для продвижения многостороннего государственно-частного инновационного партнерства в сельском хозяйстве по принципу «снизу вверх». Система сельскохозяйственных знаний и инноваций (AKIS) охватывает сложную сеть участников на региональном, национальном и европейском уровнях, включая фермеров, исследователей, образование, консультативные службы.

Партнерство «Ускорение перехода к сельскохозяйственным системам: агроэкологические живые лаборатории и исследовательские инфраструктуры» направлено на продвижение устойчивых методов ведения сельского хозяйства с помощью реальной экспериментальной и исследовательской инфраструктуры.

Европейское исследовательское пространство (ERA) – это единый рынок исследований и инноваций в Европейском Союзе, который помогает согласовывать национальные усилия и поощряет совместное программирование для создания более устойчивых продовольственных систем. Рамочная программа исследований и инноваций «Горизонт Европы» поддерживает исследования и инновации в таких областях, как устойчивое землепользование и развитие устойчивого и инклюзивного сельскохозяйственного сектора.

Национальный исследовательский центр сельскохозяйственных технологий (Agritech) в Италии продвигает технологии для устойчивого сельского хозяйства, уделяя особое внимание устойчивости, низкому воздействию, замкнутому циклу, поддержке неблагополучных районов.

С 2023 года власти Испании в сотрудничестве с государственными исследовательскими институтами сосредоточились на оценке наиболее устойчивых методов ведения сельского хозяйства с точки зрения прибыльности ферм, биоразнообразия и смягчения последствий изменения климата.

Опыт Китая. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП составляет 7,7%. В целях реализации национального плана устойчивого развития сельского хозяйства на 2015-2030 создано 220 демонстрационных зон засушливого земледелия и водосберегающего сельского хозяйства для продвижения инновационных технологий [10].

«Руководство по зеленым технологиям развития сельского хозяйства на 2018-2030 годы» поддерживает ускорение технологических инноваций для «зеленого» развития сельского хозяйства.

Четырнадцатый пятилетний план на 2021-2025 годы поощряет НИОКР в сельскохозяйственных секторах и более широкое применение и развитие технологий для точного земледелия. Инвестиции в исследования и инновации способствовали разработке специализированных методов ресурсосберегающего земледелия для различных климатических и почвенных условий или систем земледелия.

Проект China Climate-Smart Staple Crop Production помогает селекционировать новые сорта сельскохозяйственных культур с высокой урожайностью и высокой стрессоустойчивостью.

Опыт США. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП составляет 1,1%. Реализуются три направления в области инноваций: государственные исследования, разработки и распространение инновационных технологий и подходов; стимулирование инноваций в частном секторе; и содействие созданию благоприятных условий. Служба сельскохозяйственных исследований (ARS) насчитывает 2 000 ученых и докторантов; более 90 исследовательских центров, включая зарубежные лаборатории; и годовой бюджет в размере около 1,7 миллиарда долларов США. Компоненты национальной программы по устойчивым сельскохозяйственным системам включают следующие: создание агроэкосистем для интенсивного, устойчивого производства с помощью GxExM, повышение их эффективности. ARS в настоящее время поддерживает 660 исследовательских проектов [10].

Национальный институт продовольствия и сельского хозяйства (NIFA) сотрудничает с ведущими учеными, политиками, экспертами и преподавателями в организациях по всему миру для поиска инновационных решений.

Функционирует кооперативная система распространения знаний (CES), финансирует и выделяет гранты, а также обеспечивает руководство программами для CES.

Используется международный климатический хаб - платформа для обмена исследованиями, инструментами, совместными усилиями и передовым опытом в глобальном масштабе.

Использование призов и конкурсов является недавним и растущим дополнением к грантам для стимулирования частных НИОКР.

За последние 35 лет было предоставлено грантов на сумму 380 миллионов долларов США для почти 8 400 проектов, обслуживающих фермеров, производителей и сельские общины [9].

Фонд продовольственных и сельскохозяйственных исследований (FFAR) создает совместные государственно-частные партнерства, объединяющие спонсоров, исследователей и фермеров.

Поддержка широкополосной инфраструктуры, в том числе через ReConnect. Working Lands Climate Corps предоставляет молодым людям обучение техническим навыкам, образовательные награды и возможности карьерного роста.

Программа Центров сельскохозяйственных инноваций создает и управляет центрами, которые оказывают техническую помощь и помощь в развитии бизнеса сельскохозяйственным производителям, желающим участвовать в разработке и маркетинге сельскохозяйственной продукции с добавленной стоимостью.

Опыт Индии. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП составляет 16,7 % [10]. Национальная система сельскохозяйственных исследований (NARS) разрабатывает сорта пшеницы с учетом особенностей продолжительности урожая, различных почвенных условий и улучшения качества зерна при одновременном повышении уровня урожайности зерна за счет традиционной селекции.

ICAR и различные государственные сельскохозяйственные университеты (SAU) нацелены на исследования по разработке механизмов реагирования за счет ранней посадки и краткосрочных сортов для смягчения потенциальных рисков изменения климата.

Несколько программ направлены на совершенствование методов производства, таких как «Национальные инновации в климатически устойчивом сельском хозяйстве» (NICRA).

Правительственные инициативы - «Цифровая государственная сельскохозяйственная инфраструктура», «Миссия цифрового сельского хозяйства» и «Электронный национальный сельскохозяйственный рынок», направлены на содействие распространению и внедрению агротехнологических решений, включая точное земледелие на основе искусственного интеллекта, системы сбора данных в режиме реального времени.

Опыт Японии. Удельный вес сельского хозяйства в ВВП составляет 1 %. В Инновационных стратегиях на 2023 и 2024 годы приоритетными являются следующие две цели: содействие НИОКР для и ускорение внедрения «умного» сельского хозяйства для смягчения нехватки рабочей силы.

Создана система сертификации для поощрения внедрения экологически чистых методов и технологий. По состоянию на март 2024 года сертифицировано более 5 700 производителей и 64 бизнес-оператора. Эти сертифицированные производители и бизнес-операторы имеют право на налоговые льготы и финансовые льготы.

В Национальных организациях сельскохозяйственных исследований (NARO) работают более 1 700 исследователей из 3 200 сотрудников, 21 исследовательский центр и отдел, включая пять региональных сельскохозяйственных исследовательских центров, а годовой бюджет 526,7 млн долл. США [10].

В текущем среднесрочном оперативном плане (2021-2025 гг.) заявлены четыре исследовательских сегмента: «агропродовольственный бизнес», «умные производственные системы», «агробиосистема» и «надежная сельскохозяйственная система».

Используется инновационная платформа (FKII) для сетевого взаимодействия и сотрудничества между различными отраслями и областями, такими как частные фирмы, производители, университеты и научно-исследовательские институты. На начало 2024 года она насчитывает 4 974 члена и 176 научно-исследовательских групп, которые разрабатывают исследовательские стратегии и бизнес-модели для конкретных целей, проводят НИОКР и коммерциализируют их результаты [10].

В рамках Исследования инноваций в малом бизнесе (SBIR), используется комплексная поддержка стартапов, включающая поэтапную и систематическую поддержку исследователей в университетах и научно-исследовательских институтах.

Демонстрационные проекты «Умного сельского хозяйства», направлены на содействие внедрению умного сельского хозяйства на местах, в котором используются передовые технологии.

Кроме того, MAFF предлагает учителям возможности обучения для получения новейших знаний, необходимых для преподавания умного сельского хозяйства.

Инициатива Digital Garden City Nation способствует цифровизации в сельской местности как способу устранения цифрового разрыва между городскими и сельскими регионами.

Выводы. Таким образом, за последние десять лет общий уровень поддержки производителей относительно валовых доходов имеет отрицательную тенденцию. Между тем, страны озабочены реформированием государственной аграрной политики и сохранением устойчивого развития сельского хозяйства, а также поддержанием продовольственной безопасности. Следует отметить некоторые изменения относительно территориального распределения государственной поддержки. В частности, акцент финансирования смещается в сторону стран с развивающейся экономикой – Китай и Индия.

Наблюдаются существенные различия между странами в финансировании аграрного сектора экономики. Например, за последние три года поддержка производителей в Норвегии, Швейцарии и Корее составила более 40% от валовой выручки, в Японии около 33%, в ЕС, Китае, Израиле, Турции и Мексике ниже 20%.

В США и Канаде данный показатель в среднем составил около 7%, в Новой Зеландии– менее 1% [10]. Кроме того, в некоторых странах отсутствие положительной ценовой поддержки привело к отрицательным значениям поддержки производителей в Индии и Аргентине.

Потенциально наиболее искажающие меры поддержки аграрного бизнеса имеют тенденцию сокращения, но вместе с тем составляют значительную долю в общем бюджете финансирования.

Переориентация бюджетной поддержки на развитие общих условий развития сельского хозяйства актуализирует необходимость инвестиций в инфраструктуру сельского хозяйства, инновационные технологии, образование и науку. Между тем наметилась отрицательная тенденция снижения данных расходов относительно последних направлений.

Значение государственных инвестиций в услуги общего назначения также различается по странам.

Обеспечение продовольствием населения при одновременном снижении нагрузки на природные ресурсы является важной задачей современной экономики. Достижение баланса между ростом производительности и устойчивостью аграрного сектора возможно за счет использования инноваций, как важного продукта науки. Для этого в ближайшей перспективе странам следует усилить взаимодействие между государственными структурами и бизнесом, например, посредством развития государственно-частного партнерства. Необходимо поддерживать эффективное развитие научно-исследовательских институтов и системы сельскохозяйственных знаний, а также развивать методологический аппарат оценки полученных результатов.