The green vector of the Dutch economic policy

ВВЕДЕНИЕ

Защита окружающей среды – одна из приоритетных сфер развития Европейского союза (ЕС). С момента формирования объединения и до нашего времени экологическая повестка занимает важное место в его основных программных документах.

Опыт реализации «зеленого» экономического курса Нидерландов, являющихся одним из государств, стоявших у истоков создания Европейского экономического союза (а впоследствии и Европейского союза), представляется особенно интересным по нескольким причинам:

1) Нидерланды стали реализовывать первые планы «зеленой трансформации» еще в 1970-х годах, до того, как экологические приоритеты были четко обозначены в основополагающих документах ЕС;

2) экологические инициативы правительства тесно переплетены с локальными проектами, что позволяет реализовывать успешную модель государственно-частного партнерства в рамках создания устойчивой экономики;

3) экологическая повестка является важным фактором развития внутрирегиональной интеграции Бенилюкс, что повышает устойчивость объединения и позволяет говорить о его сохраняющейся актуальности.

Гипотеза исследования состоит в том, что несмотря на то, что Нидерландам пока не удается стать трендсеттором экологического развития Европейского союза, «зеленый» вектор в экономической политике выступает эффективным инструментом реализации и развития модели государственно-частного партнерства в национальной экономике и важным аспектом внешней политики и интеграционных процессов.

Целью работы является анализ влияния «зеленой» трансформации на экономическую политику Нидерландов, выявления сильных сторон и уязвимостей «зеленого вектора».

В соответствии с данной целью определены следующие задачи:

1) проанализировать эволюцию «зеленых» инициатив правительства Нидерландов и место страны в экологических рейтингах Европейского союза;

2) рассмотреть механизм государственно-частного партнерства Нидерландов в сфере реализации «зеленого» курса;

3) проанализировать экологические аспекты внешней политики Нидерландов;

4) определить основные вызовы и перспективы реализации «зеленого» вектора экономической политики Нидерландов.

Актуальность работы обусловлена возрастающим вниманием к опыту европейских стран в сфере реализации экологических инициатив на фоне глобального процесса борьбы с изменениями климата.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в нем выявлены конкурентные преимущества и сдерживающие факторы «зеленой» экономической политики Нидерландов, а также определено системное влияние экологической политики Нидерландов на внутри- и внешнеполитические, а также интеграционные процессы.

Обзор литературы

Тема экологической политики Нидерландов не получила широкого освещения в российских и зарубежных исследованиях. Оценка состояния и перспектив «зеленого вектора» экономической политики Нидерландов дана в международных и национальных статистических материалах и рейтингах [7–9, 15, 16]. Проекты Правительства Нидерландов получили освещение в национальных и международных источниках массовой информации: NRC [22] и Rambler [26]. Общей тематике работы, в частности общим тенденциям экологической политики ЕС, посвящены исследования Н.Г. Жаворонкова [1], Т.В. Ефимцевой [2] (Efimtseva, 2019), С.И. Коданева [3] (Kodaneva, 2021), О.Е. Гришина [4] (Grishin, Avdeeva, Makhdi, 2019), Ю.Ю. Ковалева [5] (Kovalev, 2020), Т.В. Захаровой [6] (Zakharova, 2019), В.И. Векленко [14] (Veklenko, Soloshenko, Telegina, Shatokhin, 2019), Л.В. Алиевой [17] (Alieva, Khrishkevich, Antonova, Dmitriev, 2021), А.Ю. Михайлова [23] (Mikhaylov, 2020), Д.А. Абрамовой [24] (Abramova, 2021).

Материалы и методы

В основу работы легли публикации зарубежных и отечественных ученых, которые исследуют историю формирования «зеленого» вектора экономической политики Нидерландов, его современное состояние, ключевые инициативы, внешнеполитическую составляющую, а также перспективы его развития и основные вызовы, препятствующие этому. Авторы также используют материалы докладов Европейской комиссии, международных индексов и рейтингов (The Environment Implementation Review, European Eco-innovation Scoreboard Interactive Tool и др.) и программные документы правительства Нидерландов (Rijksbreed programma Circulaire Economie. ‘'Nederland Circulair in 2050’’, Confidence in the Future. 2017–2021 Coalition Agreement).

Методологическую базу исследования составляют системно-структурный анализ (были изучены составные структурные элементы и особенности «зеленого» вектора экономической политики Нидерландов), конкретно-исторический анализ (были исследованы исторические аспекты и процессы формирования и развития «зеленого» курса) и статистический анализ (проанализированы статистические показатели, иллюстрирующие эффективность реализации экологических проектов и инициатив).

1. Зеленый вектор экономической политики Европейского союза

Экологическая политика Европейского союза уходит корнями в 1970-е гг., когда на фоне энергетического и экономического кризиса появилась необходимость «зеленой» трансформации. В экономике и политике европейских стран возник зеленый вектор; именно в это время европейские сообщества присоединились к важнейшим международным конвенциям по охране окружающей среды: Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979).

Однако лишь в 1980-е годы произошло институциональное закрепление «зеленого вектора» в экономической политике Сообществ: Единый Европейский акт 1986, внесший изменения в Римский договор 1957, определил цели, задачи, принципы и направления политики интеграционной группировки в области охраны окружающей среды. В 1990-е гг. «зеленый вектор» экономической политики был детально проработан. В Амстердамском договоре 1996 г. были закреплены принципы экологической деятельности Европейского союза (ЕС): принцип упреждающего действия; принцип предосторожности; принцип ликвидации последствий и возмещения ущерба окружающей среде; принцип, согласно которому виновник ущерба оплачивает его возмещение.

В настоящее время количество эколого-правовых актов на уровне ЕС охватывает все регионы и сферы [1, с. 56] (Zhavoronkova, Shpakovskiy, 2021, р. 56). Нормы, закрепленные в Договоре о функционировании Европейского союза, а также в Договоре о Европейском союзе (ДЕС), представляют собой первичное право ЕС, которое закладывает основы функционирования интеграционной группировки. И все же большинство норм содержится в актах вторичного права ЕС – регламентах и директивах, конкретизирующих положения учредительных документов ЕС [2, с. 165] (Efimtseva, 2019, р. 165). Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов ЕС: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты и пр. Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды – Европейское агентство по окружающей среде. При этом стоит отметить, что в странах Европы преобладает «мягкая» политика, включающая инструменты социального реагирования, вовлечения населения и формирования социально ответственных моделей поведения [3, с. 150] (Kodaneva, 2021, р. 150). Основное внимание уделяется проблеме изменения климата, что выражается в стремлении стран ЕС снизить объемы выбросов углекислого газа и увеличить долю возобновляемых источников энергии в энергобалансе [4, с. 121] (Grishin, Avdeeva, Makhdi, 2019, р. 121). «Европейский зеленый план» 2019 года, соизмеримый по масштабам с программой «Аполлон» по высадке на Луну, ознаменовал новый этап комплексной экологической трансформации в целях построения устойчивого будущего всего региона [5, с. 83] (Kovalev, 2020, р. 83).

2. Формирование «зеленого вектора» в экономической политике Нидерландов

Экологическая политика в той или иной стране в своей эволюции обычно проходит три этапа: сначала синхронизируются охрана природы и экономический рост; затем происходит переход к стратегии устойчивого развития; и наконец, «зеленый рост» происходит через внедрение инноваций [6, с. 1] (Zakharova, 2019, р. 1). Пример Нидерландов интересен тем, что, как, следует из доклада Герта ван дер Вина и Маттиаса Плуга [7, с. 4], здесь «зеленая» трансформация экономики началась как бы сразу с третьего этапа – в контексте инноваций в области экотехнологий (прежде всего, в области управления водными ресурсами) – иболее значительная – Green Funds Scheme), нацеленных на стимулирование инвестиций в природосберегающие технологии [8, с. 35]. С начала 2010-х можно говорить о растущей «зеленой» инициативе со стороны не только (и не столько) государства, но и крупных частных компаний, многие из которых начали рассматривать экоинновации в качестве движущего фактора долгосрочного развития. Вместе с тем долгое время в Нидерландах отсутствовало широкое общественное обсуждение данной проблематики, и говорить о политике в области «экологичной экономики» представляется возможным только с 2011 г., когда в документе «Повестка дня в области устойчивого развития» (Sustainability Agenda) правительство заявило о своих намерениях стимулировать «зеленый рост», хотя и не предусмотрело увеличения бюджетных средств для этих целей. Однако и тогда не представлялось возможным вести речь об успехах правительства Нидерландов в этом направлении: в 2012 г. в Нидерландах индекс Eco-Innovation Index ^[1] впервые опустился ниже среднеевропейского уровня (рис. 1).

В том же году Министерство экономики Нидерландов направило в парламент письмо под названием «Зеленый рост: для сильной, устойчивой экономики». Основную идею документа можно выразить следующей цитатой: «зеленый и рост идут рука об руку» [10, с. 1]. Именно с этого момента правительство стало рассматривать «зеленую» трансформацию как способ увеличения конкурентоспособности экономики Нидерландов и одновременно уменьшения нагрузки на окружающую среду и зависимости от ископаемого топлива. В документе был также изложен план действий по восьми направлениям: 1) экологичная и доступная энергия; 2) замена ископаемого топлива экологически чистым сырьем («биомассой»); 3) переход к амбициозной политике в области климата и международному сотрудничеству; 4) переработка отходов во вторсырье; 5) энергоэффективное строительство; 6) устойчивые технологии в сельском хозяйстве и продовольственном обеспечении; 7) экологичный транспорт; 8) устойчивый подход к воде. Представляется, что с этого момента можно говорить об активной государственной политике в области экономики.

Заслуживает упоминания запущенная в 2016 году программа перехода в к экономике замкнутого цикла к 2050 году (Nederland Circulair in 2050). Цель правительства состоит в том, чтобы совместно с различными заинтересованными сторонами реализовать (промежуточную) цель сокращения на 50% использования первичного сырья [11, с. 5]. В Программе сформулированы три стратегические цели:

1. Повысить качество использования сырья в существующих цепочках поставок.

2. Заменить ископаемое, невозобновляемое сырье и сырье, которое нельзя добыть экологичным способом, на экологично производимое, возобновляемое и общедоступное.

3. Разрабатывать новые способы производства, новые продукты и новые практики потребления.

Для контроля за выполнением программы и возможности корректировки политики Агентство Нидерландов по оценке окружающей среды (PBL) разработало всеобъемлющую систему мониторинга, включающую отслеживание процесса перехода (включает оценку деятельности и оценку динамики) и отслеживание последствий. Эта система выводит Нидерланды на передовые позиции в данной области среди стран Европы [12, с. 15]. В январе 2017 года инициатива получила официальную поддержку: между правительством, частными компаниями, организациями по защите окружающей среды, финансовыми институтами и образовательными организациями было заключено Национальное соглашение по экономике замкнутого цикла (Grondstoffenakkoord). В 2019 году был запущен План имплементации программы по переходу к экономике замкнутого цикла (Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie), целью которого было переложить стратегические цели в конкретные планы и проекты. План подлежит ежегодному обновлению, а PBL обязуется выпускать ежегодные отчеты о его реализации.

Тем не менее вплоть до 2017 года Нидерланды оставались в арьергарде Европы в том, что касалось «зеленой трансформации». Сейчас, как показывает анализ опубликованного 10 октября 2017 года под названием «Уверенность в будущем» (‘’Confidence in the future’’) Коалиционного соглашения между сформировавшими текущее правительство четырьмя партиями ^[2], для III кабинета М. Рютте успешная реализация целей в области «зеленой» трансформации является одной из главных политических амбиций [13, с. 3]. Симптоматичным является тот факт, что в 2017 к сфере ответственности Министерства экономики отошли экологические вопросы и оно было преобразовано в Министерство экономики и экологической политики как воплощение озвученной ранее идеи о тесной связи понятий «зеленый» и «экономический рост».

Эффективная государственная экологическая политика должна быть построена таким образом, чтобы все общественные, государственные и хозяйственные организации в равной степени участвовали в принятии решений и осуществлении соответствующих мероприятий [14, с. 149] (Veklenko, Soloshenko, Telegina, Shatokhin, 2019, р. 149). Характерной чертой «зеленой трансформации» в Нидерландах является высокий уровень местного участия и большое количество локальных зеленых инициатив. Так, многие органы городского самоуправления сегодня делают выбор в пользу «зеленого» перехода. Например, власти города Неймеген стремятся к достижению климатической нейтральности к 2045 году и максимально вовлекают в экологическую деятельность граждан и местных предпринимателей. Неймеген был выбран Европейским комитетом в качестве европейской зеленой столицы 2018 года [15, с. 6]. В последнем докладе об экоинновациях за 2019 год Eco-Innovation Observatory в качестве примера успешной местной инициативы приводится проект по шерингу велосипедов Swapfiets [16, с. 9], история которого началась в 2014 году с локального стартапа, а к 2019 г. расширил свою географию до нескольких стран Европы. Кроме того, меры в области зеленой энергетики разрабатываются отдельно для каждого конкретного региона и получают закрепление в т.н. Региональных энергетических стратегиях (Regional Energy Strategies). Также уровень переработки отходов на муниципальном уровне является одним из самых высоких в Европе [8, с. 4]. Для предпринимателей существует достаточно выгодная система налоговых вычетов: помимо регулярных налоговых вычетов за инвестиции, предприятия могут вычесть до 36% инвестиционных затрат на экологически чистые инвестиции с помощью скидки на экологические инвестиции. Среди недавних частных инициатив можно назвать программу «Зеленая химия, новая экономика» (Groene chemie, nieuwe economie), которая была запущена в январе 2021 года. Программа объединяет предпринимателей, местные власти и образовательные центры и направлена на формирование устойчивых трендов в химической промышленности. В целом вышеизложенное позволяет утверждать, что Нидерланды могут выступать примером для подражания как частно-государственное партнерство в целях создания устойчивой экономики.

Исследователи отмечают, что успешность «зеленого» перехода связана с уровнем «социальной сплоченности» [17, с. 109] (Alieva, Khrishkevich, Antonova, Dmitriev, 2021, р. 109). В этой связи важным аспектом является стремление правительства повысить осознанность граждан в области проблем природосбережения. Много информации, организованной в виде интерактивных карт, доступно на портале «Атлас живой природы» (Atlas Leefomgeving) [18].

Заслуживает упоминания тот факт, что в июле 2018 года были внесены изменения в Закон о газе (Gaswet), в соотвествии с которыми новые здания, не предполагающие использования большого объема тепла (в общем, все жилые дома), больше не будут подключаться к газопроводу.

Принятые в рассмотренный выше временной период меры принесли свои плоды. Если взять за отправную точку Eco-Innovation Index, то положение Нидерландов улучшилось с 14-го места в 2017 году до 9-го места в 2021, при этом показатели превысили средний уровень по ЕС. Таким образом, Нидерланды относятся к группе стран – лидеров в сфере экоинноваций в ЕС [9]. Если рассматривать показатели Eco-Innovation Index по Нидерландам более детально, можно увидеть, что по трем из пяти групп показателей (вложения в экоинновации, экоинновационная продукция, эффективность использования ресурсов) результаты Нидерландов превышают средние по Европе. На микроуровне сильной стороной Нидерландов является показатель эффективности использования ресурсов, составивший в 2017 г. 4,2 евро на 1 кг. (в ЕС – 2,04 евро на 1 кг). Тем не менее показатели Нидерландов в категории «экоинновационные мероприятия» и «социоэкономические последствия» отстают от среднеевропейских.

3. Экологические аспекты внешней политики Нидерландов

Экология выступает важной составляющей внешнеполитической повестки Нидерландов. Так, в 2017 году был запущен совместный проект Нидерландов и Великобритании REBUS, направленный на поддержку ресурсоэффективных бизнес-моделей. Совместно с Бельгией, Францией и Великобританией Нидерланды участвуют в проекте Nereus, финансируемом Европейским фондом регионального развития. Цель проекта – преобразование использованной воды в источник ресурсов (целлюлозы и нутриентов) и энергии.

Нидерланды стремятся использовать экологию как инструмент влияния в рамках ЕС. Заслуживает внимания тот факт, что правительство Нидерландов повысило целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов относительно той цели, которую перед собой ставит ЕС: Нидерланды призывают к сокращению выбросов парниковых газов на национальном уровне на 49% и на 55% на уровне ЕС к 2030 году (против заявленных ЕС 40% и 50% соответственно). Отмечается также, что если такая цель для ЕС окажется невыполнимой, Нидерланды будут заключить двусторонние соглашения о сотрудничестве в этой области со странами-единомышленниками. Показатель в 49% был закреплен в Соглашении по климату (Klimaatakkoord), подписанном в июне 2019 г. по инициативе правительства при участии более чем 100 организаций.

Сотрудничество в сфере экологической политики также является приоритетом взаимодействия в рамках Бенилюкс. Еще в 2008 году в новом Договоре о союзе Бенилюкс (Benelux-Verdrag) устойчивое развитие и защита окружающей среды были отмечены в числе трех важнейших целей Союза. Состоявшаяся 25 ноября 2014 года Конференция по климату стран Бенилюкс (Klimaatadaptatie in de Benelux) обозначила перспективы трансграничного сотрудничества трех стран в данной области, а одним из ее итогов стало создание Рабочей группы по климату 12 января 2015 г., деятельность которой на данный момент состоит в проведении воркшопов, направленных на поиск путей углубление трансграничного сотрудничества по проблемным вопросам. Совет Бенилюкс уделяет большое внимание сотрудничеству в сфере образования в области экологии. Важнейшими программами являются «Образование в области природы и окружающей среды» (Natuur- en milieueducatie, NME) и «Образование в области устойчивого развития» (Educatie voor duurzame ontwikkeling, EDO), направленные на повышение осознанности и ответственности граждан [19, с. 2]. Как следует из текста официальной декларации Совета Бенилюкс от 07 октября 2020 года, стремление к сокращению выбросов СО2 является важным аспектом деятельности Бенилюкс в рамках Пятистороннего энергетического форума (the Pentalateral Energy Forum) [20, с. 10]. Этот региональный форум является настоящим «законодателем мод» в Европе в области объединения и интеграции рынков электроэнергии, помимо прочего, объединяя десять государств, имеющих выход к Северному морю с целью добиться наиболее эффективного производства возобновляемой энергии в регионе.

Таким образом, представляется, что для Нидерландов экологический аспект является эффективным средством повышения международного престижа и влияния и одной из важных основ сохранения актуальности интеграционного объединения Бенилюкс.

4. Вызовы и перспективы

Для Нидерландов остается актуальным ряд проблем, связанных с качеством воды, воздуха, биоразнообразием и изменением климата. Одной из наиболее актуальных проблем в настоящее время является азотный кризис. Уровень выбросов азота в Нидерландах на гектар является самым высоким в Европе и почти в четыре раза превышает средний уровень. Наибольший вклад в загрязнение азотом в Нидерландах вносят животноводство (61%), дорожное движение (15%) и промышленность (9%) [8, с. 3]. В этой связи в ноябре 2019 года было введено скоростное ограничение в 100 км/ч во временной период 06.00 – 19.00. Кроме того, по последним данным, доля возобновляемой энергии в Нидерландах в 2019 году составила 8,8% что является самым низким показателем в Европе (при среднем уровне 19,7%). По данным PBL, цель сокращения выбросов парниковых газов на 25% в 2020 году (по сравнению с 1990 годом) также не будет достигнута, хотя сохраняется возможность достижения близких к этому показателей (23%) [12, с. 10].

Однако упоминания заслуживает тот факт, что 20 декабря 2019 года Верховный суд Нидерландов принял историческое решение по делу о климате Urgenda, установив, что правительство Нидерландов обязано срочно и значительно сократить выбросы в соответствии со своими обязательствами в области прав человека [21]. Вслед за этим в мае 2021 года активисты коллективным иском заставили крупную нефтяную компанию Shell изменить свою климатическую стратегию. Вердикт суда – сократить эмиссию на 45% к 2030 году – оказался для компании намного более суровым, чем собственное намерение сократить ее за 10 лет на 20% [22].

В настоящий момент проблема изменения климата вносит свои коррективы в политику всех мировых держав [23, с. 43] (Mikhaylov, 2020, р. 43). В силу этого основные перспективы реализации «зеленого» курса Европейского союза и Нидерландов, в частности, лежат в сфере энергетики и использования альтернативных источников энергии [24, c. 139] (Abramova, 2021, р. 139). Бросая взгляд в будущее, руководство многих нидерландских предприятий утвердилось в убеждении необходимости использования водородных технологий, так что, по мнению авторов доклада «Водород: возможности для нидерландской промышленности» (Waterstof: kansen voor de Nederlandse industrie), в будущем водородные технологии могут стать одной из важнейших категорий нидерландского экспорта [25, с. 3]. Более того, в феврале 2020 года Gasunie и Shell запустили проект NortH2, предполагающий создание крупнейшей в Европе установки по производству экологически чистого водорода при помощи электричества, выработанного гигантскими ветряными мельницами, расположенными на побережье Северного моря. Планируется, что к 2040 году экологически чистое производство водорода составит около 800 000 тонн в год. Это позволит сократить годовые выбросы диоксида углерода в атмосферу на 70 млн тонн [26].

Заключение

В заключение можно сделать следующие выводы:

1. Практически с самого начало европейской интеграции «зеленая» трансформация была одним из приоритетов ЕС. В Нидерландах этот процесс (в контексте инноваций в области в области экотехнологий) начался еще в 1970-х годах и за это время в Нидерландах было осуществлено множество амбициозных проектов, что позволило стране занять лидирующие позиции в отдельных европейских экологических рейтингах.

2. Преимущество Нидерландов состоит в том, что этой стране удалось создать эффективную модель государственно-частного партнерства, за счет которой в реализацию «зеленого» вектора вовлекаются широкие слои населения.

3. Экологическая повестка внешней политики Нидерландов является центральной как с точки зрения развития внутрирегиональной интеграции стран Бенилюкс, так и с точки зрения выстраивания отношений в рамках общеевропейского интеграционного процесса.

4. Вызовы «зеленому» вектору экономической политики, основные из которых – незначительная доля возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе страны и азотный кризис, не позволяют Нидерландам стать лидером в ЕС в сфере развития зеленой экономики; однако накопленный опыт и имеющиеся перспективные проекты могут

^[1] Индекс экологических инноваций, разработанный Европейской комиссией в 2010 г., иллюстрирует эффективность стран – членов ЕС в области экологических инноваций. Индекс состоит из 16 показателей, сгруппированных по пяти измерениям: вклад в эко-инновации, экоинновационная деятельность, результаты экоинноваций, эффективность использования ресурсов и социально-экономические результаты.

^[2] Народная партия за свободу и демократию (нид. VVD), Христианский демократический союз (нид. CDA), партия Демократы 66 (нид. D66) и Христианский союз (нид. CU).