Формирование этики государственных служащих: традиционные и современные подходы

Введение

Вопрос этики государственных служащих в России стоит особенно остро. На сегодняшний день Россия представляет собой государство с ручным управлением [1, c. 14–16] (Gromov, 2014, p. 14–16), неустоявшейся политической культурой, слабо развитым гражданским обществом. В период с 1991 по 2000 год существовала иная культура государственных служащих, которая опиралась на принцип выживания [2, c. 56–59] (Shlyapentox, 2011, p. 56–59), говорить об этике в данный промежуток времени не приходится. Начиная с 2000 года ситуация начала постепенно меняться ввиду смены власти и повышения требований к государственным служащим на местах. Формирование новой политической элиты в виде прихода новой команды под патронажем президентства В. Путина в начале XXI века, по мнению Шляпентоха В.Э. [2, c. 56–59] (Shlyapentox, 2011, p. 56–59), позволило вывести систему государственных служащих на качественно более высокий уровень. Однако все еще актуален вопрос об этике государственных служащих. Рост коррупции, по мнению Д.С. Львова [3 c. 99–114] (Lvov, Ovsienko, 1999, p. 99–114), составлял такой уровень, который в несколько раз превышает советский [5], недовольство граждан отношением чиновников на местах, коррупцией [4] – все это оставляет вопрос об этике открытым. Цель данной статьи – выработать рекомендации по преодолению данного кризиса этической системы государственных служащих в Российской Федерации. Для этого авторы ознакомят читателей с зарубежным опытом в данной области, проведут сравнительный и факторный анализ, представят статистику и на основе всего перечисленного сформулируют возможные пути выхода из сложившейся ситуации.

Современные подходы формирования этики государственных служащих

Этические нормы, действующие в разных странах, такие как норма поведения чиновника, норма работы с обращениями граждан, норма выявления чиновников, не справляющихся с собственными обязанностями, норма добровольного ухода в отставку в сфере государственной службы, зависят от разных факторов. Так, например, в США нормы этического поведения служащих органов исполнительной власти основаны на протестантской этике. Существующие 14 принципов этического поведения федеральных служащих США отражают то, насколько тщательно подходят к данному вопросу на западе, определяя основой деятельности чиновников – службу обществу:

1. Государственная служба – это общественное доверие, требующее от служащих ставить верность Конституции, законам и нравственным принципам выше личной выгоды.

2. Служащие не должны преследовать финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению служебных обязанностей.

3. Служащие не должны заниматься финансовыми сделками, используя необъявленную правительственную информацию, или позволять неподходящее использование такой информации для содействия любой частной выгоде.

4. Служащий не должен просить или принимать любой подарок или другой ценный предмет от любого лица или организации, в отношении которых он обязан выполнить те или иные действия по службе, и невыполнение которых может причинить существенный ущерб интересу последних.

5. Служащие должны прилагать все усилия для выполнения своих обязанностей.

6. Служащие не должны сознательно давать неправомочные обязательства или обещания любого вида, имеющие целью обязать правительство к их выполнению.

7. Служащие не должны использовать государственную должность для личной выгоды.

8. Служащие обязаны действовать беспристрастно и не отдавать предпочтения какой-либо организации или отдельному лицу.

9. Служащие обязаны защищать и охранять федеральное имущество и использовать его только для разрешенных видов деятельности.

10. Служащие не вправе заниматься работой или деятельностью по совместительству, включая поиск или переговоры о работе, которые вступают в конфликт с их официальными обязанностями.

11. Служащие обязаны сообщать об ущербе, обмане, злоупотреблении и коррупции соответствующим органам.

12. Служащие обязаны выполнять свои гражданские обязательства, включая все финансовые обязательства, особенно те, которые налагаются законом, такие как федеральные налоги, налоги штата или местные налоги.

13. Служащие обязаны соблюдать все законы и правила, которые обеспечивают равные возможности для всех американцев независимо от расы, цвета кожи, религии, пола, национального происхождения, возраста или физических недостатков.

14. Служащие должны избегать любых действий, которые создают впечатление, что они нарушают закон или этические нормы [7, с. 232–233] (Irxin, 2016, p. 232–233).

В Великобритании для высших министерских должностей существует кодекс этики и поведения, отступление от которого строго осуждается как внутри министерств и ведомств, так и в обществе. Общественность ознакомлена с данным кодексом и в праве ссылаться на него при формировании претензий к действующей власти [7, с. 232–233] (Irkhin, 2016, p. 232–233) Говоря о статистике, важно отметить, что за последний год в Великобритании на сайт с обращениями к государственным служащим, палате лордов и палате общин было направлено около 200 000 обращений [8]. Особенностью данного сервиса является «прямой адрес» – обращение направляется лично в приемную, и отправитель видит статус его доставки и также через этот сервис получает обратную связь [8]. Принимая во внимание положительную динамику роста направленных обращений, можно сделать вывод о том, что британцы используют данную форму регулярно (рис. 1).

Кроме того, существует особый сервис, который относится к системе здравоохранения. Здесь преимущественно рассматриваются жалобы на частные медицинские учреждения. Такой инструмент показывает эффективность работы чиновников, которые занимаются общественными вопросами. Обратную связь граждане получают напрямую из офиса инспектора, который будет заниматься их проблемой. Если учреждение, на которое подавалась жалоба, уличена в этом не впервые, то в большинстве случаев это учреждение ждет судебное разбирательство [10]. Сервис гражданской статистики [11] из года в год регистрирует повышение количества обращений граждан, что свидетельствует о работоспособности данного сервиса.

Рисунок 1. Число принятых и обработанных обращений (2015–2020 гг.)

Источник: [11].

Также благодаря данному сервису можно установить, что обращения граждан не просто направляются одним целенаправленным потоком, а сортируются по департаментам и ответственным лицам. Жалобы, которые были поданы за последние 2 года в офисы государственных служащих, неуклонно растут.

Если мы обратимся к азиатскому опыту формирования этики государственных служащих, то в первую очередь нужно рассмотреть систему социального рейтинга, которая служит оплотом стабильности в китайском обществе. В 2014 году Государственный совет КНР опубликовал «Программу создания системы социального кредита (рейтинга)» [13]. Данная система сосредоточена на следующих основных направлениях:

1) достоверность судебного делопроизводства и контроль правоохранительных органов данной системы;

2) контроль за предпринимательской деятельностью и пресечение любых попыток махинаций;

3) «честность в государственных делах» (особый контроль за исполнением чиновников своего долга государственной службы);

4) общественный контроль (публичная реклама рейтинга граждан, цель которой сделать взаимную оценку граждан более прозрачной).

Рейтинг составляется в соответствии с законопослушностью граждан, их квалификацией и будет сопутствовать им на протяжении всей жизни. Балльно-рейтинговая система выглядит перспективным нововведением – инновационным методом управления под прикрытием системы начисления наград, развитие которого может привести к возникновению различного рода рисков. Гражданин с рейтингом «С» (низкое значение) должен быть уволен с государственной службы. На первый взгляд, система может показаться антигуманной и недемократичной в связи с тем, что не позволяет гражданину «начать жизнь с чистого листа». Однако в систему интегрированы множество механизмов, позволяющих повысить персональный рейтинг путем исполнения общественно полезных функций и действий, направленных на укрепление традиционных конфуцианских ценностей. Так, например, забота о престарелых родителях положительным образом отражается на рейтингах граждан. Помимо прочего, систему социального рейтинга можно рассматривать как фильтр для отбора кандидатов на государственную службу. Таким образом, органы государственной власти можно укомплектовать лучшими представителями нации с развитыми морально-нравственными качествами, предотвращая попытки проникновения на государственную службу неблагонадежных граждан.

Для граждан с высоким значением рейтинга (А) существует множество привилегий: послабления по кредитным ставкам, более широкий спектр государственных и коммерческих услуг и особые льготы от государства. Однако в то же время отмечается некоторое искажение в модели поведения граждан, которые гонятся за более высокими оценками, позабыв о морали и принципах [14].

Однако в настоящий момент у системы больше плюсов, чем минусов. Исследователи фиксируют, что применение системы социального рейтинга побуждает граждан к саморазвитию, дисциплинирует и позволяет мобилизовать граждан в трудное время (быстрое возведение объектов здравоохранения во время пандемии Covid-19).

Традиционные подходы морально-нравственного воспитания государственных служащих

Рассмотренные подходы формирования этики государственных служащих в странах Востока и Запада основаны на представлениях о морали, описанных авторитетными мыслителями своей эпохи и цивилизации – Конфуцием и Аристотелем.

Современные представления о морали в китайской традиции уходят корнями в конфуцианство и затрагивают множество аспектов, таких как персональная мораль гражданина, правила межличностных отношений, способы управления страной. Конфуцианство рассматривает личное нравственное воспитание как первый шаг к тому, чтобы «стать человеком» [20, с. 132–146] (Vasiliev, 2006, p. 132–146).

Конфуций рассматривал Китай как семейное государство, которым управляла служебная аристократия. Конфуций связывает личную мораль со способом государственного управления, которые являются двумя аспектами основного корпуса конфуцианских политических идей. Согласно конфуцианской идее «Внутреннего мудреца и Внешнего царя», внутреннее нравственное воспитание «подобно мудрецу» является основой управленческой деятельности.

Это сочетание содержится в конфуцианских трудах, моральных нормах и выражениях, известных китайскому народу. Например, Гуаньчжун (725–645 до н. э.) утверждал, что государство рухнет без «Четырех принципов» (Си-вэй): Благопристойности (Ли), Целостности (И), Нетленности (Лянь) и Сознания Стыда (Ци). Дун Чжуншу (179 г. до н. э. – 104 г. до н. э.) способствовал тому, чтобы конфуцианство заняло доминирующее положение в Китае. Он объединил власть короля, власть отца и власть мужа вместе, чтобы построить теорию «трех главных проводников (Сан-ган) и пяти постоянных добродетелей (У-чан)» [15, c. 114–119] (Tikhvinskiy, 2006, p. 114–119).

Сан-ган – это «правитель ведет подданного, отец ведет сына, а муж ведет жену», У-чан – «благожелательность, праведность, благопристойность, мудрость и честность». Сунь Ятсен (1866–1925) был первым временным президентом, когда в 1912 году была основана Китайская Республика, а затем первым лидером Китайской Национальной народной партии (Гоминьдан). Он настаивал на том, что традиционная мораль не должна быть полностью отброшена, положительные ценности, такие как «Верность и сыновняя преданность» (Чжун-сяо), «Доброта и любовь» (Жэнь-ай), «Верность и справедливость» (Синь-и) и «Гармония и мир» (Хэ-пин), должны быть сохранены. Они состоят из восьми иероглифов, поэтому китайцы называют это «Восемь добродетелей».

Прогрессивное развитие китайской модели формирования нового общества доверия порождает риски, исход которых неоднозначен и сложно поддается предикции. Ключевую роль играет экспоненциальное развитие технологий и скорое наступление технологической сингулярности. Вполне возможно, что Китай вернется на традиционный путь воспитания и формирования этики государственных служащих с опорой на вековые ценности.

Западный мир имеет свои представления о морали, заложенные Аристотелем, который рассматривал добродетель как специфическое для контекста промежуточное состояние или среднее между пороком избытка и пороком недостатка. Например, в то время как добродетель мужества является промежуточным условием между опрометчивостью (порок избытка) и трусостью (порок недостатка), добродетель юмора является промежуточным условием между шутовством и хамством.

Важно отметить, что это добродетельное промежуточное состояние всегда находится в определенном контексте и поэтому будет проявляться по-разному в зависимости от обстоятельств ситуации. Например, то, как мы используем юмор во время собеседования, будет отличаться от того, как мы используем юмор с детьми или с друзьями.

Аристотель отмечает, что ключ заключается в том, чтобы развить соответствующее чувство или интуитивное чувство для принятия правильных действий «в нужное время, о правильных вещах, по отношению к правильным людям, для правильной цели и правильным способом» [16, с. 19] (Aristotle, 1999). По этому поводу стоит также отметить, что, согласно Аристотелю, ни одна из добродетелей не возникает в нас естественным образом. Скорее, мы приобретаем их через образование, привычку, а также наблюдая и моделируя этическое поведение других.

Таким образом, «мы становимся справедливыми, совершая справедливые действия, умеренными, совершая умеренные действия, храбрыми, совершая смелые действия». Государственное управление также может быть концептуализировано как практика управления семьей, которая строится на основе взаимопонимания и согласия в системе координат традиционных семейных ценностей – уважения, заботы, воспитания. Брайер, например, описал государственное управление как «социально встроенный процесс коллективных отношений, диалога и действий в стремлении к процветанию человека для всех» [17, c. 19] (Bryer, 2008, p. 19).

Такая концептуализация интересна тем, что вместо узкого сосредоточения внимания на правительственных структурах, институтах или отдельных субъектах она привлекает наше внимание к более широким социальным и кооперативным аспектам практики государственного управления, а также к благам и целям, на которые они направлены. Центральное утверждение состоит в том, что, как и добродетели, ценности государственной службы в Европе проявляются в определенных контекстах как установки, навыки и поведение, полезные для достижения благ и целей, которые являются внутренними для практики государственного управления. Как объяснил Терри Купер, внутренние блага государственного управления включают общественные интересы, подотчетность и народный суверенитет, то есть блага, которые преследуются ради организационного совершенства [18, c. 320–328] (Cooper, 1987, p. 320–328).

Согласно Куперу, их следует отличать от внешних благ, таких как престиж, деньги и власть, которые преследуются просто ради выживания организации. Купер предупреждает, что руководители организаций могут зациклиться на внешних благах организации и в процессе этого испортить этическое поведение своих подчиненных. Поэтому он утверждает, что «добродетели государственного администратора должны соответствовать согласованным внутренним благам практики государственного управления» [18, c. 320–328] (Cooper, 1987, p. 320–328).

Рекомендации

Создание новой морально-нравственной системы координат с опорой на традиционные ценности – актуальный вопрос для современной России. В настоящий момент этический кодекс – забота ведомственных органов, не существует единого и общеобязательного свода правил, который бы в случае нарушения имел принцип прямого действия и повлек бы за собой сбор комиссии по этике в том или ином государственном учреждении. В этой связи необходим единый общепринятый и обязательный к исполнению этический кодекс, который позволил бы сформировать качественно новое поколение морально-нравственных управленцев, в основу которого должны быть встроены универсальные и наиболее выдающиеся конфуцианские ценности: Гуманность (Жэнь), Благопристойность (Ли), Праведность (И), Верность (Чжун), Сыновнее Благочестие (Сяо), Честность (Чэн-синь), Смирение (Цянь-жань), Терпимость (шу), Трудолюбие и бережливость (Цинь-цзянь), Мудрость (Чжи) и Мужество (Юн) и аристотелевские добродетели: величественность – это середина между спесью и приниженностью; ровность – середина между гневливостью и «безгневностью»; правдивость – середина между хвастовством и притворством; остроумие – середина между шутовством и неотесанностью; дружелюбие – середина между вздорностью и угодничеством; стыдливость – середина между бесстыдством и робостью.

Помимо прочего, необходима планомерная системная индоктринациия для будущих управленцев, способная сформировать и укрепить полученные морально-нравственные установки. Выглядеть это могло бы следующим образом: чтение специальных курсов для учащихся с 10-го класса, где закладывались бы основы кодекса морально-этического поведения государственных служащих. При поступлении в университет проводить тест на знание основных положений кодекса. На протяжении всего учебного процесса в институте по направлениям, связанным с государственной службой, должны читаться курсы по этике государственного служащего, должны быть введены отдельные факультативные занятия и практические мероприятия, способствующие закреплению полученных установок. В выпускной год следует также читать курсы по этике, а в программу государственного экзамена должен быть включен зачет по направлению «Этика государственного служащего». На выпуске готовому специалисту предстоит прохождение теста, структура которого должна выявить склонность тестируемого к нарушению закона, этики и морали. Такой тест должен служить частью характеристики при приеме на государственную службу.

Подобные меры – лишь начальный этап в вопросе воспитания нового поколения государственных управленцев, которое сформирует более альтруистическое и активное гражданское общество. В армии солдат-срочников обязывают учить устав. Чем-то подобным мог бы стать общепринятый кодекс государственного служащего. Он должен будет стать единым для всех государственных структур.

Очень важно привлечение как можно большего круга специалистов разных направлений деятельности, взглядов и отношения к будущему проекту кодекса.

Стоит выделить несколько основополагающих положений, на которые стоит опираться при разработке проекта кодекса для России:

- каждый студент, поступающий на обучение по направлению, которое связано с государственной службой, должен принимать своеобразную присягу «О сохранении чести и достоинства государственного служащего»;

- приглашать к проведению семинаров в университетах практиков, зарекомендовавших себя наилучшим образом с профессиональной и морально-этической точки зрения (Тут следует напомнить слова Аристотеля «ни одна из добродетелей не возникает в нас естественным образом. Скорее мы приобретаем их через образование, привычку, а также наблюдая и моделируя этическое поведение других);

- государственный служащий должен раз в 10 лет сдавать экзамен по этике, который проходит в виде написания работы, в которой государственный служащий делится своей практикой службы за последние 10 лет. Данная норма предоставит возможность изучения различных прецедентов, которые связаны с этикой;

- государственный служащий должен поощряться раз в 3–5 лет за образцовую службу высокими денежными поощрениями (равными 5–10 окладам).

Исходя из указанных положений, государственная служба должна стать престижным профессиональным направлением деятельности и вывести на новый уровень качество государственного управления.

Заключение

В российской практике формирования этики государственного служащего требуется проделать значительную работу. Необходимо разработать новую концепцию воспитания государственных служащих, позволяющую воспитывать управленцев, которые служат своему народу, опираясь на традиционные ценности и принципы, такие как человеколюбие, справедливость, честь, совесть, воля, личное достоинство, вера в добро и стремление к исполнению нравственного долга перед самим собой, своей семьей и своим Отечеством [19].

Работа механизма кодекса – половина дела. Необходимо сформировать новую политическую культуру, соответствующую современной технологически насыщенной среде, которая воспитывала бы новое поколение граждан, вовлеченных в государственное управление и принимающих на себя ответственность за свои поступки и публичные обращения. Синтез вековых традиций и передовых технологий – беспрецедентная возможность для формирования нового морально-нравственного облика государственных управленцев и гражданского общества на современном этапе развития каждого государства, лидеры которого возьмут курс на устойчивость, стабильность и процветание.