Institutional environment of regional governance: current challenges to socio-economic security of territorial development

Введение

Современные тенденции формирования новой по своему качеству системы стратегического планирования на региональном уровне все больше характеризуются достаточно сложными и отчасти противоречивыми процессами взаимодействия различных уровней регионального управления. Природа этого взаимодействия все больше определяется не столько формальными нормами, которые иногда просто игнорируются на региональном уровне, о чем свидетельствует, прежде всего, использование методов «ручного управления». Кроме того, формирование определенной новой институциональной среды порождает необходимость выработки общих норм и правил мониторинга самой системы принятия решений на всех уровнях управления, что подтверждают прямые со стороны Федерального центра оценки неэффективности деятельности руководителей регионов.

Именно вопрос о новом качестве взаимодействия Федерального центра и регионов в реализации системы стратегического планирования становится одним из важнейших в том поиске науки и практики территориального управления, который определяет не столько исправление ошибок прошлого (формы и темпы проведения т.н. рыночных реформ), но и главное, те контуры развития самой системы федерализма как объективного условия создания эффективной модели территориального развития, исходя из институциональных критериев обеспечения экономической безопасности нашей страны.

Данный процесс связан не только с реализацией общей концепции современного государственного строительства, определяющего исторически обусловленную тенденцию к формированию региональной политики, как основы определения приоритетов развития государства, но и попытки создания новых норм и правил формирования институциональной среды этого развития.

Выбор между директивностью и индикативностью планирования на региональном уровне определяется не столько объективными факторами закрепления той или иной институциональной нормы на уровне Федерального центра, но и возможностями самих регионов вырабатывать данные нормы, принимая их как необходимые для своего социально-экономического развития или отрицая их, формально выполняя требования, но не реализуя свои потенциальные возможности.

Определение целевых показателей и индикаторов стратегического планирования на федеральном уровне требует от регионов самостоятельности в принятии решений. В условиях уже сложившейся социально-экономической ситуации и годами накопленных системных проблем, в том числе по причине отсутствия действенной модели бюджетного федерализма, данная модель региональной самостоятельности требует формирования достаточно четких институциональных критериев ее реализации.

В этом отношении «идеи, высказанные академиком Е.М. Примаковым о балансе интересов Федерального центра и регионов в рамках общей концепции бюджетного федерализма» [14, с. 100] (Primakov, 2016, р. 100), остаются весьма актуальными в качестве одного из ключевых элементов укрепления федеративного устройства нашей страны.

Неслучайно ряд современных исследователей проблемы развития бюджетного федерализма в России выделяют как основополагающие принципы справедливости, субсидиарности и законодательного разграничения полномочий центральных и местных органов власти [4, с. 22] (Karavaeva, Giraev, 2018, р. 22).

С одной стороны, регионам необходима собственная налоговая база, позволяющая при необходимости проводить «бюджетный маневр», исходя из приоритетности в реализации задач, отражающих региональную специфику, тем самым достигая в среднесрочной и долгосрочной перспективе определенных мультипликативных эффектов. С другой стороны, необходима жесткая «бюджетная дисциплина и соответствующие ограничения, но имеющие четкое обоснование» [6, с. 15] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, Ivanov, Lev, Kolpakova, 2019, р. 15).

Любое изменение правил формирования бюджетной системы неизбежно формально закрепляет новые институциональные нормы в отношении отраслевого развития, и тем самым формируя объективно возможную (инвестиционные потоки) и субъективно воспринимаемую (финансово обеспеченные приоритеты развития) институциональную среду реализации региональной политики государства.

Но «сама оценка мультипликативных эффектов связана со спецификой как отдельных отраслей, так и отдельных территорий, куда будут непосредственно осуществляться инвестиции, и как следствие оценки их с точки зрения реализации социально-экономического потенциала уже макросистем» [2, с. 22] (Goridko, Nizhegorodtsev, 2018, р. 22).

Поэтому достижение мультипликативных эффектов со стороны регионов должно быть обоснованно в рамках реализации приоритетных направлений территориального развития, не противоречащих по своим пороговым значениям целевым показателям, определенным в федеральных программах. И учитывать не только собственные бюджетные интересы, но в большей степени те межрегиональные связи, которые были разрушены в годы рыночных реформ, являвшиеся не только институциональными основами социально-экономической интеграции отдельных территорий, но и возможностью получения мультипликативных эффектов. Например, от развития тех же межрегиональных инфраструктурных проектов в масштабе целой страны, в том числе как важнейшего фактора обеспечения ее экономической безопасности.

Безусловно, сегодня наметились определенные шаги со стороны государства не только в постановке данной проблемы, в ее общественном восприятии и постепенном осознании в определении приоритетов развития, но и в попытке формирования новой институциональной основы реализации задач стратегического планирования. При этом особая роль в этом процессе определяется национальным проектам, важность реализации которых во многом определяется формированием новой институциональной среды реализации современным российским государством своей региональной политики.

Однако, как показывает практика, реализация национальных проектов ряд нестыковок в показателях на межпроектном уровне не позволяют регионам самостоятельно определить приоритетность реализации во времени того или иного направления в рамках достижения общего планового горизонта для обязательного выполнения поставленных задач.

В этом отношении весьма интересными с точки зрения нейтрализации вызовов социально-экономической безопасности территориального развития являются предложения Е.Б. Ленчук, указывающие на необходимость увязки, например, национального проекта «Наука» с рядом других проектов («Образование», «Цифровая экономика», «Производительность труда» и т.д.), что весьма затрудняет получение реального результата на региональном уровне [11, с. 51] (Lenchuk, 2019, р. 51). Несогласованность данных проектов на региональном уровне приводит к отказу от применения научно обоснованных и апробированных методов математического моделирования при разработке стратегий социально-экономического развития регионов.

Следует согласиться и с мнением других авторов, которые считают, что одной из современных проблем развития регионов является игнорирование показателей экономической безопасности при разработке региональных стратегий социально-экономического развития [5, с. 197] (Karavaeva, Kolpakova, 2018, р. 197).

Все это в конечном итоге определяет те институциональные по своей природе возникновения противоречий, когда реализация региональной экономической политики сводится к балансировке макроэкономических показателей и закономерному приоритету бюджетной политики над системой стратегического планирования в целом. При этом «нарушается взаимосвязь в разработки ключевых элементов самой системы планирования, определяемых четким методологическим алгоритмом взаимосвязи прогноза, стратегии, программы и конкретных проектов» [10, с. 42] (Lenchuk, Filatov, 2018, р. 42).

Отсутствие четких критериев контроля за исполнением документов стратегического планирования, принятых на федеральном уровне, неизбежно приводит к практике режима «ручного управления», результативного, как правило, в краткосрочном периоде. В результате таких действий ситуация не изменяется в корне, так как объективность мониторинга невыполнения ключевых плановых показателей всегда может быть объяснена несвоевременным учетом региональной специфики и субъективностью самого восприятия целевых показателей как рекомендуемых, а не обязательных к исполнению [12, с. 380] (Leshchenko, 2019, р. 380).

Отсюда попытки регионов необоснованного определения собственных плановых показателей, либо изначально не соответствующих целевым показателям тех же «национальных проектов, либо соответствующих им, но объективно достигаемых только в краткосрочной перспективе» [9, с. 1531] (Lev, Kolpakova, 2020, р. 1531). Или весьма сомнительные попытки выдать федеральные проекты, обозначенные в отраслевых стратегиях развития (например, Транспортной стратегии РФ), за региональные проекты без учета межрегиональной интеграции как институциональной основы их обоснования.

Речь, прежде всего, идет о регионах с определенными бюджетными ограничениями, фактически находящихся длительное время в стадии стагнации, для которых достигнуть по принципу «все и сразу» просто невозможно, особенно при условии финансирования ряда программ из регионального и местных бюджетов. В связи с этим есть определенная вероятность создания новой «институциональной ловушки»: рост показателей социально-экономического развития региона в соответствии с целевыми показателями может дать краткосрочный эффект, но не создать реальную базу развития территорий в долгосрочной перспективе.

Поэтому, скорее всего, в большинстве стратегий социально-экономического развития регионов в качестве базовых будут определены элементы SWOT- и PEST-анализа, аргументация применения которых по целому ряду отраслевых позиций весьма сомнительна.

Еще большие опасения вызывают проблемы взаимодействия регионального и муниципального уровня управления. Если существует неопределенность в отношении мониторинга принимаемых решений по вопросам стратегического планирования на региональном уровне, часто связанная с несоответствием формальных норм институциональным. Тогда одни и те же проекты десятилетиями определяются в качестве приоритетных, учитывая реалии системы управления на современном муниципальном уровне, особенно кадрового обеспечения. А сам процесс выработки стратегий экономического развития больше приобретает формальный характер исходя из не научно-практических методик решения проблем, а на основе преобладания невещественных факторов на основе субъективных ощущений ценности проекта. Возможность реализации таких проектов определяется в первую очередь как административная реакция на указание более высокого органа управления. Тем самым возникает противоречие между тем, что необходимо сделать для повышения качества жизни населения, и реально сложившейся системой взаимодействия между уровнями государственного и муниципального управления при реализации задач стратегического планирования.

При этом существует действительная заинтересованность всех участников данного процесса в решении обозначенных проблем, но институциональная неопределенность ответственности за принятие самостоятельного решения в рамках отсутствия четкой системы мониторинга принятия и выполнения государственных программ развития, прежде всего на муниципальном уровне, определяет инертность осуществления необходимых с точки зрения ситуационного моделирования действий.

К сожалению, все эти процессы с точки зрения исторической ретроспективы напоминают ситуацию становления стратегического планирования в нашей стране, только уже на новом этапе своего исторического развития. Опасность данной тенденции достаточно четко определил в одной из своих работ Н.Д. Кондратьев, «когда изменялся только горизонт планирования, а операционные и перспективные планы были идентичными» [8, с. 611] (Kondratev, Yakovets, Abalkin, 2002, р. 611).

Поэтому закономерно, что система пороговых значений экономической безопасности как одних из индикаторов регионального развития изначально не может быть рассмотрена в качестве базовой в рамках современных тенденций формализации процессов планирования на региональном и муниципальном уровне. Тем самым сдерживая развитие самой системы стратегического планирования исходя не из вчерашних, а будущих вызовов ее неизбежных институциональных трансформаций.

Институционализация критериев обеспечения экономической безопасности и отражение соответствующих показателей в документах стратегического планирования неизбежно определяет не только учет мультипликативных эффектов, но и переход к определенным новым нормам планирования.

При этом «сам процесс институционализации и ее периодизации будет связан с принятием особых норм-институций уполномоченными органами, фактически определяя новую институциональную структуру [16, с. 40] (Silvestrov, Bauer, Pobyvaev, Lapenkova, 2018, р. 40).

В этих условиях сама система ситуационного анализа и моделирования приобретает достаточно важное функциональное значение в рамках формирования институциональной среды, определяющей контуры будущей системы стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности на региональном уровне.

«Опыт, накопленный при создании и функционировании ситуационных центров на различных уровнях государственного управления, во многом может стать основой их взаимодействия при решении задач территориального развития» [3] (Ilyin, 2017).

Особенно это представляется важным при реализации крупных проектов по развитию региональной (межрегиональной) инфраструктуры и активизации формирования ключевых элементов восстановления потенциально значимой отраслевой структуры в регионах.

Но подобный подход требует рассмотрения самой системы стратегического планирования на региональном уровне с точки зрения уже когнитивного моделирования, предложенного, например, рядом авторов Финансового университета при Правительстве РФ для применения в качестве элемента «Концептуальной модели системы стратегического анализа, управления и предотвращения рисков в сфере социально-экономического развития на федеральном уровне» [15, с. 273–318] (Silvestrov, 2018, р. 273–318).

Предлагаемый этими исследователями подход в полной мере может быть востребован на региональном и межрегиональном уровне. В условиях отсутствия (или недостаточности) подобных научно-практических работ на региональном уровне, рассматривающих вопросы стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности в их концептуальном единстве, сам процесс систематизации отдельных элементов анализа создает объективную базу мониторинга регионального развития. Однако внедрение подобной системы требует подготовки соответствующего уровня кадров, не только понимающих ее суть, но и имеющих практические знания по ее применению.

Все это указывает на необходимость интеграции науки и образования в реализации задач стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности на региональном уровне с целью реализации не только концептуальных задач, но и «создания системы взаимодействия Федерального центра и регионов в подготовке кадров, способных реализовывать данные подходы на всех уровнях государственного управления» [1] (Aliev, Moiseenko, Safarov, Rozhkov, Abramov, Melnikov, Chirkova, Maksimtsev, Korableva, 2019).

Выстраиваемая вертикаль взаимодействия Федерального центра и субъектов Федерации в современных условиях весьма необходима. И прежде всего, в формировании той институциональной среды, которая сделает необратимыми процессы воссоздания системы стратегического планирования и обеспечения гарантий экономической безопасности регионального развития как основы укрепления федеративных отношений, создания новых направлений межрегиональной интеграции в условиях не только сложившегося административного фактора объединения их в рамках федеральных округов, но и общей концепции территориального освоения.

Безусловно, в России накоплен достаточно интересный историко-экономический опыт развития своей территории, но его осмысление, а скорее всего, понимание его институциональной основы представляется достаточно важной составляющей в формируемой тенденции институционализации критериев стратегического планирования развития отдельных территорий, определяемых как геостратегические, в реализации национальных приоритетов развития современной России. Прежде всего, это касается Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ).

Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. формально закрепляет этот статус, но неоднородность АЗРФ в рамках территориального деления и при этом обоснование создания новых макрорегионов, включающих отдельные территории в их административных границах, порождают новую институциональную неопределенность.

«Заложенные в данной стратегии правовые нормы определяют некоторую попытку со стороны государства применить новые механизмы регулирования территориального развития в условиях, когда возрождение советской модели централизованного планирования невозможно, а существующая модель экономических отношений требует централизованного вмешательства со стороны государства, в том числе институционального характера» [13, с. 976] (Minakir, 2019, р. 976).

Сложность этого институционального выбора заключается в неоднозначности оценки собственного опыта планирования и возможности использования апробированных механизмов научно-практического взаимодействия всех уровней государственного управления и «научного сопровождения при разработке документов стратегического планирования» [7, с. 53] (Karavaeva, Kolomiets, Lev, Kolpakova, 2019, р. 53).

Заключение

Обосновывая идею разработки общенационального плана социально-экономического развития, академик А.И. Татаркин утверждал «о приоритетности программного развития межрегиональной интеграции и возрождения практики разработки схем размещения и развития производительных сил «на российском пространстве» [17, с. 21] (Tatarkin, 2016, р. 21). Данные предложения не утратили своей актуальности в условиях отсутствия общей стратегии социально-экономического развития страны и перехода к макрорегиональному регулированию.

Тем самым вопросы разработки стратегий социально-экономического развития новых макрорегионов и их практической интеграции становятся одними из самых важных в определении критериев формирования новых уровней регионального управления. Например, даже в самом маленьком по числу включенных субъектов Федерации Северном макрорегионе (Республика Коми, Архангельская область, Ненецкий автономный округ) многие из интеграционных проектов, особенно в области транспортной инфраструктуры, в большей степени отражают институциональные вызовы территориального развития, чем формально экономические. В этих условиях применение только традиционных методик технико-экономического обоснования приоритетных проектов развития на макрорегиональном уровне не может создать объективные возможности их реализации, исходя, прежде всего из бюджетных ограничений субъектов Федерации, входящих в данный макрорегион.

Следовательно, это требует формирования нового качества институциональной среды регионального управления, основанной на взаимодействии различных уровней управления в общей системе межрегионального стратегического планирования, обеспечения экономической безопасности и соответствующей этим задачам системы мониторинга.

Фактически в условиях отсутствия общей стратегии социально-экономического развития страны регионам придется решать вопросы формирования новой системы межрегионального стратегического планирования самостоятельно, что может привести к возможным институциональным рискам в обеспечении социально-экономической безопасности территориального развития, связанных с постепенной формализацией и выхолащиванием самой сути стратегического планирования.