Значение малых городов в современной территориальной политике

Введение

В российском обществе по отношению к судьбе малых городов сложилось два мнения. Первое основано на том, что малые города являются важнейшими элементами пространственного развития страны и укрепления социально-территориального каркаса российского государства. Второе мнение высказывают весьма влиятельные политики и бизнесмены, считающие большинство малых городов бесперспективными, требующими огромных финансовых вливаний и нужными только лишь для обеспечения роста агломерации. Безусловно, реальный механизм территориального сглаживания должен учитывать все факторы и находить необходимый баланс между гуманистическими явлениями и экономической целесообразностью.

Вопросам развития малых городов в последнее время уделяется большое внимание. Исследователи пытаются понять, каким образом поиск и реализация собственной стратегии развития, основанной на специфических особенностях муниципального образования, способны раскрыть их потенциал и обеспечить стабильное существование.

Основная часть

Население России по оценке Росстата на 1 января 2019 года составляет 146 793 744 постоянных жителей, около 30 % из которых проживают в малых городах страны [1]. Около 70 % городов России – это малые города.

Процессы урбанизации, стремительно начавшиеся в начале XX столетия в рамках индустриализации и коллективизации, способствовали более широкому и основательному освоению территорий страны в большей части за счет притока сельского населения.

Сама урбанизация была следствием принятия стратегически важного решения о переносе промышленного производства из европейской части страны на вновь осваиваемые территории: Урал, Сибирь, Север и Дальний Восток. Решение было верным, поскольку во время войны ни один самолет не обладал таким ресурсом, чтобы без дозаправки преодолеть огромные расстояния, поэтому военно-промышленные производства на Урале и в Сибири ни разу не были подвергнуты бомбежкам [2] (Meerovich, 2018).

Именно в этот период возникло огромное количество моногородов, которые были построены в буквальном смысле на пустом месте [9] (Grigorev, 2018). Мощность создаваемых промышленных производств – гигантов требовала концентрации вокруг себя населения в количестве от нескольких десятков до нескольких сотен тысяч человек. Необходимо отметить, что приток рабочей силы был обеспечен в основном принудительными мерами и в целом контингент переселенцев не отличался особо патриотическими чувствами. Под влиянием жесткой социальной политики и порожденной ею распределительной системы моногорода получили возможность развиваться, а люди привязывались к основному источнику существования – градообразующему предприятию и уже не могли и не хотели покидать это место. На современном этапе моногорода испытывают глубокий кризис в связи с остановкой деятельности градообразующих предприятий по разным причинам [10] (Markaryan, Kurbatova, 2018). Большинство из этих монопрофильных муниципальных образований также являются малыми и также страдают в первую очередь из‑за оттока трудоспособного населения в крупные города.

Причиной столь губительной миграции, усилившейся с конца 90-х годов прошлого века, является возникший в рамках урбанизации параллельный процесс, именуемый агломерацией. Агломерация (от лат. agglomerare – присоединять, накоплять) как явление получила свое развитие под влиянием естественных процессов объединения находящихся поблизости городов и усиления трудовых и социальных взаимосвязей проживающего на этой территории населения. Городская агломерация – это компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Образование городских агломераций – одна из стадий урбанизации [3] (Maloyan, 2010).

В настоящее время выделяют несколько основных моделей пространственного развития агломераций, каждая из которых имеет свои особенности, достоинства и недостатки – моноцентрическая, полицентрическая, рассеянная и лучевая [4] (Khmeleva, 2015).

Очевидно, что моноцентрическая модель градостроительного развития – наиболее неудачная, поскольку ее реализация приводит к деградации территорий, не вовлеченных в центральную область экономической активности, близлежащие спальные районы страдают от недостатка развитой инфраструктуры, увеличивается транспортный поток в рабочие и праздничные дни. Данная модель преобладала в бывшем постсоветском пространстве, а также в крупных и малых городах современной России и характеризовалась концентрацией социальной и экономической деятельности в одном центральном месте, что неизбежно приводило к миграционному оттоку.

Полной противоположностью моноцентрической модели является полицентрическая модель развития городских территорий, которая гораздо моложе и получила свое развитие в XIX веке. Ее главной особенностью является сетевая территориальная структура, в которой районы или территориальные единицы являются равноправными, но в то же время независимыми центрами, которые могут дополнять друг друга и сотрудничать. В рамках данной модели формируются равноправные агломерационные структуры.

Под лучевой моделью понимается развитие территориальных единиц вокруг главного поселения (более крупного города) вдоль транспортных магистралей. Интересно то, что все поселения тесно связаны с центром, но между собой могут не иметь никаких связей. Данная модель является весьма распространенной в Российской Федерации. Большинство существующих агломераций в стране созданы по этому типу, когда происходит застройка отдельных микрорайонов и поселков с невысокой стоимостью квадратного метра, но обеспеченная хорошо развитой дорожно-транспортной сетью. Основным недостатком является маятниковая миграция местных жителей и зависимость благополучия жителей малых городов от общей экономической ситуации мегаполиса [5] (Klimenko, Abakumov, Avilova, 2018).

Рассеянная модель представляет собой равномерное распределение малых и средних по размеру городов с достаточно развитой социальной и экономической инфраструктурой, способной обеспечить комфортную и достойную жизнь населению. В первую очередь сюда относят сельские поселения и фермерские хозяйства. Данная модель характерна для таких стран, как США, Канада и Австралия. Однако данная модель, несмотря на то, что может обеспечить рациональное освоение земель и создание экологически чистых продуктов, самая затратная. Для ее реализации необходимо не только тщательно проработать нормативно-правовую базу, но и осуществить ряд прорывных программ, сопряженных с огромными финансовыми вливаниями государства.

Ряд исследователей считают, что лучевая и рассеянная модели градостроительного развития не являются самостоятельными единицами, а лишь дополняют характеристики моноцентрической и полицентрической систем.

Тем не менее на современном этапе можно с уверенностью говорить о них как об отдельных самостоятельных моделях реально существующих агломераций. Например, Верхнесилезская агломерация в Польше как реализация рассеянной модели и агломерация Стамбула как лучевая модель развития территории [6].

Сегодня в условиях нестабильности мировых экономических систем наиболее важным фактором выживания и развития государства является его градостроительная деятельность и рациональное территориальное планирование. По мнению экспертов, для России на современном этапе наиболее перспективной моделью развития является полицентризм. Если учесть, что большая часть российских агломераций долгие годы функционировали по моноцентрическому принципу, то объем ресурсов, необходимый для реализации нового подхода, будет колоссальным.

Интересно то, что в Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 также нет четко выраженного мнения относительно будущего крупнейших агломераций [11]. Известно, что данная ситуация является следствием борьбы двух основных позиций. Согласно одной из них, мегаполисы –

это основные силы и точки экономического роста страны, и их дальнейшее развитие по агломерационному типу должно стать одной из главных задач социально-экономической политики государства. Другая позиция основывается на том, что подобная политика неизбежно приведет к хозяйственной и социальной деградации (упадку) значительных территорий, что чревато многими негативными последствиями, в том числе и дополнительными угрозами экономической безопасности Российской Федерации.

На наш взгляд, пространственное развитие должно основываться на элементах рассеянной модели территориального развития и включать два основных рычага воздействия. Первый должен быть направлен на сами агломерации, их дальнейший «рост» или его ограничения, а также позиционирование агломераций как объектов и субъектов территориального управления, в том числе и как участников практики стратегического планирования.

Второй рычаг должен быть направлен на создание всей инфраструктуры, необходимой для развития малых и средних городов. Сеть устойчиво развивающихся городов создадут муниципальный каркас, способный обеспечить не только эффективное развитие народного хозяйства, но и экономическую безопасность страны. Отличие этой модели от классической полицентрической мы видим в отсутствии необходимости добиваться равноправия и равнозначности поселений. В рамках рассеянной модели они могут быть совершенно разными, и малыми, и более крупными, с разной функциональной направленностью, но они должны просто иметь возможность существовать каждый в своей нише и составлять здоровую систему огромного живого организма.

Одним из важнейших этапов является выявление малых городов, имеющих потенциал для развития, даже если он не ярко выражен. Процесс выявления, развития и поддержки муниципальных образований должен проходить не только на основе применения системы конкурсов и грантов, но и на основе прямого стимулирования активных сегментов экономики города. На начальном этапе возможно применение маркетингового подхода к стратегическому планированию изменений в системе. Каждый малый город, претендующий на выживание, должен определить свою миссию и идеальный образ, к которому необходимо стремиться [7] (Romanishina, 2017).

Безусловно, для реализации данной стратегии необходимо привлечь огромное количество самых разных ресурсов – финансовых, человеческих, управленческих, современные технологии и т.д., но это обязательное условие для снижения темпов безвозвратной миграции населения и обеспечения устойчивого развития страны.

Проводимая в последние годы политика территориальной сверхконцентрации населения и гиперурбанизации страны привела к демографическому спаду, сравнимому с показателями времен Великой Отечественной войны.

Так, процессы оптимизации, затронувшие практически все малые поселения, привели к ликвидации учреждений, жизненно необходимых для проживания российской провинции. а это почти 70 млн жителей малых городов и сельских населенных пунктов. Мнимая экономия бюджетных средств в итоге обернулась глубокими негативными социально-экономическими последствиями, оттоком населения и резким снижением рождаемости. Хотя именно сельские поселения и малые города во все времена были основными поставщиками человеческих ресурсов, имея для этого все условия.

Более того, реализация программ создания зон опережающего роста преимущественно в крупных городах европейской части страны привела к тому, что остальные территории и даже региональные столицы потеряли свою привлекательность. Итогом стал очередной отток экономически активного населения из регионов Сибири и Дальнего Востока, а формы расселения с самыми неблагоприятными условиями демографического роста стали наиболее популярными.

Ко всему прочему руководство страны проводит целенаправленную политику ограничения количества небольших поселений, оставляя надежду на существование только тем, которые являются пригородными зонами крупных городов и потенциально войдут в состав агломерации.

В конечном итоге все эти меры опустошают периферию как субъектов Федерации, так и страны в целом, тем самым существенно сокращая число городов и поселков с благоприятными для демографического роста предпосылками.

Одновременно существуют попытки создания комфортной среды для жизни населения в малых городах. С 2018 г. ежегодно выделяются 25 млрд рублей на развитие городской среды. Однако деньги, поступившие в регионы, до основных адресатов не доходят, растворяясь в местных проблемах. На фоне активной миграции трудоспособной части населения в более крупные муниципальные районы и вымирания нетрудоспособной из‑за хронического алкоголизма, наркомании и некачественного медицинского обслуживания данные вливания выглядят как выстрел в небо с сомнительной эффективностью бюджетных средств.

Также к числу наиболее актуальных проблем, лежащих в основе ослабления и исчезновения малых городов, относят дефицит муниципальных бюджетных средств, необходимых для реализации приоритетных государственных и муниципальных проектов. Эта проблема вытекает из отсутствия координации и взаимодействия по вертикали «город – регион – федеральный центр»; несоответствия полномочий органов местного самоуправления и финансовых возможностей для их исполнения; несовершенства системы налогообложения [8] (Rogovaya, 2019).

На данном этапе наиболее целесообразной является поддержка экономики малого города через систему потенциалов, основанную на классификации муниципальных образований. Для каждой классификационной группы разрабатываются возможные модели развития и основные точки роста, на которые администрация города могла бы ориентироваться при планировании своей деятельности. Те меры, которые реализуются на данный момент, не соответствуют ни по объемам, ни по структуре тем проблемам, которые для большинства малых городов являются насущными. Поэтому трансформация «умирающей» экономики малого города в стабильно развивающееся поселение – процесс долгий и сопряженный с задачами социокультурной революции.

Однозначно только жесткие меры в миграционной политике, граничащие с неприкосновенностью прав и свобод человека и гражданина, могут дать эффект, необходимый для преодоления демографической ямы. Одним из наиболее действенных, на наш взгляд, является инструмент миграционной политики, связанный со сферой высшего образования. Увеличение бюджетных мест в региональных вузах и одновременное сокращение их в центральных регионах способствовало бы меньшему проявлению безвозвратной миграции. Статистика свидетельствует о том, что выпускники школ, поступившие в учебные заведения центральных регионов, с минимальной вероятностью возвращаются обратно. Руководством страны планируется к 2024 году увеличить объемы бюджетных мест почти на 142 тысячи, и львиная доля из них должна быть реализована в региональных вузах. При этом университеты Сибири и Дальнего Востока совместно с администрациями муниципальных образований региона должны нести повышенную и персональную ответственность за каждое бюджетное место, создавая единую систему взаимодействия с работодателями.

Также обязательной мерой является создание в городе общественных пространств, способных отразить как гражданскую позицию жителей регионов, так и все многообразие, и разный колорит многонациональной страны. При проектировании городской среды следует опасаться формализации этого процесса и применения навыков классического благоустройства (уборка, освещение, озеленение), а также желания реализовать программу быстро, сразу по всей стране и везде одинаково в угоду чиновничьей отчетности. Применение в проектировании городской среды социологического подхода с глубокой проработкой ментальных характеристик населения, проживающего на конкретной территории, позволит реализовать хорошие проекты и продемонстрировать качественный подход в создании общественных пространств. Сложно переоценить важность данной программы, призванной оказать существенное влияние на дальнейшее развитие государства и внести вклад в решение демографической проблемы.

Однако даже на текущий момент анализ реализации программы показывает, что население плохо информировано о возможности личного участия и способности повлиять на создаваемые площадки. Половина населения не информирована ни о самой программе, ни о мероприятиях, проводимых в ее рамках. Осуществляя, по сути, благоустройство по-советски, чиновники разных уровней отчитываются о выполнении программы на 95 %. Но население страны, а особенно малых городов настолько отвыкло от современных элементов благоустройства, что радуется тому, что сделано, не понимая, какие возможности скрыты в программе создания комфортной городской среды.

Новая Стратегия пространственного развития в Российской Федерации – закономерный результат запроса общества и государства на соответствие пространственной организации экономики политическим реальностям и экономическим практикам второго десятилетия XXI века. Отвечая на это, отметим прежде всего то, что пространственная организация экономики – не более чем часть пространственной организации общества в целом. Соответственно, изменение одних параметров общественного развития требует изменения других. Российское общество радикально изменилось. Принципы организации экономики и новая модель власти имеют мало общего с тем, что существовало в РСФСР до 1991 г. Пришло время обеспечить соответствие пространственной формы политическому и экономическому содержанию [12] (Shamakhov, Mezhevich, 2019).

Заключение

Малые города играют важную роль в пространственном развитии страны, обладая значительными ресурсами – материальными, человеческими и духовными. Правильная и своевременно оказанная помощь малому городу, включающая комплекс мер как организационно-экономического, так и социологического характера позволит запустить процесс восстановления пространственной структуры территориального устройства страны. Комплексная система должна включать механизм классификации муниципальных образований, их ранжирование и моделирование процессов восстановления социально-экономической самостоятельности; меры по миграционному регулированию и равномерному распределению молодых специалистов в регионах с наибольшим оттоком населения; создание комфортной среды обитания с учетом элементов социального программирования, повышающего ментальную активность населения. Комплексные меры создадут условия для возвратной миграции из больших городов в малые с хорошей комфортной средой и экологическим благополучием.