Сущность института саморегулирования как инструмент повышения контроля качества строительной продукции и жилищно-коммунальных услуг

Великий философ и математик Рене Декарт сформулировал положение, которое следует считать самым главным для проведения любого научного исследования: «Давайте договоримся о понятиях, и мы избавим мир от половины заблуждений». Очевидно, все объекты и явления окружающего нас мира могут определяться человеком с помощью самых слов - определителей, так называемых терминов. При этом понятие остается одним и тем же. Так, определить понятие - значит определить, что именно является объектом изучения, исследования и анализа. Как язык и грамотность начинается с изучения алфавита, так и профессиональное изучение всякой дисциплины должно начинаться с изучения и освоения базовых понятий, на основе которых будут сформулированы основные концепции данной дисциплины. Очевидно, что для изучения экономики и управления строительством, а в данной работе именно строительного контроля в условиях саморегулирования, базовыми будут являться следующие понятия: «инвестиционно-строительный комплекс», «государственное регулирование экономики», «саморегулирование» и «строительный контроль». Таким образом, основные предпосылки успешной деятельности строительной отрасли находятся как во внутренней среде, которая должна регулироваться самостоятельно, так и во внешней среде, т.е. зависят от внешнеэкономических, социальных и других отношений в обществе, которые регулируются в основном государством.

Сущность государственного регулирования и саморегулирования

Государственное регулирование экономики – это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными органами с целью решения основных проблем экономики страны. Государственное регулирование в строительстве должно обеспечивать упорядоченность сложившихся составляющих инвестиционно-строительного процесса, на которые не всегда могут эффективно влиять, применяя либо экономические, либо административные меры воздействия.

При регулировании строительной отрасли выделяют следующие аспекты направлений рыночной системы:

- антимонопольное;

- антикризисное;

- антизатратное и др.

Как показывает практика, государственное регулирование, в виду множества функций, которые оно выполняет, справляется с ними не в полной мере. Поэтому часть своих функций (первые три функции, перечисленные ранее) оно делегировало самим участникам инвестиционно-строительного комплекса, т.е. саморегулируемым организациям.

Как было рассмотрено ранее, саморегулирование пришло на замену устаревшей системе государственного лицензирования.

До 2009 г. лицензия строительной деятельности была обязательным документом, разрешающим осуществление строительных работ.

Процедура получения строительной лицензии была весьма проста. Любое вновь созданное предприятие могло с одними уставными документами получить лицензию на строительство, обратившись в организацию, специализирующуюся на оказании услуг по получению данной лицензии. Рисовались кадровые документы, материально-технические базы, положения о системе контроля над качеством и прочие документы, необходимые для получения лицензии. Подготовленные документы предоставлялись в лицензирующий орган и, если документы подготовлены в соответствии с требованиями, в течение 45 дней организации выдавалась лицензия. Эксперты лицензирующего органа не выезжали с проверкой на предприятие и не проверяли реальное соответствие лицензионным требованиям. При этом поток строительных организаций, желающих получить лицензию, был настолько велик, что для проверки каждой такой организации было невозможно выделить необходимое количество человеческих и финансовых ресурсов. Так, лицензии приобретались и на так называемые готовые компании – компании на продажу. Покупая такую готовую организацию со строительной лицензией можно было не ждать почти два месяца лицензии, а сразу, на следующий день после покупки, начинать строительные работы.

За деятельность строительных организаций, получивших лицензию, и последствия от такой деятельности лицензирующий орган не нес никакой ответственности. Ущерб, наносимый строительными предприятиями, мог никак и никем не возмещаться, в частности, если директор такой строительной организации – «подставной», что широко практиковалось с целью избегания ответственности.

К тому же, по состоянию на данный момент, на целый ряд объектов стандартизации отсутствовали нормативные документы по причине того, что в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» по окончании переходного периода прекратят действовать такие виды документов, как СП, ТСН, ВСН, МДС, РСН, СН и др. Отсутствовали либо устарели нормативные документы, относящиеся непосредственно к производству самих работ на строящихся объектах.

Основы саморегулирования в строительстве

Саморегулирование – это широко известный в мире механизм регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности.

СРО в области строительства должны решить такие важные проблемы, как повышение качества производимой строительной продукции (работ, услуг) и повышение ответственности всех участников инвестиционно-строительного комплекса перед потребителями.

Однако в России система саморегулирования находится в зачаточном состоянии. И правильность выбора государством курса на саморегулирование российских строительных организаций является спорным вопросом.

Строительное саморегулирование было сформировано государством сверху, где Министерство строительства архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства РФ (РТ) выполняет функцию координатора строительного объединения, а Ростехнадзор - функцию контролера. Саморегулируемые организации были созданы как некоммерческие организации, однако основная деятельность («допуски СРО») осуществляется на коммерческой основе, что ложится тяжелым бременем на плечи самих строительных организаций. «Камнем преткновения» для многих некрупных строительных предприятий, стремящихся стать членами СРО, становится необходимость внесения средств в компенсационный фонд. В идеале, субъект, осуществляющий контрольно-надзорные полномочия, не должен преследовать коммерческой цели. Институт саморегулирования в России будет эффективным только в случае создания системы финансовой независимости и беспристрастности контрольных организаций, деятельность которых не будет преследовать коммерческой цели. Из этого следует, что такую систему можно создать лишь при условии ее финансирования из федерального бюджета.

Также стоит отметить то, что в российской системе саморегулирования отсутствует базовый принцип саморегулирования, который заключается в строгой однородности членов каждого профессионального объединения. Так, в действующем Градостроительном кодексе РФ указывается то, что строительные СРО объединят в себе и бульдозеристов, и крановщиков, и кровельщиков, и монтажников, и т.д. В целом, все эти специальности имеют отношения к строительству, но они отличаются с точки зрения профессионального регулирования.

В качестве примера можно привести систему организации лифтовой деятельности. Согласно Федеральному Закону от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», организации должны иметь разрешение на проведение монтажных и наладочных работ. Но, как известно, лицензии отменены - и получается, что ремонт и обслуживание лифтов регулирует только ФЗ «О саморегулируемых организаций» № 315-ФЗ, а монтаж, наладка и частично другие работы отошли к строителям и регулируются ФЗ-148.

Возникает вопрос: к кому обращаться при возникновении проблем с лифтовым оборудованием. К строителям? У строительных организаций вступительный взнос и компенсационный фонд большие (свыше 300 тыс. руб.). А обслуживанием и ремонтом лифтов в основном занимаются организации малого и среднего бизнеса. Такими средствами они не располагают. Кроме того, не состоящим в членстве саморегулируемых организаций компаниям тяжело конкурировать с коллегами, поскольку для участия в конкурсах и в ходе определения объемов работ условие членства в саморегулируемой организации обязательно.

Из этого следует, что предприятиям малого и среднего бизнеса следует объединяться в свои саморегулируемые организации, с приемлемым для них вступительным фондом (см. табл. 1).

Известно, что не только в лифтовой, но и в других отраслях наметился путь к саморегулированию. Данная тенденция носит как положительные, так и отрицательные моменты.

Таблица 1

Критический анализ системы саморегулирования

Итак, согласно российскому законодательству основной целью создания и развития системы саморегулирования является надзор за строительной отраслью.

Исходя из вышеизложенного, обобщим цели и задачи формирования института саморегулирования.

Целью саморегулирования в строительной отрасли является:

- представление интересов участников объединения и их защита в различных инстанциях;

- способствование в принятии законов и их координирование, которые нужны бизнесу;

- создание репутационного соперничества между участниками строительного комплекса;

- обеспечение здоровой конкурентной среды для ведения хозяйственной деятельности;

- обеспечение качества и безопасности строительства;

- сохранение ответственности бизнеса перед потребителями в условиях, когда государственное регулирование сведено к минимуму.

К задачам саморегулирования можно отнести следующее:

- создание единого реестра членов СРО;

- создание стандартов, правил и механизмов ведения хозяйственной деятельности;

- создание единых правил и механизмов учета и контроля работников и работодателей строительного бизнеса;

- обеспечение контроля качества строительной продукции;

- надзора за деятельностью субъектов строительной отрасли.

В строительной сфере на данный момент существуют следующие три вида саморегулируемых организаций:

- проектные СРО (объединение проектных организации, занесенных в реестр СРО проектировщиков, ведущих деятельность в области проектирования объектов строительства);

- инженерно-изыскательские СРО (объединение организаций, которые ведут деятельность в области инженерных изысканий, занесенных в соответствующий реестр СРО);

- строительные СРО (объединение организаций, занесенных в реестр СРО строителей, занимающихся непосредственным производством строительного продукта).

В свою очередь, саморегулируемые организации могут объединяться в единое национальное объединение по своему профилю. Так, строительные СРО объединяет НОСТРОЙ. Национальное объединение является высшим органом всей системы саморегулирования. В задачи данного органа входит разработка приоритетных направлений строительного комплекса в части формирования организационно-методической основы своей деятельности и деятельности ее членов (СРО), выработки единых требований к подготовке и аттестации специалистов, разработки стандартов, актуализации нормативно-технической базы и т.п.

НОСТРОЙ формирует единую нормативно-техническую базу на все виды строительных работ. За 2010-2014 гг. НОСТРОЙ разработал более 150 стандартов, потратив на это около 160 млн руб. Около 60% СРО – членов НОСТРОЙ, объединяющих более 65 тыс. строительных предприятий, приняли их на общих собраниях в качестве своих.

Полагаем, что неоценимую помощь в развитии качества жилищно-коммунальных услуг могут оказать СРО в области ЖКХ: в данный момент эти саморегулируемые организации больше носят характер общественных, не имея должного административного ресурса.

Зарубежный опыт саморегулирования

Необходимо отметить, что в развитых странах в целом развитие саморегулирования предпринимательской деятельности проходило «снизу»: в отдельных видах деятельности формировались механизмы и инструменты саморегулирования, которые проходили апробацию в течение долгого периода времени. Сегодня саморегулирование и государственное регулирование рынка осуществляются параллельно, взаимно дополняя и обогащая друг друга. В результате чего был накоплен опыт взаимодействия бизнеса и государственной власти, что можно назвать сорегулированием, по удовлетворению требований качества продукции, работ и услуг.

В качестве примера рассмотрим опыт становления саморегулирования в Японии и Германии как две противоположные модели системы саморегулирования.

После того как правительство Японии стало понимать, что стремление к объединению и сотрудничеству предприятий возможно лишь при изменении антимонопольного законодательства, в 1980-1990-х гг. происходит его смягчение. В первую очередь изменения происходят в структуре отношений власти и промышленности. Превентивное управление государственного контроля в экономике Японии сменяется функцией оказания советов бизнесу. Все больше решений принимается без правительственного вмешательства и поддержки, а вместо органов власти доминирующую позицию занимают торговые ассоциации.

В отличие от японской системы саморегулирования, немецкая система имеет иную специфику. В Германии система самостоятельного управления отраслями называется корпоратизмом.

В рамках исследования авториторизма, корпоратизм используется для определения процесса использования официально разрешенных общественных организаций для ограничения участия населения в политическом процессе страна и подавления власти гражданского общества, где государственная власть устанавливает жесткие рамки на выдачу лицензий этим организациям. Данная ситуация уменьшает количества таких организаций, позволяя государству контролировать их деятельность и стимулируя надзор организаций над своими членами. Объединения организаций признаются государством и получают от него исключительное право на управление, которое заключается в передаче монопольных прав государства в пользу ассоциаций в обмен на возможность использования государством определенных средств управления при выборе руководителей и установлении определенных требований при условии поддержки данной ассоциации. Тем самым, эти ассоциации выступают в качестве посредников между бизнесом и государственными органами власти. А для гарантированного выполнения правил игры государство сделало членство в ассоциациях обязательными.

Таким образом, важным отличием в становлении системы саморегулирования в разных странах является степень делегирования регулирующей власти и государственного признания действий ассоциации. Так, саморегулирование в Японии шире саморегулирования в Германии, т.к. саморегулирование полностью независимо от государства. Немецкий опыт ограничивается действием ассоциаций, которым делегированы государственные полномочия без возможности самостоятельного управления.

Исходя из этого, российская система саморегулирования схожа по форме образования и ведения с опытом Германии.

Как известно, уровень производительности труда, скорости выполнения работ и качества строительства в зарубежных странах выше, чем в России.

Для сравнения, производительность труда в строительном секторе российские предприятия составляют 21% от уровня производительности труда в США и около 33% от уровня Швеции.

Российский строитель в год возводит 18 кв. м жилья, шведский – 51 кв. м, американский – 81 кв. м.

В России редко используются деревянные и металлические каркасы и малые сборные конструкции, из которых производится только 17% жилья, тогда как в США этот показатель составляет от 70 до 80%.

Это говорит о том, что многие развивающие страны создают и внедряют все более новые и современные системы менеджмента качества, что позволяет современным технологиям достичь поставленных задач строительства, а именно: сжать сроки строительства, улучшить качество и надежность строительной продукции, снизить затраты на выполнение работы.

В качестве примера рассмотрим внедрение системы менеджмента снижения затрат, широко применяемое за рубежом.

В 60-х гг. в Японии была сформирована концепция менеджмента, основанная на методологии Lean Management (бережливый менеджмент). Бережливое управление – это методология управления производственным предприятием, основанная на постоянном стремлении к сокращению или устранению всех видов потерь. Впервые данная методология была применена в машиностроении (в производстве Toyota), которая была нацелена на повышение качества продукции, путем сокращения размеров заказа на ее выпуск.

Практика Lean Management позволят применить данную методологию и в строительной отрасли.

Так, по данным американского журнала, посвященного бережливому строительству (LCJ – Lean Construction Journal), выявлены самые важные недостатки в строительной отрасли на данный момент времени:

- около 60-85% времени в строительстве тратиться на все виды «ожидания» и устранение ошибок;

- имеется и возрастает нехватка опытных и квалифицированных кадров;

- средняя производительность для строителя составляет около 40%;

- низкое качество производимой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг;

- недостатки в планировании, связанные в основном с задержками в них;

- чрезмерное изменение стоимости и сроков работ в ходе в процессе производства строительной продукции.

Бережливое строительство (Lean Construction) направлено на повышение эффективности выполняемых работ на всех этапах строительства, а также на сокращение различных видов потерь (см. табл. 2).

Важно отметить, что внедрение данной методологии на зарубежных строительных предприятиях обеспечивается наличием регламентированного подхода к пониманию самих принципов и методов «бережливого производства» через единую систему нормативно-технической документации для формализации и жесткой регламентации деятельности всех участников процесс контроля качества строительства, а также достаточностью и компетенцией имеющихся коммерческих учебных и консультационных организаций, занимающихся данной тематикой.

Таблица 2

Ожидаемые результаты от внедрения методологии «Lean Construction»

Сложностью внедрения Lean Construction в России является отсутствие центров, которые могли бы аккумулировать лучшие зарубежные практики, предоставлять системный анализ российского опыта внедрения менеджмента «бережливого строительства». Зачастую причина кроется в незаинтересованности самих строительных организаций в каких-либо переменах, т.к. новые технологии и методы работ в конечном счете ведут к удорожанию конечного продукта. Государственная власть на создание, внедрение, регулирование и контроль такой системы менеджмента не способна и не проявляет интереса. Из этого следует, что решение данной проблемы, а именно внедрение новой системы управления качеством, должно являться задачей саморегулируемых организаций.

Выводы

1. В рассматриваемый период многие саморегулируемые организации имеют или разрабатывают свои собственные стандарты, что на практике приводит к разобщенности и дезориентации предприятий строительного комплекса. Однако надо иметь в виду, что при производстве работ строительная организация, привлекающая на основе субподряда организации, входящие в разные саморегулируемые организации, для выполнения одних и тех же работ, может столкнуться с тем, что в каждом из этих саморегулируемых организаций будут существовать разные стандарты на производство аналогичных видов работ.

2. Соблюдение требований стандарта должно контролироваться в каждой СРО, при этом одновременное соблюдение требований на объектах, где работы осуществляют несколько саморегулируемых организаций, может оказаться невыполнимо на практике. По аналогичным причинам могут возникнуть проблемы согласования проектной и рабочей документации с заказчиком, проведения экспертизы проектной документации, осуществления строительного надзора, обеспечения капитального ремонта и эксплуатации зданий.