Public and Private Partnership as a Legal-Organizational Form of the Infrastructure Development

В организации управления инфраструктурой выделяют четыре основные модели, к которым относятся:

1) монополия на всех уровнях;

2) единственный покупатель;

3) конкуренция на оптовом рынке;

4) конкуренция на розничном рынке [3].

Четыре модели управления инфраструктурой

1. В модели «монополия на всех уровнях» производители не конкурируют между собой. Одна компания имеет монополию на производство продукции и доставку ее по передающей сети к распределительным компаниям или конечным потребителям, она несет ответственность за надежное снабжение услугами в зоне обслуживания. Такая форма вертикально интегрированной организации широко используется в различных странах мира.

Практически по этой модели действует «Газпром», электроэнергетические и газовые компании Франции, Норвегии и т.д.

2. В модели «единственный покупатель» одна сбытовая компания выбирает производителей услуг, создает конкуренцию между ними, владеет монополией на передающие сети и продажу услуг распределительным компаниям или конечным потребителям.

Анализ тенденций в финансировании транспортной и водной инфраструктуры [3] выявил усиление роли институциональных инвесторов, вплоть до модели «единственный инвестор».

Инвестиции в инфраструктуру в докризисный период росли в мире быстрее, чем в экономику в целом.

При этом увеличивался чистый долг публичного сектора (например, в Великобритании).

В последние годы в ЕС и США создается конкурентный рынок в энергетике.

3. В модели «конкуренция на оптовом рынке» распределительные компании, занимающиеся розничной торговлей, покупают электроэнергию непосредственно у производителей и доставляют ее через передающую сеть конечным потребителям. Однако доступ к передающей сети открыт и для производителей электроэнергии, конкуренция может расширяться за счет того, что все производители могут продавать электроэнергию многим потребителям.

4. В модели «конкуренция на розничном рынке» все потребители имеют право выбора своего поставщика электроэнергии. Для них открыт доступ как к передающей, так и к распределительной сети. В США с начала 1990-х гг. власти пытались разрушить региональные вертикально интегрированные компании, владеющие сетями и генерацией, чтобы обеспечить равный доступ производителей к потребителю. Это привело к кризису в энергетике штата Калифорния. Более детальный анализ показал, что полная либерализация инфраструктурного рынка нецелесообразна. В 2008 г. это подтвердил специальный независимый научный комитет, созданный в США для оценки безопасности инфраструктуры [5]. К такому же выводу привели исследования безопасности инфраструктуры альтернативной энергетики [2], дорожного движения, трубопроводных и энергосетей, нефтегазового снабжения, в том числе в случае террористических и кибератак [1].

Объединение усилий государства, бизнеса и некоммерческих организаций

В итоге, приходим к следующим выводам.

1. Рост инвестиций в инфраструктуру закономерен для инновационной экономики и является основой антикризисной программы. Не следует ожидать восстановления прежней ценовой конъюнктуры на экспортном рынке сырья, необходимо переключать экономику на внутренний спрос.

Этого нельзя достичь исключительно с помощью беззалоговых и субординированных кредитов крупным банкам, а также государственных гарантий возврата кредитов, как это делалось в 2008–2009 гг. в России.

2. Государство не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры из-за снижения доходов бюджета. В 2009 г. финансовая поддержка транспортной системы сократилась на 1/3 (с 404 до 280 млрд руб.), все новые проекты заморожены.

3. Частный капитал, в том числе иностранный, не заинтересован инвестировать инфраструктуру из-за значительных рисков, длительных сроков окупаемости вложений, невысокой рентабельности, необходимости продолжать обслуживание даже при низких ценах, лимитируемых государством.

Единственным способом разрешения указанных противоречий является инвестиционное партнерство государства и бизнеса. Однако в российском законодательстве прописано лишь несколько форм и методов создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности. Это, в частности, государственные гарантии и заказы по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов федерации и ее субъектов и облигационные (гарантированные) целевые займы.

При этом очевидно, что объединение усилий государства и предпринимательского сектора на основе государственно-частного партнерства снижает риски и сроки реализации научно-технических и инновационных проектов, бюджетных целевых программ.

В последние годы в мире наиболее активно развивается общественно-частное партнерство (ОЧП).

Оно представляет собой базирующееся на гражданско-правовой основе долгосрочное сотрудничество между федеральной, региональной и муниципальной администрацией, принадлежащими ей предприятиями и частными компаниями, осуществляемое под контролем и с участием некоммерческих общественных организаций, для достижения совместных социально-экономических целей.

Это делает необходимым создание нормативно-правовой базы для заключения инвестиционных соглашений между органами исполнительной власти и коммерческими организациями, которые участвуют в инвестиционных и инновационных проектах.

Общественно-частное партнерство

К числу принципов организации ОЧП относятся:

– выбор в качестве базы ОЧП приоритетных объектов инфраструктуры;

– участие в ОЧП федеральных и региональных органов, местной администрации, финансовых институтов (банков, негосударственных пенсионных фондов, инвестиционных и паевых фондов, страховых и лизинговых компаний), заказчика проекта, других кредиторов и инвесторов, а также оператора (генерального подрядчика) и исполнителей проекта;

– вложение государственных и муниципальных активов, преимущественно в виде земельных участков, зданий, сооружений и другой недвижимости, промышленных прав, лицензий и других неденежных активов;

– заключение долгосрочного договора, при котором не допускается создание в результате ОЧП частной монополии, обеспечивается информационная открытость инфраструктурной компании.

Для ОЧП характерны особые рыночные черты:

– длительность сроков контракта – 10–20 лет, а для концессионных соглашений – до 50 лет с учетом высокой стоимости и длительных сроков эксплуатации оборудования (для реакторов АЭС – 40–60 лет);

– конкурсный подбор компаний – участников ОЧП с учетом не только стоимостных, но и социальных характеристик (социальная ответственность, качество управления, инновационный опыт, открытость информации);

– разделение ответственности: государство устанавливает цели проекта, его цену и результаты, нормативы качества и цены услуг, предоставляет земельный участок, информационные и часть финансовых ресурсов, налоговые и другие льготы, финансовые гарантии, а компании разрабатывают проект, финансируют и ведут строительство, управляют эксплуатацией объекта;

– разделение рисков – государство гарантирует защиту и возврат инвестиций с определенной прибылью, а компании несут риски соблюдения сметы, сроков и качества строительства, безопасности и эффективности эксплуатации объекта.

Планово-рыночная экономика

ОЧП можно определить как систему публичночастных гражданско-правовых отношений органов власти, коммерческих фирм и некоммерческих организаций по совместному осуществлению инновационно-инвестиционных проектов, в ходе которых объединяют свои активы и имущественные полномочия, распределяют расходы и риски, совместно используют результаты.

В целом ОЧП означает институциональное преобразование как государственного сектора, так и частных компаний. В первом случае это может быть частичная приватизация сфер деятельности, традиционно относившихся к монополии государства.

Во втором – привлечение частных инвестиций для финансирования объектов, находящихся в государственной собственности, организация управления этими объектами.

В результате создается смешанная общественночастная и планово-рыночная экономика, способствующая:

– использованию общественных производительных сил в коммерческих целях;– радикальному расширению инвестиционной базы развития инфраструктуры;

– повышению эффективности управления государственным имуществом (повышению качества обслуживания при снижении издержек) и социального контроля за частной хозяйственной деятельностью.